III. LA SITUATION BUDGÉTAIRE DES COMMUNES DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER : L'URGENCE D'APPLIQUER DES SOLUTIONS ADAPTÉES
Les communes des départements d'outre-mer présentent une situation budgétaire structurellement dégradée depuis plusieurs années. Cette situation a été dénoncée à de multiples reprises. Déjà, en 1994, la Cour des comptes avait noté l'importance des déficits budgétaires des communes des départements d'outre-mer. En 2011, la Cour des comptes 33 ( * ) a de nouveau fait état de la préoccupation des chambres régionales des comptes des départements d'outre-mer dans leurs missions de contrôle budgétaire, un grand nombre de communes faisant l'objet de procédures de redressement. Les deux dernières missions de votre commission effectuées dans les départements des Antilles et de la Guyane, en 2011, et à Mayotte et La Réunion, en 2012, ont confirmé cette analyse.
A. DES DIFFICULTÉS BUDGETAIRES DÉNONCÉES PAR LES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES
Les communes des départements d'outre-mer présentent, depuis plusieurs années, une situation budgétaire structurellement dégradée. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette situation, renforcés, depuis 2008, par la crise sociale et économique qui a touché ces territoires, et qui a pu interrompre les trajectoires engagées de redressement financier.
1. Une situation liée à des facteurs multiples
a) L'absence de sincérité des comptes
Dans son dernier rapport public thématique consacré à la situation des communes des départements d'outre-mer, la Cour des comptes a relevé l' absence de sincérité des comptes . Elle constate que les communes d'outre-mer ignorent volontairement certaines obligations comptables ce qui ne permet pas de donner une image fidèle de leurs flux financiers réels et de leur patrimoine. A titre d'exemple, la Cour relève l'absence fréquente du rattachement à un exercice des charges ou des produits ou encore l'absence d'enregistrement des dettes de certains fournisseurs, en « laissant certaines factures « dans les tiroirs » ».
Ainsi, comme l'a relevé notre collègue Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis pour votre commission du projet de loi de régulation économique en outre-mer et portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer 34 ( * ) , « les différents documents budgétaires sont établis à partir de données dont la sincérité et la fiabilité sont discutables . »
Toutefois, la Cour des comptes s'est félicitée de l'effort fait par les communes des départements d'outre-mer pour suivre les préconisations des chambres régionales des comptes et améliorer la sincérité de leurs comptes. Aujourd'hui, on assiste à la mise en place de plans de restructuration visant à assurer la révélation préalable de toutes les dettes fournisseurs, fiscales et sociales auparavant dissimulées.
b) Des recettes fiscales volatiles et mal connues
Les ressources des collectivités territoriales ultramarines reposent en grande partie sur des recettes douanières , recettes fortement dépendantes de l'activité économique et, de ce fait, fortement volatiles.
Les exemples des départements de Mayotte et de La Réunion sont particulièrement éclairants à ce sujet. Comme l'a rappelé la mission de votre commission à laquelle a participé votre rapporteur, la croissance économique dont a bénéficié La Réunion entre 2001 et 2009 reposait en grande partie sur le dynamisme de la consommation. Le ralentissement économique, consécutif à la crise économique qui a débuté en 2008, n'est pas sans conséquence sur les ressources des collectivités territoriales réunionnaises. Par ailleurs, votre rapporteur rappelle que la part de la fiscalité directe locale représente, à La Réunion, 25,6 % du total des produits fiscaux des communes, contre 40 % pour les communes de l'Hexagone. Le constat est identique pour Mayotte : la collectivité départementale de Mayotte a bénéficié de 119,3 millions d'euros de taxes douanières en 2008 et de 103,6 millions d'euros en 2009, après le déclenchement de la crise économique, soit une baisse de 15,7 millions d'euros (- 13,2 %). La reprise des recettes douanières depuis 2010 n'a pas permis de compenser cette forte diminution.
