N° 162
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME I
ADMINISTRATION TERRITORIALE
Par M. Jean-Patrick COURTOIS,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 1395 , 1428 à 1435 et T.A. 239
Sénat : 155 et 156 (annexe n° 2 ) (2013-2014)
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOISAprès avoir entendu M. Manuel Valls 1 ( * ) , ministre de l'intérieur, le 12 novembre 2013, la commission des lois, réunie le 27 novembre 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, a examiné, sur le rapport pour avis de M. Jean-Patrick Courtois 2 ( * ) , les crédits alloués au programme Administration territoriale de la mission Administration générale et territoriale de l'État, par le projet de loi de finances pour 2014 . Le rapporteur a noté, à titre liminaire, que les crédits pour 2014 du programme administration territoriale sont supérieurs à ceux de 2013 (1 727 millions d'euros en autorisation d'engagement, soit + 1,59 %, et 1 726 millions d'euros en crédits de paiement, soit + 0,81 %). Mais il a observé que son schéma d'emploi perd 398 ETP : les effectifs des services préfectoraux ont diminué, depuis sept ans, de plus de 10 %. Il a indiqué que l'administration territoriale, après la RéATE, est sur le point de s'engager dans un nouveau processus de réforme, dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP), lancée en octobre 2012. Il a précisé que les efforts poursuivis par les services déconcentrés en termes de moyens et d'effectifs pourraient peser sur l'impulsion nécessaire à la mise en oeuvre des nouvelles orientations décidées par la MAP. Le rapporteur pour avis a noté que la réforme de la carte des sous-préfectures avait été reportée en 2015, et a précisé que cette réforme ne pouvait être menée sans une réflexion approfondie sur l'évolution des missions des sous-préfets et des sous-préfectures. S'agissant du contrôle de légalité, il a regretté la nouvelle baisse du nombre d'actes contrôlés en 2012 : - 10,58% par rapport à 2011. Il a également noté que l'objectif de taux de contrôle des actes prioritaires, défini par le ministère de l'intérieur, n'avait pas été atteint (91,67 % au lieu de 96 %). Le rapporteur pour avis a souligné la nécessité d'adopter une nouvelle approche en termes de gestion des ressources humaines pour l'administration territoriale de l'État. Concernant les titres sécurisés , il a noté que le nouveau permis de conduire et l'application FAETON, gérant l'ensemble des droits à conduire, avaient été lancés en 2013 conformément aux exigences européennes, malgré quelques retards. Il a indiqué qu'aucun calendrier de mise en place de la carte nationale d'identité électronique n'avait été fixé pour le moment. Il a enfin précisé que la transmission dématérialisée des actes d'état civil devrait être généralisée en 2014. Le rapporteur pour avis s'en étant remis à la sagesse de la commission, la commission des lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Administration territoriale de la mission Administration générale et territoriale de l'État figurant dans le projet de loi de finances pour 2014. |
Mesdames, Messieurs,
Placé sous la responsabilité du secrétaire général du ministère de l'intérieur, le programme Administration territoriale couvre l'ensemble des missions assumées par les préfectures, sous-préfectures et hauts- commissariats en métropole et en outre-mer. Mises en oeuvre par environ 27 000 agents, ces actions portent sur les compétences propres au ministère de l'intérieur (sécurité des personnes et des biens, délivrance des titres, organisation des opérations électorales, contrôle de légalité, contrôle budgétaire et conseil aux collectivités locales, ...), la coordination des services de l'État sur le territoire et le suivi de la performance des services déconcentrés dans le cadre de la LOLF.
Les crédits pour 2014 du programme 307 Administration territoriale sont supérieurs à ceux de 2013 (1 727 millions d'euros en AE, soit + 1,59 %, et 1 726 millions d'euros en CP soit + 0,81 %). En revanche, son schéma d'emploi perd 398 ETPT : les services préfectoraux ont perdu, depuis 7 ans, plus de 10 % de leurs effectifs.
L'organisation de l'administration territoriale de l'État n'en finit pas de se réformer. La réforme de l'administration territoriale (RéATE), mise en application en 2010 3 ( * ) , a profondément modifié la structure des services déconcentrés. La modernisation de l'action publique (MAP) lancée en octobre 2012 comprend un volet consacré à l'administration territoriale de l'État : cette dernière doit évoluer pour répondre de manière simple, rapide et efficace aux besoins et attentes des usagers dans les territoires. L'objectif de la MAP est aussi d'améliorer le fonctionnement des services déconcentrés et les conditions de travail des agents de ces services. La réalisation de l'ensemble de ces objectifs, dans le contexte actuel de contrainte budgétaire, constitue un réel défi pour l'administration territoriale.
