II. UN FINANCEMENT TENDU
A. LES MODALITÉS DE FINANCEMENT PRÉVUES
Le financement de l'ANRU a pu, dans le cadre de la mise en oeuvre du PNRU, paraître fragile au cours des années, et conduire à la crainte d'une « bosse » des décaissements.
Parallèlement, l'Etat s'est considérablement désengagé jusqu'à aboutir à l'absence de crédits budgétaires alloués au financement de l'ANRU. Ses principales ressources sont, en effet, désormais issues d'Action logement et de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
Pour financer l'ANRU, tant s'agissant de l'achèvement du PNRU que pour le NPNRU prévu pour la période 2014-2024, l'étude d'impact du projet de loi prévoit les ressources suivantes, « sans que cela ne soit limitatif » :
- les affectations issues du fonds visé à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, alimenté par la cotisation additionnelle de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et par la surtaxe sur les plus-values de cessions immobilières instituée par l'article 70 de la loi de finances rectificative pour 2012 26 ( * ) ;
- la dotation de 30 millions d'euros par an de la CGLLS. Instaurée par l'article 5 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, cette dotation était initialement prévue pour le PNRU à compter de 2008 et jusqu'à son achèvement. Toutefois, l'article 86 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 a prolongé cette dotation pour la période de mise en oeuvre du nouveau programme, soit jusqu'en 2024. Elle est désormais prévue à l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation ;
- la contribution de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL). Comme indiqué plus haut, elle est désormais indiquée parmi les sources de financement de l'ANRU à l'article 12 de la loi précitée du 1 er août 2003.
Pour rappel, la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 a supprimé le prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs instauré par l'article 210 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011. Afin de financer le fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, l'article 70 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 a remplacé les recettes issues de ce prélèvement par la surtaxe sur les plus-values immobilières supérieures à 50 000 euros prévue à l'article 1609 nonies G du code général des impôts.
Pour 2014, conformément au décret du 27 août 2013 modifiant le décret du 12 mars 2012 27 ( * ) , la contribution d'Action logement a été fixée à 900 millions d'euros, ce qui correspond à la lettre d'engagement mutuel signée le 12 novembre 2012 entre l'Etat et l'UESL-Action logement et qui fixait à 1,2 milliard d'euros par an sa contribution aux politiques publiques du logement sur la période 2013-2015. Celle-ci s'est finalement ainsi répartie :
- 2013 : 800 millions d'euros au titre de la rénovation urbaine et 400 millions d'euros pour le fonds national d'aide au logement (FNAL) 28 ( * ) ;
- 2014 : 900 millions d'euros pour la rénovation urbaine et 300 millions d'euros pour le FNAL ;
- 2015 : 1 050 millions d'euros pour la rénovation urbaine et 150 millions d'euros pour le FNAL.
Toutefois, ce montant d'1,05 milliard d'euros pour 2015 devra être confirmé. En effet, à compter de 2015, la voie conventionnelle devrait désormais être retenue, en vertu de l'article 57 du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) actuellement en cours d'examen, en deuxième lecture, par le Parlement 29 ( * ) .
Comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, suite à la lettre d'engagement mutuel précitée du 12 novembre 2013 et au courrier adressé le 14 juin 2013 par le Premier ministre à Jean-Pierre Guillon, Président du conseil de surveillance d'Action logement, la contribution d'Action logement devrait se réduire à compter de 2016. Elle devrait ainsi atteindre un niveau stable d'environ 500 millions d'euros annuels, après une période de transition entre 2016 et 2018.
Ainsi, pour les années 2016, 2017 et 2018, les montants de la contribution d'Action logement devraient être respectivement fixés à 45 %, 35 % et 25 % de la collecte brute, tout en étant plafonnés à 900 millions d'euros, 700 millions d'euros et 500 millions d'euros.
Ces montants sont annoncés sans toutefois anticiper l'issue des négociations qui seront engagées entre l'Etat et Action logement lors de la signature de la convention fixant, à compter de 2015 et pour cinq ans, la contribution de la participation des employeurs à l'effort de construction. Votre rapporteur y reviendra d'ailleurs plus loin, en évoquant les possibles difficultés de financement de l'ANRU dans l'hypothèse d'une demande supplémentaire de participation d'Action logement au titre de la mise en oeuvre de la garantie universelle des loyers (GUL).
S'agissant du fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, le montant de sa contribution à l'ANRU est arrêté par une commission qui décide chaque année de son affection.
* 26 Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.
* 27 Décret n° 2013-777 du 27 août 2013 modifiant le décret n° 2012-353 du 12 mars 2012 relatif aux enveloppes minimales et maximales des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction et relatif aux clauses types applicables aux sociétés immobilières mentionnées à l'article L. 313-27 du code de la construction et de l'habitation
* 28 Les montants de la contribution exceptionnelle d'Action logement au financement des aides au logement ont été arrêtés par l'article 122 de la loi de finances pour 2014 n° 2013-1278 du 29 décembre 2014 qui modifie l'article 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.
* 29 e) du 1° du II de l'article 57 :
« Une fraction des ressources mentionnées au premier alinéa du présent article ainsi que les produits financiers constatés sur les emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction sont affectés au financement des investissements et des charges nécessaires au fonctionnement des organismes mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 313-18 et de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement.
« La nature et les règles d'utilisation des emplois, les enveloppes minimales et maximales consacrées à chaque emploi ou catégorie d'emplois ainsi que le montant maximal annuel de la fraction des ressources et le montant maximal annuel affecté au financement des investissements et des charges nécessaires au fonctionnement des organismes mentionnés au douzième alinéa et de l'union sont fixés par convention conclue entre l'État et l'Union des entreprises et des salariés pour le logement . Cette convention fixe les grands axes de la répartition des enveloppes consacrées aux emplois sur les territoires. Elle est établie pour une durée de cinq ans . Elle est publiée au Journal officiel.
« La convention mentionnée au treizième alinéa détermine les modalités de règlement des différends relatifs à l'interprétation ou au respect de ses dispositions.
« Au cours de la troisième année d'application de la convention mentionnée au même alinéa, après évaluation de ses premières années d'application, une concertation est engagée entre l'État et l'union, relative aux dispositions prévues pour les deux dernières années d'application de la convention. Cette concertation peut donner lieu à un avenant à la convention.
« En l'absence de nouvelle convention, la nature et les règles d'utilisation des emplois prévues par la précédente convention demeurent applicables, ainsi que les enveloppes consacrées à chaque emploi ou catégorie d'emplois fixées par la précédente convention pour sa dernière année d'application.
« Le Parlement est informé des prévisions et de la répartition des ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction entre chacune des catégories d'emplois ainsi que de l'état d'exécution de la convention mentionnée au présent article par un document de programmation transmis au Parlement lors du dépôt des projets de loi de finances. Ce document est déposé sur le bureau des assemblées parlementaires et distribué au moins cinq jours francs avant l'examen, par l'Assemblée nationale, en première lecture, de l'article d'équilibre du projet de loi de finances de l'année. »