B. LA MISE EN PLACE DE SOLUTIONS ADAPTÉES
Outre l'amélioration de l'identification des bases fiscales et du recouvrement des recettes fiscales, le contexte économique et social particulier des communes des départements d'outre-mer, soulève des enjeux nécessitant la mise en place de solutions adaptées pour les aider à mettre en oeuvre les compétences qui sont les leur et répondre aux besoins de leur population et de leur territoire.
1. Un bilan relatif des dispositifs déjà existants
Depuis 2004, deux dispositifs contractuels ont été mis en place entre les communes et le représentant de l'État afin de répondre aux difficultés structurelles des communes des départements d'outre-mer : le programme « COCARDE » et les contrats d'accompagnement, spécifiques aux communes de Guyane.
Le programme « COCARDE » (contrats d'objectif communal d'aide à la restructuration et au développement) est un protocole d'une durée de trois ans, qui, à l'initiative de l'État avec le soutien de l'Agence française de développement (AFD), propose aux communes de Guadeloupe et de Guyane des prêts bonifiés à long terme. L'objectif est de rétablir l'équilibre budgétaire et de rembourser les créances anciennes, en contrepartie d'engagements, d'une part, des communes en matière de maîtrise des dépenses de fonctionnement et, d'autre part, de l'État en matière de recouvrement de l'impôt local 36 ( * ) .
Selon les informations fournies à votre rapporteur par le ministère des Outre-mer, les communes de Guadeloupe bénéficiaires du protocole « COCARDE » connaissent aujourd'hui des situations financières et budgétaires contrastées, même si on peut constater une certaine amélioration de leur situation globale.
Développés en Guyane à partir de 2008, les contrats d'accompagnement s'apparentent aux contrats « COCARDE », puisque leur objectif est de parvenir à une restructuration lourde de la situation des communes, financée par des emprunts. Toutefois, aucune subvention d'équilibre n'est prévue ; en revanche, l'État prend en charge les mesures d'appui destinées à aider les communes à mettre en oeuvre les actions d'amélioration de leur gestion. Ce dispositif, d'une durée de cinq ans, mobilise également, d'une part, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour la formation des agents territoriaux et, d'autre part, la Caisse des Dépôts et Consignations, pour l'octroi de crédits d'aménagement urbain aux communes. L'objectif des contrats d'accompagnement est de financer la reconstitution du fond de roulement des communes.
Ces deux dispositifs sont suivis par le représentant de l'État, dans le cadre d'un comité de pilotage associant l'ensemble des partenaires intéressés. Les engagements des communes sont contenus dans un protocole signé par le représentant de l'État, la direction départementale des finances publiques et le maire.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les communes respectent, dans l'ensemble, leurs engagements, notamment concernant l'optimisation des ressources et la formation des agents de la fonction publique. En termes d'impact financier, les prêts accordés ont permis d'apurer les dettes des communes qui étaient en quasi-cessation de paiement et d'assurer ainsi le paiement de leurs fournisseurs. Toutefois, la majorité des communes bénéficiaires demeurent encore dans des situations de trésorerie tendue liées à un fonds de roulement négatif.
2. La prise en compte de la situation spécifique des collectivités territoriales des départements d'outre-mer
Lors de son audition devant votre commission, Victorin Lurel, ministre des outre-mer, a évoqué les pistes de réforme dont pourrait faire l'objet l'octroi de mer. Le Gouvernement évalue divers scenarii, visant à étendre l'octroi de mer au secteur des services ou à abaisser le seuil à partir duquel il s'appliquerait. M. Lurel a également admis qu'un effort devait être entrepris en matière de péréquation dans les collectivités ultramarines.
L'article 8 du projet de loi de régulation économique en outre-mer et portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer a exclu les collectivités territoriales ultramarines de l'application des règles relatives à la participation des collectivités territoriales au financement des projets dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage.
En effet, depuis le 1 er janvier 2012, l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, introduit par l'article 76 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, fixe à 20 % la part minimale de financement apportée par une collectivité territoriale maître d'ouvrage. En d'autres termes, toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d'ouvrage d'une opération d'investissement, doit assurer une participation minimale au financement de ce projet, correspondant à 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques audit projet. Cette obligation d'une participation financière minimale s'applique aux seules dépenses d'investissement.
L'article 88 de la loi du 16 décembre 2010 avait prévu d'adapter ces dispositions aux « caractéristiques et contraintes particulières des départements et régions d'outre-mer », par voie d'ordonnance selon la procédure prévue par l'article 38 de la Constitution. Aucune ordonnance n'a toutefois été publiée dans les délais prescrits par l'habilitation.
Par conséquent, depuis le 1 er janvier 2012, comme leurs homologues de l'Hexagone, les collectivités territoriales ultramarines sont soumises aux nouvelles règles de participation financière minimale à leurs projets d'investissement. Or, en raison de leurs difficultés budgétaires structurelles qui viennent d'être rappelées, l'application de ce principe est apparu comme un frein à l'investissement, d'autant plus préjudiciable que celles-ci présentent des besoins d'équipement généralement supérieurs à ceux des collectivités métropolitaines, en raison de leurs contraintes géographiques, climatiques et sismiques. C'est pourquoi l'article 8 du projet de loi exclut notamment les collectivités territoriales des cinq départements d'outre-mer de l'application de ces dispositions.
Votre rapporteur se félicite de l'inclusion de cette exception car elle permet en effet de prendre en compte la spécificité de la situation budgétaire des collectivités ultramarines et de ne pas les pénaliser dans la maîtrise d'ouvrage de leurs projets d'investissements, nécessaires pour ces territoires. Toutefois, il estime que l'amélioration de l'identification des bases cadastrales et du recouvrement des impôts locaux demeure une priorité, pour aider les communes des départements d'outre-mer et, plus largement, les collectivités territoriales ultramarines, à bénéficier des ressources dont elles ont besoin pour assumer leurs compétences et répondre aux attentes de nos concitoyens d'outre-mer.
* 36 Ce contrat concerne neuf communes de Guadeloupe : Sainte-Rose, Saint-Louis de Marie-Galante, Terre de Bas, Vieux-Fort, Goyave, Petit-Bourg, Le Lamentin, Basse-Terre, Bouillante. En Guyane, la commune de Macouria a signé un contrat Cocarde.