Évoquée depuis 2012, la réforme de la carte des sous-préfectures n'aura finalement pas lieu avant 2015. Son report entretient un climat d'inquiétude au sein du personnel et des élus locaux. Il est essentiel que cette réforme soit accompagnée d'une réflexion approfondie sur le rôle et les missions des sous-préfets et des sous-préfectures.
Concernant les titres sécurisés, le projet du nouveau permis de conduire et de l'application FAETON gérant les droits à conduire a été retardé, mais est aujourd'hui opérationnel, conformément aux exigences européennes. La sécurisation des autres titres progresse, même si plusieurs projets connaissent des retards importants.
I. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT MAINTENUE DANS LA CONTRAINTE DES RÉFORMES
Alors que la RéATE l'a déjà considérablement transformée, l'administration territoriale de l'État se prépare à connaître de nouvelles évolutions importantes, dans le cadre de la mise en oeuvre de la modernisation de l'action publique (MAP) et de la réforme de la carte des sous-préfectures.
A. LA MODERNISATION DE L'ACTION PUBLIQUE SUCCÈDE À LA RÉATE : L'ADMINISTRATION TERRITORIALE DE NOUVEAU CONTRAINTE D'ÉVOLUER
Engagée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la réforme de l'administration territoriale (RéATE), entrée en vigueur en 2010, a posé les principes d'un nouvel équilibre des compétences préfectorales, en instituant la région comme niveau de pilotage des politiques publiques nationales et communautaires et le département comme niveau de mise en oeuvre de ces politiques publiques. La RéATE a également mis fin à la logique verticale d'administration, qui associait à chaque ministère un réseau déconcentré. Les compétences et missions des directions départementales et régionales ont ainsi été regroupées au sein de services qui ont fusionné et mutualisé leurs moyens.
De cette réforme ont résulté d'importantes contraintes pour les services territoriaux de l'État, en termes budgétaires mais également en termes d'organisation et d'adaptation des méthodes de travail.
En octobre 2012, le premier ministre a lancé la modernisation de l'action publique (MAP), qui succède à la RGPP, et comprend également un volet territorial. À l'occasion du deuxième comité interministériel de la modernisation de l'action publique (CIMAP), qui a eu lieu le 2 avril 2013, il a demandé à MM. Jean-Marc Rebière 4 ( * ) et Jean-Pierre Weiss 5 ( * ) un rapport sur la stratégie d'organisation à 5 ans de l'administration territoriale de l'État. Ce rapport a été remis au mois de juillet 2013. Au même moment, la Cour des comptes a présenté son rapport public thématique sur l'administration territoriale de l'État.
Tout en faisant le même constat, celui d'une administration territoriale fragilisée à de nombreux égards, les deux rapports ont formulé de nombreuses propositions et pistes de réflexion pour l'évolution de cette dernière. Ces dernières ont en partie été reprises dans le cadre du volet territorial de la MAP.
1. Le diagnostic sévère de l'administration territoriale post-RéATE
MM. Rebière et Weiss et la Cour des comptes ont chacun de leur côté fait le constat d'un malaise général : déstabilisée par la RéATE, l'administration territoriale souffre, notamment, d'incohérences dans son organisation, de contradictions entre les moyens et les missions qui lui sont affectées, de l'inadéquation de son réseau aux réalités démographiques et économiques d'aujourd'hui, d'une gouvernance inadaptée... Ce bilan, s'il semble rigoureux, reflète néanmoins l'état d'une administration soumise depuis plusieurs années à la fois à une importante pression budgétaire et à des réformes d'ampleur qui n'ont pas toutes été conduites avec la cohérence et la souplesse nécessaires.
a) Un bilan contrasté de la RéATE
Si la RéATE a eu un certain nombre d'effets positifs, elle a aussi engendré de nombreux dysfonctionnements du fait notamment de son application dans un contexte de forte contrainte budgétaire, de ses conséquences en termes d'effectifs et de l'absence d'accompagnement au changement.
