EXAMEN DES ARTICLES
Article unique - Approbation de l'accord du 30 janvier 2012 entre la France et l'Italie pour la nouvelle ligne ferroviaire Lyon-Turin
Objet : cet article autorise l'approbation de l'accord signé à Rome le 30 janvier 2012 entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République italienne pour la réalisation et l'exploitation d'une nouvelle ligne ferroviaire Lyon-Turin.
Le texte de cet accord en 28 articles est annexé au présent projet de loi, ensemble avec trois annexes relatives, respectivement, aux plans du tracé de la nouvelle liaison ferroviaire Lyon-Turin et de la section transfrontalière de la partie commune franco-italienne, aux principes du montage juridique, économique et financier, et à la promotion du report modal pour les passages franco-italiens.
Les principales dispositions de cet accord ont été présentées dans la deuxième partie de l'exposé général du rapport.
Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission a procédé le mercredi 13 novembre 2013 à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 115 (2013-2014) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne pour la réalisation et l'exploitation d'un nouvelle ligne ferroviaire Lyon-Turin.
M. Michel Teston, vice-président . - Nous examinons aujourd'hui le rapport d'André Vairetto, rapporteur pour avis, et accueillons également Yves Pozzo di Borgo, rapporteur pour la commission des affaires étrangères, sur le projet de loi autorisant l'accord relatif à la ligne Lyon-Turin.
M. André Vairetto, rapporteur pour avis . - Notre commission a décidé de se saisir pour avis, une fois n'est pas coutume, d'une convention internationale : ses enjeux en termes de politique des transports et de développement durable sont tels que nous ne pouvions rester à l'écart du débat. Le Sénat doit se prononcer lundi prochain sur ce texte adopté par l'Assemblée nationale qui comporte, comme tout texte de ratification ou d'approbation, un article unique et bref qui ne peut être amendé, mais seulement adopté ou rejeté. Disons-le d'emblée : je proposerai de donner un avis favorable à son adoption. Il me reste à vous présenter le projet.
Le projet de ligne ferroviaire mixte, fret et voyageurs, entre Lyon et Turin n'est pas d'intérêt purement local, mais sera structurant pour tout le Sud de l'Europe : il sera une réponse à la pression croissante du trafic routier à travers tout l'arc alpin, que traversent chaque année 2,7 millions de poids lourds par le Mont-Blanc, le Fréjus, le Mont-Cenis ou par l'autoroute A8.
M. Louis Nègre . - ...qui voit passer 600 000 poids lourds par an : nous dégustons !
M. André Vairetto, rapporteur pour avis . - Les liaisons routières et ferroviaires actuelles présentent de fortes limites. Les liaisons routières font peser des contraintes d'encombrement et de pollution de moins en moins tolérables sur les vallées traversées et posent de sérieux problèmes de sécurité, comme les accidents du tunnel sous le Mont-Blanc en 1999 et celui du tunnel du Fréjus en 2005 sont venus nous le rappeler. Or la liaison ferroviaire historique, le long de la vallée de la Maurienne, ne constitue pas une alternative crédible. Certes, ses capacités théoriques sont loin d'être saturées, mais ses caractéristiques techniques sont inadaptées au transport moderne : les pentes à l'approche du tunnel du Fréjus, situé à 1 296 mètres d'altitude, sont trop fortes ; une partie des accès entre Lyon et Chambéry est à voie unique ; ceux entre Culoz et Aix-les-Bains posent des problèmes de sécurité dans leur partie longeant le lac du Bourget, où le déraillement d'un convoi de matières dangereuses aurait des conséquences environnementales catastrophiques.
