B. LA SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE POUR L'ANRU
S'agissant de la trésorerie de l'ANRU et de sa capacité à couvrir les décaissements attendus au cours des prochaines années, votre rapporteur a obtenu les informations suivantes du Gouvernement et de l'agence.
A la fin de l'année 2012 , la trésorerie de l'ANRU s'élevait à 472 millions d'euros .
Pour l'année 2013, les prévisions de dépenses, tous programmes compris 30 ( * ) , s'élèveraient à 1 045 millions d'euros pour des ressources de 1 003 millions d'euros. La trésorerie de l'ANRU devrait alors s'élever à 430 millions d'euros à la fin de l'année 2013 .
Pour 2014 , d'après l'état prévisionnel des recettes et des dépenses présenté au conseil d'administration de l'ANRU le 27 novembre 2013, les prévisions de paiement au titre du PNRU sont estimés à 1,1 milliard d'euros, qui correspondrait à une limite de capacité administrative des maîtres d'ouvrage, au regard des années passées. En effet, les hypothèses théoriques faisaient apparaître des paiements plutôt situés entre 1,17 et 1,3 milliard d'euros (hypothèses basse et haute, avec une hypothèse médiane d'1,24 milliard d'euros). Ce montant a également été retenu car il était cohérent au regard des capacités de trésorerie de l'agence, l'état de prévision des recettes et des dépenses de l'ANRU pour 2014 indiquant même la probable nécessité d'anticiper à novembre 2014 le quatrième versement d'Action logement.
Pour le financement de l'ensemble de ces programmes, l'ANRU devrait disposer de 930 millions d'euros, issus des contributions d'Action logement (900 millions d'euros) et de la CGLLS (30 millions d'euros), le reste correspondant à la contribution de l'Etat au titre du programme relatif aux collèges dégradés.
Sa trésorerie s'élèverait ainsi à 207 millions d'euros à la fin de l'année 2014.
Pour 2015, les prévisions de l'ANRU font état d'un besoin de financement de 1,152 milliard d'euros, dont 1,1 milliard d'euros au titre du PNRU.
Elle disposerait de recettes pour un montant d'1,082 milliard d'euros, ce qui conduirait à réduire la trésorerie de l'ANRU à environ 140 millions d'euros .
Il convient de noter que ces prévisions ne tiennent pas compte de l'éventuelle contribution du fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, dans la mesure où celle-ci est annualisée et qu'une quote-part n'est affectée à l'ANRU et aux aides à la pierre qu'en fonction des besoins constatés.
Même s'il semble que l'ANRU devrait pouvoir répondre à l'ensemble des paiements attendus jusqu'en 2015, votre rapporteur constate que sa trésorerie devrait, toutefois, être nettement entamée .
Pour les années suivantes et s'agissant de l'articulation des paiements dus au titre des deux programmes de rénovation, l'étude d'impact du projet de loi explique que les décaissements de l'ANRU devraient considérablement se réduire à compter de 2016 au titre des programmes dont elle a la charge et de ses frais de fonctionnement.
Les nouveaux projets de renouvellement urbain conclus dans le cadre du NPNRU ne devraient, quant à eux, engendrer de décaissements qu'à compter de 2015, et pour des sommes faibles par analogie avec le premier programme, compte tenu du temps nécessaire pour définir les opérations et procéder à leur lancement (notamment les études préparatoires et pré-opérationnelles). En outre, les contrats de ville, préalables nécessaires à la mise en oeuvre du nouveau programme, ne seront signés qu'au cours de l'année 2014, voire en 2015.
Des paiements plus substantiels devraient ensuite intervenir à compter de 2017, voire bien après, si on se réfère à la courbe prévisionnelle présentée dans l'étude d'impact 31 ( * ) . Selon cette dernière, « la compatibilité temporelle entre la décroissance des besoins en crédits de paiement du PNRU et la montée en charge du nouveau programme national de renouvellement urbain permet ainsi d'assurer la soutenabilité de ce dernier pour l'ANRU et ses financeurs ».