Concernant le resserrement du nombre de directions au niveau régional et départemental, la Cour des comptes observe que si trois des nouvelles directions régionales (DRAC, DRAFF et DREAL 6 ( * ) ) semblent avoir trouvé leur place et leur légitimité dans l'organisation de l'administration déconcentrée, d'autres (DIRECCTE, DRJSCS et DDRT 7 ( * ) ) ont réuni des fonctions de nature différente, qui ont abouti à la juxtaposition de missions entre lesquelles la synergie ne s'est pas encore faite. Par exemple, au sein des DIRECCTE, les agents sont à la fois chargés d'aider et de conseiller les entreprises (rôle des ex-directions régionales du commerce et de l'artisanat et directions régionales du commerce extérieur notamment), mais aussi de les contrôler et de les réprimer (rôle des ex-directions régionales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes). Les différentes entités continuent ainsi de fonctionner de manière relativement autonome.
Au niveau départemental, le même schéma se retrouve. Les directions départementales du territoire (DDT) sont bien établies, mais les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS), les directions départementales de la protection des populations (DDPP) et les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations 8 ( * ) (DDCSPP) regroupent des effectifs à la fois restreints et dont les métiers et cultures sont hétérogènes.
MM. Rebière et Weiss relèvent ainsi que la RéATE a abouti à la « création ex nihilo de structures administratives sans construction préalable de projet commun alors même qu'elles allaient jusqu'à regrouper des entités aux missions à faible recoupement » 9 ( * ) .
Au-delà de ce manque de cohérence dans les structures fusionnées ou mutualisées dans le cadre de la RéATE, le fonctionnement et l'efficacité des services déconcentrés est également affecté par la manière dont la réforme a été mise en oeuvre.
C'est ce que constate le rapport commun de l'Inspection générale de l'administration et de l'Inspection générale des finances 10 ( * ) , qui a notamment mis en exergue l'insuffisance des moyens d'accompagnement tant pour les agents que pour les structures . La RéATE a été perçue comme un outil de réduction des moyens et des effectifs, et l'objectif d'amélioration de l'action de l'État au niveau local n'a pas été assez mis en avant, ni expliqué. En outre, l'aspect ressources humaines n'a pas été suffisamment pris en compte alors que les restructurations de services induites par la réforme ont entraîné de nombreux mouvements d'agents. En conséquence, le sentiment général exprimé par les agents de l'administration territoriale est celui d'une baisse de motivation. Parmi les raisons expliquant cette démotivation, sont évoqués les « contradictions entre les moyens octroyés et l'addition de toutes les missions, croissant elles-mêmes en nombre et en complexité », l'« absence d'approche novatrice et convaincante concernant le contenu, les modalités d'exercice et la qualité de service attendu », et le « bouleversement des cadres de travail et de la composition des équipes » 11 ( * ) .
b) Une gouvernance et des méthodes inadaptées aux missions de l'administration territoriale
Une nouvelle fois, le constat fait par les rapports respectifs de MM. Rebière et Weiss et de la Cour des comptes est le même : les modes de fonctionnement et de gouvernance de l'administration territoriale ne sont pas en adéquation avec les missions et les objectifs qui lui sont assignés.
L'inadaptation du mode de gouvernance se manifeste notamment par la manière dont l'administration centrale communique avec les services déconcentrés. Par exemple, la surabondance des circulaires, directives et instructions , à la fois longues et porteuses de nombreuses prescriptions, ne facilitent pas la compréhension par les services de leurs missions, priorités et objectifs. Les préfets auraient ainsi reçu quelques 80 000 pages de circulaires en 2012. Par ailleurs, pour certains ministères, la direction nationale d'orientation (DNO), censée fixer les priorités des services déconcentrés pour une période de 5 ans, n'a pas la dimension stratégique et opérationnelle qui devrait la caractériser.
Plus encore que l'abondance des instructions transmises par l'administration centrale, l' importance du nombre de rapports et comptes-rendus demandés par cette dernière constitue un véritable frein à l'efficience des services de l'administration territoriale. Selon MM. Rebière et Weiss, les exigences des ministères en la matière ont pris le pas sur le nécessaire « repositionnement de leur rôle de pilotage intégrant la préoccupation de faciliter la production des services déconcentrés plutôt que de les entraver ». Le temps consacré à l'élaboration de ces documents, dont l'utilité n'est pas toujours comprise, à supposer qu'elle soit connue, ne contribue pas pour les services déconcentrés à l'émergence d'une vision claire de leurs missions et objectifs. La nécessité de mettre fin à cette culture du reporting a été considérée comme une des mesures prioritaires à mettre en oeuvre par M. Jean-Pierre Weiss, lors de son audition par votre rapporteur.
