AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies, en application de l'article 34 de la Constitution, par des lois de programmation, conçues comme un instrument au service de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques.
Les lois de programmation concernent l'ensemble des administrations publiques (État, organismes de sécurité sociale, collectivités territoriales) et définissent une trajectoire sur une période donnée.
Dans la hiérarchie des normes, les lois de programmation définissent un cap et des outils nécessaires au respect des engagements pris par la France dans le cadre du traité budgétaire sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union européenne (TSCG) mais elles n'ont pas de portée juridique supérieure à celle des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.
La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a enrichi et renforcé les procédures permettant d'opérer, en droit interne, la transcription des objectifs fixés au niveau européen. C'est le cas du mécanisme de vérification du solde structurel, solde corrigé des effets de la conjoncture, de l'ensemble des administrations publiques et de l'examen des hypothèses macro-économiques par le Haut conseil des finances publiques.
Comme pour la loi de programmation précédente, le texte comporte deux titres. Le titre premier est consacré aux orientations pluriannuelles des finances publiques ; il présente successivement les objectifs généraux des finances publiques, l'évolution des dépenses publiques sur la période 2014 à 2017, le budget triennal de l'État sur la période 2015 à 2017 et définit des règles relatives à l'évolution des recettes publiques et au pilotage des niches fiscales. Le titre II comporte les dispositions permanentes de la loi de programmation. Il prévoit notamment la mise en place de revues de dépenses et un bilan des niches fiscales et sociales et consacre un chapitre spécifique aux administrations de sécurité sociale.
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoyait une limitation du déficit public à 3 % du PIB en 2013 et un solde structurel ramené à 0,5 % du PIB en 2015 pour parvenir à l'équilibre des comptes publics en 2016 et 2017.
Le programme de stabilité transmis aux institutions communautaires actait le principe du maintien de ces objectifs mais avec un report significatif et au prix d'un effort très substantiel en 2015.
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 s'écarte de cette trajectoire en reportant à 2019, en toute fin de période de programmation, l'atteinte de l'objectif à moyen terme de 0,4 % du PIB de solde structurel, tandis que l'équilibre des comptes publics n'est pas atteint au cours de la période de programmation.
En application de l'article 22 du règlement du Sénat, votre commission des affaires sociales procède à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale. Elle se saisit ainsi pour avis des projets de loi de programmation des finances publiques renvoyés au fond à la commission des finances.
Cette saisine pour avis se justifie aussi par la part croissante des dépenses des administrations de sécurité sociale dans les dépenses publiques en volume et en dynamique, dans un contexte de faible croissance du PIB.
Les dépenses des administrations de sécurité sociale représentaient en effet 562,9 milliards d'euros en 2013, soit 26,6 % du PIB (2 113,7 milliards d'euros), dont 462,9 milliards d'euros, soit 21,8 % du PIB au titre des régimes obligatoires de base qui forment le champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
En recettes, les administrations de sécurité sociale représentaient 552,8 milliards d'euros, soit 26,1 % du PIB, dont 449,8 milliards au titre des régimes obligatoires de base. En 2013, le besoin de financement s'établit à 10,1 milliards d'euros.
Au total, les administrations de sécurité sociale représentent 47,7 % des dépenses des administrations publiques (1 207 milliards d'euros) et 53,6 % des prélèvements obligatoires (507,2 milliards d'euros) soit 24 % du PIB.
Depuis 2008, les dépenses des administrations de sécurité sociale ont progressé de 86,7 milliards d'euros et la part dans le PIB des prélèvements obligatoires au profit des administrations de sécurité sociale a progressé de près de 2 points.
Sur les 30 articles du projet de loi de programmation, trois ensembles de dispositions intéressent plus particulièrement votre commission des affaires sociales.
L' article 1 er propose l'approbation du rapport annexé et des mesures sous-jacentes à la programmation des finances publiques.
L' article 2 définit l'évolution du solde structurel au regard de l'objectif à moyen terme des administrations publiques.
L' article 3 fixe la trajectoire de moyen terme en termes de solde effectif et de solde structurel pour l'ensemble des administrations publiques, avec une décomposition du solde effectif entre les différents sous-secteurs des administrations publiques.
L' article 4 fixe l'objectif d'effort structurel pour l'ensemble des administrations publiques.
L' article 5 fixe des objectifs de taux de dépense publique et de prélèvements obligatoires par rapport au PIB.
L' article 6 met en place un mécanisme de correction lorsque les écarts à la trajectoire de solde structurel sont « importants » au sens de la loi organique du 17 décembre 2012. Il crée une conférence des finances publiques associant les représentants des différents sous-secteurs des administrations publiques.
L' article 7 fixe, par sous-secteurs des administrations publiques, des objectifs d'évolution de la dépense publique.
L' article 10 fixe l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et l'objectif national de dépenses d'assurance-maladie pour l'ensemble de la période de programmation.
L' article 12 reconduit le mécanisme de mise en réserve de 0,3 % du montant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.
Les articles 17 à 21 sont relatifs au pilotage des niches fiscales et sociales.
L' article 22 prévoit une annexe au projet de loi de finances de l'année dressant la liste des revues de dépenses que le Gouvernement prévoit de mener sur l'ensemble des dépenses et des moyens des administrations publiques.
L' article 23 prévoit une évaluation, six mois avant leur expiration, des dépenses fiscales et des niches sociales instaurées à titre temporaire, avant une éventuelle mesure de reconduction.
L' article 26 modifie l'article L. 6143-4 du code de la santé publique relatif aux modalités d'approbation des prévisions de recettes et de dépenses des établissements de santé, en particulier de ceux soumis à un plan de redressement.
L' article 27 est relatif au suivi financier du régime d'assurance chômage. Il prévoit la transmission de ses perspectives financières triennales par l'Unedic et la rédaction, sur cette base, d'un rapport du Gouvernement au Parlement et aux partenaires sociaux gestionnaires de l'Unedic.
L' article 29 prévoit la transmission annuelle au Parlement d'un bilan de la mise en oeuvre de la loi de programmation et des articles en vigueur des lois de programmation précédentes.
L' article 30 abroge la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, à l'exception de ses articles 17 et 20.
Outre des modifications rédactionnelles portant sur les articles et sur le rapport annexé et des modifications relatives aux crédits d'impôt et aux dépenses fiscales, l'Assemblée nationale a adopté deux articles additionnels.
L'un de ces articles (article 28 bis) prévoit que le Gouvernement présente au Parlement les hypothèses retenues pour le calcul de la croissance tendancielle de la dépense des sous-secteurs des administrations publiques.