Le projet de liaison Lyon-Turin, à l'étude depuis le début des années 1990, vise à modifier radicalement la donne en perçant un nouveau tunnel de basse altitude, forcément beaucoup plus long (57 km) que le tunnel historique (14 km), qui pourra accueillir des flux massifs dans des conditions techniques et de sécurité satisfaisantes. Cette solution du tunnel ferroviaire de plaine est d'ailleurs celle retenue par la Suisse, avec l'Initiative des Alpes, adoptée par référendum en 1994, qui prévoit les deux nouvelles percées du Lötschberg et du Saint-Gothard. C'est aussi la solution retenue par l'Italie et l'Autriche pour le nouveau tunnel ferroviaire du Brenner. Il fait partie des douze projets prioritaires retenus dès le Conseil d'Essen en 1994, dans le cadre de la politique des réseaux transeuropéens de transport (RTE-T), et a été intégré à l'axe prioritaire n° 6, qui va de Lyon à la frontière ukrainienne, aujourd'hui partie du corridor Méditerranée, du sud de l'Espagne à l'Europe centrale, via le sud de la France et le nord de l'Italie. L'intérêt de cette ligne ferroviaire va donc bien au-delà des régions françaises et italiennes qu'il traverse ; mais elles en retireront des bénéfices immédiats : les gaz à effet de serre émis par les poids lourds pourraient être réduits d'un million de tonnes par an ; la sécurité sera améliorée pour les riverains ; du côté français, le doublement des tronçons encore à voie unique par une nouvelle ligne à deux voies permettra, par contrecoup, d'améliorer considérablement les dessertes pour les passagers dans toute la région Rhône-Alpes.
La ligne ferroviaire depuis Lyon jusqu'à Turin, constituée de six sections distinctes et d'une longueur totale d'environ 269 kilomètres, comportera 193 kilomètres en tunnels pour les marchandises et 76 kilomètres à l'air libre. En effet, de nombreux autres ouvrages d'art sont prévus en plus du tunnel bitube central, long de 57 kilomètres. Pour la seule partie française, six viaducs et huit tunnels devront être réalisés, dont certains d'une longueur également significative, notamment le tunnel de Chartreuse, long de 25 kilomètres, et le tunnel de Belledonne, long de 20 kilomètres. Les coûts de ces travaux sont importants, mais devraient pouvoir être maîtrisés. Dans son référé du mois d'août 2012, la Cour des Comptes s'inquiète de l'augmentation du coût prévisionnel global du projet, depuis les premières estimations jusqu'au prévisionnel actuel de 24 milliards d'euros. Cela correspond au périmètre le plus vaste du projet, alors que la section transfrontalière, qui fait l'objet de l'accord bilatéral, coûtera 8,5 milliards d'euros. Le coût des accès et aménagements est évalué à 6,2 milliards d'euros côté italien et à 7,8 milliards d'euros côté français, dont 400 millions d'euros pour le contournement nord de l'agglomération lyonnaise, 4,4 milliards d'euros pour les aménagements entre Lyon et Chambéry et 3 milliards d'euros pour la première phase des tunnels sous la Chartreuse et sous Belledonne. Les dernières phases n'ont vocation à être réalisées qu'en fonction de la montée en charge observée des trafics et ne sont pas intégrées, à ce stade, dans les estimations de coûts du Gouvernement.
L'accord du 30 janvier 2012 est le troisième accord franco-italien relatif au Lyon Turin, après celui de 1996, qui a instauré la conférence intergouvernementale, et celui de 2001, qui a créé le promoteur public Lyon Turin Ferroviaire. Mais il ne s'agit encore que d'une étape intermédiaire, puisqu'un nouvel accord sera nécessaire pour l'engagement des travaux. La mesure principale est la mise en place d'un nouveau promoteur public chargé de la conduite stratégique et opérationnelle de la partie transfrontalière de la nouvelle ligne. Alors que le promoteur actuel, Lyon Turin Ferroviaire, est détenu à parité par les deux gestionnaires nationaux d'infrastructures ferroviaires, Réseau ferré de France (RFF) et Rete Ferroviaria Italiana (RFI), le nouveau promoteur public sera contrôlé directement par les États, qui constituent à parité son conseil d'administration. Le directeur général et le directeur administratif et financier sont nommés par la partie italienne, tandis que le président du conseil d'administration, le président de la commission des contrats et le président du service permanent de contrôle le sont par la partie française. Des postes d'observateurs sont prévus pour des représentants de la Commission européenne et des régions Rhône-Alpes et Piémont. Son siège est à Chambéry, où au moins la moitié des effectifs sera basée, et la direction opérationnelle est à Turin.
