EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LE RETOUR À L'ÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS, UN HORIZON TOUJOURS REPOUSSÉ
A. UNE RÉVISION DE LA PROGRAMMATION 2012-2017 EN FORME DE RENONCEMENT
Le retour à l'équilibre des comptes publics, auquel la France s'est engagée, apparaît comme un horizon sans cesse repoussé.
Le solde effectif des administrations publiques s'établirait à - 4,3 % du PIB potentiel en 2015 , à - 3,8 % en 2016, à - 2,8 % en 2017, à - 1,8 % en 2018 et à - 0,8 en 2019.
Figure n°
1
: Solde des
administrations publiques,
en pourcentage du PIB potentiel
Source : LPFP 2012-2017, programme de stabilité, projet de loi.
Les administrations de sécurité sociale renoueraient avec l'équilibre en 2016, soit deux ans plus tard que ne le prévoyait la précédente programmation, qui retenait comme échéance l'année 2014. Après une stabilité du solde entre 2014 et 2015, la trajectoire rejoint celle du programme de stabilité en 2017 mais avec une « pente » beaucoup plus forte.
Figure n° 2 : Trajectoire des finances sociales proposée par le projet de loi de programmation, comparée à la précédente loi de programmation (décembre 2012) et au programme de stabilité (avril 2014), en points de PIB potentiel
Source : LPFP 2012-2017, programme de stabilité, projet de loi.
B. UNE RÉVISION DES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES ENCORE TEINTÉE D'OPTIMISME
La programmation des finances publiques s'appuie sur deux séries de paramètres macro-économiques : un exercice de prévision qui porte sur l'exercice 2015, par construction conforme aux projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale et la définition d'hypothèses sur les années ultérieures.
Le Gouvernement table ainsi, dans le rapport annexé, sur des gains de productivité plus importants, un redressement de l'investissement des entreprises, le retour de la demande adressée par nos partenaires commerciaux et l'augmentation de la consommation des ménages. Le rapport souligne prudemment que « cette résorption du déficit d'activité dépendra néanmoins du redémarrage des moteurs de la croissance et de la capacité de l'économie française à en tirer parti » .
Au-delà de l'année à venir, les hypothèses macro-économiques qui sous-tendent la programmation n'ont pas, par nature, le caractère de prévisions.
1. Des prévisions de croissance révisées à court terme
A court terme, les prévisions macroéconomiques sont revues à la baisse par rapport au programme de stabilité 2014-2017 adopté en avril 2014 qui prévoyait notamment une croissance de 1 % en 2014, pour tenir compte des niveaux de croissance et d'inflation constatés.
Figure n°
3
: Les hypothèses macro-économiques
de la programmation 2014-2019
|
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
Croissance du PIB |
0,3 |
0,4 |
1 |
1,7 |
1,9 |
2 |
2 |
|
Déflateur de PIB* |
0,8 |
0,8 |
0,9 |
1,4 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
|
Indice des prix |
0,7 |
0,5 |
0,9 |
1,4 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
|
Masse salariale du secteur privé |
0,8 |
1,6 |
2 |
3,5 |
4,2 |
4,2 |
4,2 |
|
croissance potentielle |
1 |
1 |
1,1 |
1,3 |
1,3 |
1,2 |
1,1 |
|
PIB potentiel en Md€ 2010 |
2100 |
2132 |
2156 |
2184 |
2212 |
2238 |
2264 |
|
Écart de production en % du PIB potentiel |
-2,7 |
-3,3 |
-3,4 |
-3,1 |
-2,5 |
-1,7 |
-0,9 |
*
Un déflateur mesure les variations de prix
en divisant une grandeur en valeur par cette même grandeur en volume. Le
déflateur de PIB mesure les variations de prix en corrigeant les effets
de l'inflation.
Le déflateur du PIB s'écarte de l'indice des
prix à la consommation, en fonction notamment, de l'évolution des
prix des importations, des exportations et de la formation brute de capital
fixe (Insee).