Lors de ses auditions, il a été indiqué à votre rapporteur que le NPNRU avait été calibré en tenant compte du financement espéré d'Action logement autour de 500 millions d'euros annuels et que, dans cette hypothèse, l'ANRU devrait être en mesure de couvrir les décaissements attendus.
Votre rapporteur prend acte de ces éléments. Il note qu'il semble indispensable que les négociations avec Action logement permettent de garantir une contribution proche de 500 millions d'euros annuels pour permettre d'assurer les décaissements attendus à compter de 2018. A défaut, d'autres modes de financement devront être trouvés.
Votre rapporteur espère que ces hypothèses se confirmeront et que le NPNRU ne connaîtra pas de difficultés de réalisation à cause de problèmes de financement. D'après les informations fournies par le Gouvernement, il lui semble qu'en tout état de cause, une contribution équivalente à celle actuellement perçue du fonds de péréquation (70 millions d'euros) devra également être envisagée au cours des années à venir pour couvrir les besoins de l'ANRU et lui assurer une situation financière suffisamment saine.
Compte tenu des éléments fournis à votre rapporteur, il faut envisager un tarissement de la trésorerie de l'ANRU à compter de 2016. Votre rapporteur insiste sur la nécessité de parvenir à un financement qui garantisse une trésorerie suffisamment importante pour ne pas retarder les opérations engagées.
Enfin, votre rapporteur souhaite appeler l'attention sur le fait que le financement de l'ANRU pour les années à venir pourrait également être dépendant de celui de la garantie universelle des loyers (GUL), que l'article 8 du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), actuellement en cours d'examen en deuxième lecture par l'Assemblée nationale 32 ( * ) , tend à instaurer.
Par un amendement déposé sur ce texte par le Gouvernement et adopté par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale en deuxième lecture, le dispositif proposé a été précisé et encadré. Lors de son examen, Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement, a indiqué qu'après une « lente montée en charge - en effet, il ne s'appliquera qu'au moment de la signature des nouveaux baux -, le dispositif devrait ainsi atteindre un coût de 400 millions d'euros en 2019 ».
La GUL devrait être financée par une contribution d'Action logement de 160 millions d'euros et, pour le reste, sur les crédits de l'Etat, sous le bénéfice de la réduction du poids des dépenses fiscales en faveur de l'investissement locatif (anciens dispositifs « Robien » et « Scellier »). En effet, le Gouvernement souhaite que le financement actuellement assuré par Action logement au titre de la garantie des risques locatifs (GRL) soit ainsi transféré à celui de la GUL. S'élevant actuellement à environ 80 millions d'euros d'après les chiffres fournis par l'UESL, cette contribution était prévue pour atteindre 160 millions d'euros en 2016. En contrepartie, il serait prévu que les représentants des salariés et des employeurs siègent au conseil d'administration de l'agence chargée de mettre en place et d'administrer cette garantie.
Dans le cadre des négociations avec Action logement, il importe d'affirmer la stricte étanchéité entre les montants consacrés au financement de l'ANRU et ceux qui contribueront à celui de la GUL.
En outre, même si cela semble être écarté pour le moment, il pourrait être craint qu'un « dérapage » du coût de la GUL, qui ne peut pas être exclu, ne conduise, à terme, à une demande de contribution complémentaire à Action logement, avec le risque qu'il en résulte une diminution de sa participation au financement de l'ANRU.
Aussi, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre commission considère que le financement de l'ANRU demeure très tendu et qu'il conviendra de rester très vigilant quant aux ressources octroyées, en particulier à compter de 2016.
* 30 Soient le PNRU mais également le programme national de rénovation des quartiers dégradés (PNRQAD) et le programme relatif aux collèges dégradés.
* 31 Cf. le graphique de l'étude d'impact p. 42 (projet de loi n° 1337 rectifié déposé à l'Assemblée nationale le 2 août 2013).
* 32 Texte n° 25 (2013-2014) tel qu'adopté par le Sénat le 26 octobre 2013.