Le déroulement actuel du dialogue de gestion est une autre source de difficultés, alors pourtant qu'il constitue un élément-clé de la relation entre administration centrale et services déconcentrés. Le dialogue de gestion détermine en effet la manière dont les effectifs et les crédits sont répartis au sein des programmes budgétaires, et doit normalement être l'occasion d'échanger concernant les priorités et les ressources nécessaires à leur mise en oeuvre. Mais le contexte actuel de réduction des moyens et des effectifs n'est pas propice à ce genre d'échanges, et les dialogues de gestion ne concernent généralement qu'une marge étroite des moyens attribués à chaque service.
La Cour des comptes relève également que les possibilités offertes par les nouvelles technologies sont insuffisamment utilisées , que ce soit au sein de chacune des administrations, entre administration et dans la relation avec les usagers. Bien exploitées, elles généreraient pourtant des gains de productivité importants, et permettraient aux administrations de consacrer temps et effectifs à des tâches à réelle valeur ajoutée, tout en recueillant la satisfaction des usagers.
Le projet de modernisation de l'action publique lancé en octobre 2012 par le gouvernement a notamment pour objectif de remédier aux difficultés et dysfonctionnements affectant l'administration territoriale.
2. Les perspectives d'évolution portées dans le cadre de la modernisation de l'action publique
Le séminaire gouvernemental du 1 er octobre 2012 a marqué le lancement de la modernisation de l'action publique (MAP), qui succède à la révision générale des politiques publiques. Dans son discours d'ouverture du séminaire gouvernemental sur la modernisation de l'action publique, le Premier ministre a précisé que celle-ci reposerait sur quatre principes :
- la nécessité de combiner les travaux relatifs à la réforme de l'État et à la décentralisation ;
- la nécessité de replacer le citoyen et l'usager au coeur de l'action publique ;
- la nécessité de redonner toute leur place aux agents publics et aux organisations syndicales dans le processus de modernisation de l'action publique ;
- la responsabilité de chaque ministre dans l'amélioration permanente de l'administration qu'il dirige.
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Les instances de la modernisation de l'action publique La modernisation de l'action publique s'appuie sur : > le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP ), rattaché au secrétariat général du gouvernement. Il a notamment pour rôle : - de coordonner, favoriser et soutenir, au niveau interministériel les travaux conduits par les administrations en vue d'évaluer et de moderniser l'action publique - de coordonner les travaux interministériels relatifs à l'amélioration du fonctionnement des services déconcentrés de l'État ; - de veiller à l'association des agents publics, des usagers et des partenaires de l'administration à l'ensemble de ces démarches. Le SGMAP regroupe : - la direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique, anciennement direction générale à la modernisation de l'État ; - la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat (DISIC) ; - la mission chargée de la mise à disposition des données publiques (Etalab). > le comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) est l'instance de décision et d'arbitrage en matière de modernisation de l'action publique. Le comité est présidé par le Premier ministre et réunit l'ensemble des ministres ainsi que le ministre délégué chargé du budget. Trois CIMAP ont déjà eu lieu les 18 décembre 2012, 2 avril 2013 et 17 juillet 2013. |
Intervenant peu de temps après le lancement de la MAP, le premier comité interministériel de la modernisation de l'action publique (CIMAP) a défini un certain nombre de grandes orientations, sans pour autant traiter directement de l'organisation et des missions de l'administration territoriale. Le relevé de décisions du CIMAP du 2 avril 2013 a quant à lui défini des mesures concrètes la concernant.
Il a notamment validé les propositions opérationnelles pour faciliter le quotidien des services, formulées par le groupe de travail interministériel sur l'administration territoriale de l'État. En réponse à la difficulté soulevée par les modes de communication des administrations centrale, le CIMAP a précisé qu'une attention particulière devait être apportée aux instructions adressées aux services de l'administration déconcentrée.
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Il a en outre précisé que des études d'impact devaient désormais être réalisées afin de connaître les conséquences sur les services déconcentrés des textes législatifs et règlementaires intéressant les missions ou l'organisation de ces services. |
Il a enfin confié à MM. Jean-Marc Rebière et Jean-Pierre Weiss la mission de proposer un ou plusieurs scenarii d'organisation de l'administration territoriale de l'État sur la base d'une analyse prospective à 5 ans des missions de chaque niveau de cette administration. Le rapport précédemment évoqué par votre rapporteur est le résultat de ces travaux.