L'article 7 de l'accord institue une commission des contrats composée de douze experts indépendants nommés à parité par les deux États - dont un président ayant voix prépondérante désigné par la France - et chargée de s'assurer de la régularité et de la transparence des procédures d'attribution des contrats et des marchés par le promoteur. L'article 8 de l'accord crée un service permanent de contrôle ayant pour mission de veiller au bon emploi des fonds publics et au bon fonctionnement du promoteur public, constitué de douze experts indépendants, nommés à parité par les deux États - dont un président ayant voix prépondérante désigné par la France. Des dispositions sont également prévues pour les règles de coordination des autorités nationales de contrôle et de régulation dans le domaine ferroviaire. La passation et l'exécution des contrats et marchés par le promoteur public seront régies par le droit français. Les litiges afférents seront soumis à un tribunal arbitral, qui voit ses pouvoirs renforcés pour le règlement des différends. Le droit du travail applicable sera celui du territoire. Les corps d'inspection du travail seront autorisés à intervenir sur l'ensemble de la section transfrontalière, sous réserve de l'obligation de missions conjointes lorsque les services d'un État voudront intervenir sur le territoire de l'autre État. Le promoteur public, ayant son siège en France, sera soumis à la législation et à la réglementation fiscale française.
L'accord comporte également des dispositions relatives au financement : dans la continuité de l'accord précédent de 2001, les études et travaux de reconnaissance sont financés à parts égales par les deux États (article 15) ; la disponibilité du financement sera un préalable au lancement des travaux de la partie commune franco-italienne de la section internationale et le projet devra viser la meilleure capacité d'autofinancement par le biais d'une tarification de l'infrastructure adaptée, dont aucune section ne devra prélever à son seul bénéfice la totalité de la capacité contributive en circulation (article 16) ; la France financera 42,1 % des travaux et l'Italie 57,9 %, dans la limite du coût estimé au stade projet et certifié par un tiers (article 18) - cette répartition, apparemment favorable à notre pays, vise à compenser le coût des accès français, plus élevé que celui des accès italiens.
Le projet bénéficie d'un plan de financement exceptionnel, au moment où des questions se posent sur le rôle de l'Union européenne dans la relance : celle-ci prend à sa charge 3,4 milliards d'euros représentant 40 % du financement de la section transfrontalière, tandis que l'Italie en prend en charge 35 % (2,9 milliards d'euros) et la France 25 % (2,2 milliards). Chaque pays conservera les retombées fiscales et sociales des travaux sur son territoire, soit pour la France 80% du tunnel (45 km sur 57 km). Ces conditions exceptionnellement favorables ne peuvent que nous faire souhaiter que le sommet de Rome du 20 novembre prochain débouche sur l'annonce de la préparation de l'ultime accord, prévu à l'article 4, qui devra, lui aussi, être approuvé.
M. Yves Pozzo di Borgo, rapporteur . - En tant que sénateur de Paris, j'ajouterai un élément : le projet Lyon-Turin, utile pour l'axe Séville-Ukraine, axe Est-Ouest en opposition à la tradition Nord Sud des infrastructures de transport, n'unit pas seulement Rhône-Alpes et le Piémont, mais également le grand Paris et l'ensemble Milan-Turin, qui constitue, avant la Ruhr, la plus importante région industrielle du continent. Les Suisses sont en train de faire deux tunnels. Sans ce projet, nous risquerions d'être excentrés par rapport à l'axe Allemagne-Italie. Depuis la réunion avec le commissaire européen à Tallinn du 17 octobre, nous savons que la Commission est prête à financer le projet ; l'opérateur devra très rapidement en profiter.