Voir principales définitions en annexe
Source : projet de loi.
Parmi ces hypothèses, deux variables sont déterminantes pour les finances sociales : la croissance du PIB en valeur et la croissance de la masse salariale du secteur privé . La croissance de la masse salariale du secteur privée est le principal déterminant des recettes des administrations de sécurité sociale. Un point d'écart à la prévision se traduit par 2 à 2,5 milliards d'euros de cotisations sociales.
Pour ce qui concerne le PIB en volume, le Gouvernement prévoit une évolution en 1,9 % et une hypothèse d'inflation de 1,66 %, soit une hypothèse prudente si l'on se réfère aux précédentes programmations et optimiste si l'on prend comme référence les chiffres observés lors des années de croissance atone que notre pays connaît depuis la crise.
2. Des hypothèses plus « optimistes » à moyen terme
Pour ce qui concerne la masse salariale du secteur privé , la convention retenue par le Gouvernement est une évolution de 4 % sur la période, avec une croissance soutenue en fin de programmation.
Figure n° 4 : Comparaison des principales hypothèses macro-économiques hors première année de programmation avec les précédentes lois de programmation
|
Loi de programmation 2009-2012 |
Loi de programmation 2011-2014 |
Loi de programmation 2012-2017 |
Projet de loi de programmation 2014-2019 |
|
|
Croissance du PIB en volume |
2,5 % |
2,5 % |
2% |
1,9 % |
|
Inflation |
1,75 % |
1,75 % |
1,75 % |
1,66 % |
|
Masse salariale du secteur privé |
4,6 % |
4,5 % |
4 % |
4 % |
Cette hypothèse semble plus « optimiste » que l'hypothèse de croissance. Elle suppose de retrouver les niveaux de croissance annuelle de la masse salariale, observés avant la crise, sur la période 1998-2007. Depuis 2010, la croissance de la masse salariale est restée plus modérée.
Figure n° 5 : Évolution du PIB en volume et de la masse salariale
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
PIB en volume |
2,0 |
2,1 |
0,3 |
0,3 |
|
masse salariale |
1,9 |
3,6 |
2,1 |
1,2 |
Source : rapports CCSS.
Sur la période récente, la croissance de la masse salariale du secteur privé est restée supérieure à celle du PIB en volume. Le choix du niveau de cette variable laisse cependant planer une incertitude forte sur les recettes qui y sont associées et suppose en conséquence une vigilance particulière sur les dépenses.
Le dernier paramètre essentiel pour la programmation 2014-2017 est celui de la croissance potentielle, qui détermine le solde structurel des administrations publiques.
Le solde structurel se définit comme le solde corrigé des variations conjoncturelles. La croissance potentielle est celle du « niveau soutenable de l'économie sans tension sur les facteurs de production ». Pour la programmation, le Gouvernement a fait le choix de retenir l'estimation de la Commission européenne pour la croissance potentielle de 1,2 % par an sur la période 2014-2019 alors qu'il privilégiait jusqu'à présent un taux de croissance potentielle plus élevé.
Comme le souligne le Haut conseil des finances publiques 1 ( * ) dans son avis du 26 septembre 2014 sur le présent projet de loi, l'écart de production, « le potentiel de rebond » pourrait avoir été affecté par la durée de la crise : « l'hypothèse (...) d'une moindre capacité de rebond de l'économie française ne peut pas être exclue. La prise en compte d'une telle hypothèse se traduirait par un déficit structurel plus élevé tout au long de la période de programmation ».
* 1 Créé par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a pour missions d'éclairer les choix du Gouvernement et du Parlement et de veiller à la cohérence de la trajectoire de retour à l'équilibre des finances publiques avec les engagements européens de la France. Pour cela, il apprécie le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement et se prononce sur la cohérence des objectifs annuels présentés dans les textes financiers (projets de loi de finances, projets de loi de finances rectificatives...) avec les objectifs pluriannuels de finances publiques.