Ce rapport a formulé des propositions pour donner de nouvelles orientations à l'organisation et aux missions de l'administration territoriale de l'État. Selon MM. Rebière et Weiss, ces orientations doivent reposer sur :
- la définition d'engagements de service public de l'État, permettant de clarifier les missions de ce dernier. Fondés sur les attentes du public et élaborés après un dialogue avec les agents, ces engagements doivent résulter à la fois de priorités interministérielles notamment dans les domaines de l'emploi, de la jeunesse ou de la sécurité, d'engagements de service proposés par chaque ministre dans son champ de compétences et d'un ou deux engagements déterminés par le préfet et tenant compte des enjeux particuliers du territoire concerné ;
- la recherche d'une structure stable pour plusieurs années. Cette stabilité devra cependant prendre en compte les contraintes budgétaires ;
- la modernisation de l'organisation du travail concernant le pilotage et la production des services publics, accompagnée d'une déconcentration la plus large possible des décisions ;
- la mise à jour des compétences individuelles et collective, via le déploiement d'une nouvelle politique de gestion des ressources humaines.
Il est à noter que ces orientations rejoignent celles données par la Cour des comptes dans le cadre de son rapport thématique : adaptation des méthodes de gouvernance, valorisation des ressources humaines, modernisation des moyens de fonctionnement et d'action, simplification et adaptation de l'État territorial en supprimant notamment les doublons de compétences.
Le CIMAP du 17 juillet 2013 a largement repris les conclusions de ce rapport, et a notamment décidé :
- la définition d'engagements de projet et de service public pour clarifier les missions et les priorités des services de l'État et mieux répondre aux besoins des usagers . M. Jean-Pierre Weiss, co-auteur du rapport sur la stratégie d'organisation à 5 ans de l'administration territoriale, s'est vu confier par le Premier ministre, au mois d'octobre 2013, une nouvelle mission visant à coordonner la mise en place de ces engagements de service public au sein des services déconcentrés ;
- la remise à plat et l'allègement des outils de pilotage et des tableaux de compte-rendu (« reporting ») développés par les administrations centrales et les directions régionales de manière à infléchir singulièrement la charge imposée aux services déconcentrés ;
- la restauration d'une articulation efficace entre le niveau national et le niveau déconcentré ;
- la désignation des préfets de région comme responsables des budgets opérationnels de programme (BOP) gérés par les services placés sous leur autorité, « afin de rénover le dialogue de gestion et d'affirmer le choix de la déconcentration et de l'inter-ministérialité » ;
- la recherche des coordinations géographiques plus larges créant les conditions d'un exercice interdépartemental des compétences ;
- la détermination d'un cadre national d'action afin de convenir des modalités de regroupement des services infra-départementaux au sein de « Maisons de l'Etat ».
Il est trop tôt pour juger du bien-fondé et de la mise en application des décisions du CIMAP concernant l'administration territoriale, mais votre rapporteur observe qu'elles tendent à répondre à la plupart des dysfonctionnements évoqués précédemment. Il note cependant que les efforts devant être poursuivis par les services territoriaux en termes de moyens et d'effectifs pourraient peser sur l'impulsion nécessaire à la mise en oeuvre de ces nouvelles orientations. MM. Rebière et Weiss indiquent d'ailleurs dans leur rapport qu'ils ne sont « pas en mesure de démontrer de manière irréfutable la stricte compatibilité entre les options décrites et la contrainte budgétaire » 12 ( * ) .
* 1 Le compte rendu de l'audition du ministre de l'intérieur est consultable à l'adresse suivante : http://senat.fr/compte-rendu-commissions/20131111/lois.html#toc3 .
* 2 Le compte rendu de la réunion de commission est consultable à l'adresse suivante : http://senat.fr/compte-rendu-commissions/lois.html .
* 3 2011 pour l'outre-mer.
* 4 Président du Conseil supérieur de l'administration territoriale de l'État (CSATE).
* 5 Directeur général de l'établissement public du palais de justice de Paris.
* 6 Direction régionale des affaires culturelles, Direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt et Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement.
* 7 Direction régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, Direction régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale et délégués régionaux à la recherche et à la technologie .
* 8 Les deux directions sont réunies dans les départements de moins de 400 000 habitants .
* 9 Rapport sur la stratégie d'organisation à 5 ans de l'administration territoriale de l'État, de MM. Jean-Marc Rebière et Jean-Pierre Weiss, p. 15.
* 10 Réforme de l'administration territoriale de l'Etat : optimisation des modalités de gestion budgétaire et gestion des ressources humaines IGA n° 12-013-01/IGF n° 2010-M-009-01, avril 2012.
* 11 Rapport précité, p. 15.
* 12 Rapport précité, p. 44.