M. Louis Nègre . - Oui, nous soutenons cet accord, qui unira le grand Paris avec le Piémont et la Lombardie, ce grand projet européen ! Car il faut faire l'Europe ; sinon, nous ne pèserons plus rien face au bloc américain et au bloc asiatique au sens large. Français et Italiens, nous devons avoir une vision d'avenir. Je ne parlerai pas de l'enjeu de report modal, ni de l'accord signé le 30 janvier 2012 par Thierry Mariani, alors ministre des transports et Mario Ciaccia, vice-ministre italien des infrastructures et des transports, troisième accord et étape importante dans la mise en place de cette ligne mixte, ouverte au fret. Car nous devons soutenir le fret ferroviaire, qui se porte mal. En 2013, 90 % des échanges s'effectuent par la route avec 7 400 poids lourds par jour en moyenne ! La ligne Lyon-Turin est une réponse à l'obsolescence des lignes existantes et à aux problèmes de sécurité : rappelons que le Mont-Cenis a été percé en 1857 ! Autre avantage : pallier la saturation des axes routiers, que je suis bien placé pour connaître : 600 000 poids lourds traversent chaque année les Alpes Maritimes sur l'A8, souvent en transit de pays à pays, causant une pollution majeure. C'est un projet de développement durable autant que d'aménagement du territoire, qui préserve le massif alpin d'émissions de gaz à effet de serre. Pour être allé à Bruxelles, je sais que la Commission a la volonté de nous aider à un niveau exceptionnel ; il ne faut pas laisser passer cette occasion.
M. Alain Fouché . - Pourriez-vous préciser les clés de répartition du plan de financement ? Des villes ou des départements participent-ils au financement de l'opération ?
M. Jean-Jacques Filleul . - Il s'agit effectivement d'un projet décisif. On a connu une période où l'Europe avait du mal à participer à 10% d'un projet ; passer à 40 % est une évolution très importante. C'est un projet rail-route qui libèrera des territoires : j'avais été effrayé, lors de ma visite de la vallée de la Maurienne, de découvrir les conséquences du passage des poids lourds. Ce projet européen n'est pas repris par la commission Duron, puisque ce n'est pas nécessaire. Il est décisif du point de vue économique pour que la France et l'Italie cessent d'être coupées l'une de l'autre, avec leurs liaisons anciennes, tandis que les Suisses et les Autrichiens ont des tunnels modernes : La France en pâtit, puisque nombre d'industriels italiens utilisent le Saint-Gothard, par exemple. Cette liaison sera un atout de première importance pour la France et la région Rhône-Alpes.
Comme l'ensemble du groupe socialiste, je suis très favorable à cet accord.
Mme Évelyne Didier . - Le groupe CRC donne un avis favorable à ce projet structurant pour l'environnement et l'économie, soutenu par l'Union européenne. Espérons que les coûts ne dérapent pas, comme nous le craignons toujours pour ce type de projets. Ce genre d'ouvrage se construit dans le temps : les premières décisions ont été prises il y a très longtemps...
M. Louis Nègre . - Vingt ans !
Mme Évelyne Didier . - Plus on tarde, et plus cela coûte cher. Je salue la mise en place d'un opérateur public, contrôlé par les États, au moment où nous avons des doutes à propos d' Ecomouv' ...
M. Vincent Capo-Canellas . - C'est un sujet d'intérêt général en termes de transport - à travers le report modal et la décongestion routière, point majeur à traiter dans cette région - et en termes économiques et européens - puisqu'il relie de grandes régions entre elles. Il a longtemps eu des allures de serpent de mer ; il y a lieu de se réjouir de le voir aboutir.
M. Michel Teston . - Cette nouvelle ligne mixte est une réponse au défi majeur du trafic qui traverse les Alpes sur des voies routières et ferroviaires inadaptées. Avec elle, la France ne restera pas à l'écart des échanges nord-sud européens par train, actuellement concentrés entre l'Italie et la Suisse, qui a réaménagé le Lötschberg et le Saint-Gothard, et entre l'Italie et l'Autriche qui réaménage le Brenner. Ce tunnel et les aménagements qui l'accompagnent permettront d'assurer des liaisons est-ouest, entre le Portugal et l'Ukraine par exemple, que personne ne peut nous enlever. Enfin, un financement européen à un tel niveau est rare ; j'espère même que dans la logique d'un axe complet, des aménagements tels que les tunnels sous Chartreuse et sous l'Épine pourront également en bénéficier.
M. Roland Ries . - Dans la complexité des choses, il faut avoir des idées simples. Le Lyon-Turin est-il d'utilité publique ? Oui, c'est évident pour tout le monde. Il permettra de mettre sur le rail du fret qui circule actuellement sur la route. J'y suis d'autant plus favorable que le constructeur des Modalohrs est alsacien... Mais j'aimerais, comme Alain Fouché, que le rapporteur nous fasse un résumé de la construction financière globale de ce projet de 24 milliards. Aujourd'hui, beaucoup de projets moins chers sont reportés. Quel sera le solde complet qui restera à la charge de l'État hors Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) - heureusement, car sinon il ne lui resterait plus rien à financer ? Selon quelles modalités ? Je ne veux pas mettre ce projet en concurrence avec d'autres ; il est trop lourd, et obérerait les capacités de financement de l'Afitf.
Je suis favorable à ce dossier, mais des précisions me rassureraient.
M. André Vairetto, rapporteur pour avis . - Rappelons que 900 millions d'euros ont déjà été engagés, financés par l'Europe à 50 % pour les études et à 25 % pour les travaux. Parmi les études, un tunnel de 9 km au gabarit du futur ouvrage permettra prochainement de faire un test grandeur nature de la géologie, et devrait être terminé fin 2019. La section transfrontalière, qui fait l'objet du traité, d'un coût de 8,5 milliards à échéance 10-15 ans, sera financée à 40 % par l'Union, à 35 % par l'Italie et à 25 % (soit 2,2 milliards) par la France, alors qu'elle se situe à 80 % sur le territoire national. L'aménagement italien coûtera 6,2 milliards d'euros à l'Italie. Le contournement de Lyon, déjà prévu par la commission Duron, coûtera 400 millions d'euros. La liaison entre Saint-Exupéry et St-Didier-de-la-Tour coûtera à la France 3 milliards. Le tronçon entre St-Didier-de-la-Tour et le tunnel de base devra aussi être financé, avec l'aide - nous l'espérons - de l'Europe. La commission Duron avait suggéré que les accès soient réalisés à partir de 2030. Compte tenu de la durée de réalisation des accès de cinq à six ans, on pourrait dans ces conditions être au rendez-vous en 2035. Mais le point devrait être fait tous les cinq ans, soit pour la première fois en 2018. Entre Saint-Exupéry et le sillon alpin, il s'agit d'une ligne mixte, puis d'une ligne voyageurs avec un tunnel sous l'Épine et, dans une première étape, de tunnels monotube sous Chartreuse, sous Belledonne et sous Glandon pour les marchandises. Sur la partie Saint-Exupéry-sillon alpin, un accord a été signé entre la région Rhône-Alpes, les départements et les grandes villes le 19 mars 2002, et renouvelé le 19 mars 2007, portant sur la répartition des financements.
M. Roland Ries . - Il serait utile d'avoir un tableau de financement.
M. Yves Pozzo di Borgo, rapporteur . - Il est dans mon rapport. On a pu critiquer le phasage ; mais ce dernier devrait être accéléré avec ce projet. Le calendrier n'est pas complétement précisé.
M. Louis Nègre . - Le tunnelier vient d'arriver et il va fonctionner. D'après les Échos , dans notre pays, le BTP perdra 9 000 emplois en 2013 et sa fédération évalue leur perte à 12 000 en 2014. Nous avons besoin de grands travaux, ne serait-ce que pour soutenir ce secteur.
M. André Vairetto, rapporteur pour avis . - Pas seulement : ce n'est pas non plus la stratégie du sapeur Camember...
M. Yves Pozzo di Borgo, rapporteur . - Ce projet créerait pas moins de 2 000 emplois directs.
La Commission émet, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption du projet de loi.