A l'importance des recettes douanières s'ajoutent l'identification et la mise à jour insuffisantes des bases fiscales et les difficultés de recouvrement des impôts locaux , qui représentent un manque à gagner non négligeable pour les collectivités territoriales des départements d'outre-mer. Ainsi, notre ancien collègue Bernard Frimat et notre collègue Christian Cointat 35 ( * ) avaient-ils relevé la responsabilité de l'État, dénoncée par les élus locaux, pour les défaillances du recouvrement des impôts en Martinique et en Guadeloupe.
En effet, la problématique de l'identification des bases fiscales, qui touche plus spécifiquement les collectivités de la Guyane et de Mayotte, revêt une importance particulière : de la connaissance des bases cadastrales dépend le niveau de recettes fiscales des collectivités territoriales. Les élus locaux pointent le manque de volontarisme des services de l'État sur cette question. Ces derniers, comme l'a relevé la mission de votre commission de mars 2012 à Mayotte, estiment que les difficultés d'évaluation de la valeur des parcelles de terrain et l'identification des propriétaires des parcelles ne sont pas toujours faciles à surmonter dans certains territoires, ce qui est préjudiciable aux finances des collectivités. En outre, sur la question de la mise à jour des bases cadastrales, comme l'a relevé la mission de votre commission à La Réunion, « il est aujourd'hui difficile de quantifier ce phénomène et de disposer d'éléments précis sur cette question, malgré la mise en place de quelques indicateurs ». Selon une estimation réalisée il y a plusieurs années par la direction départementale des services fiscaux, le manque à gagner en résultant pour les communes guyanaises s'élèverait à 40 millions d'euros.
Enfin, les produits des impôts locaux demeurent souvent insuffisants en raison de la faible faculté contributive de la majorité des contribuables des départements d'outre-mer.
c) La forte croissance des charges de fonctionnement
Le troisième facteur responsable des difficultés budgétaires récurrentes des communes des départements d'outre-mer est la forte croissance des charges de fonctionnement, plus spécifiquement des dépenses de personnel . La hausse importante de ces dernières conduit à une rigidité des charges de structure, au détriment de politiques d'investissement pourtant nécessaires.
Cette situation trouve son origine dans les problèmes économiques et sociaux rencontrés dans ces territoires. Le taux élevé de chômage des départements d'outre-mer, qui s'élève, en moyenne, à 25 % de la population, touchant plus spécifiquement les jeunes de moins de 25 ans et les femmes, qui figure parmi les plus élevés des régions de l'Union européenne, a incité les collectivités territoriales ultramarines, et notamment les communes, à développer une politique d'amortissement social, reposant sur le recrutement massif de fonctionnaires titulaires et de contractuels. Cette politique s'avère aujourd'hui dispendieuse, dans un contexte de croissance limitée des ressources budgétaires et fiscales des ressources des collectivités territoriales. C'est pourquoi la Cour des comptes estime que cette politique de création d'emplois, souvent précaires, « les a conduites à des effectifs pléthoriques et à des coûts salariaux par habitant élevés ».
Notre collègue Christian Cointat et notre ancien collègue Bernard Frimat ont rappelé que l'association des maires de Guadeloupe considérait que la lourdeur des dépenses de personnel à laquelle sont aujourd'hui confrontées les communes de l'île était due aux surrémunérations versées aux fonctionnaires (représentant une majoration de 40 % des traitements des fonctionnaires territoriaux).
2. La difficulté des communes à exercer pleinement leurs compétences
Les difficultés budgétaires rencontrées par les communes des départements d'outre-mer soulèvent la question de la soutenabilité de leurs politiques publiques locales et des marges de manoeuvre dont elles disposent pour assumer la maîtrise d'ouvrage des projets d'investissement nécessaires au développement économique, social et culturel de leurs territoires et des populations.
Comme l'ont relevé la Cour des comptes et votre commission, les communes, et plus généralement les collectivités territoriales ultramarines, doivent assumer des compétences spécifiques en raison, d'une part, des problématiques spécifiques de leur territoire (taux de chômage élevé, immigration illégale importante, croissance démographique dynamique) et, d'autre part, des contraintes liées à leur environnement géographique particulier (météorologie, exposition aux phénomènes sismiques). Pour mémoire, votre rapporteur rappelle que la majorité des départements d'outre-mer connait une croissance démographique élevée, particulièrement en Guyane, à La Réunion et à Mayotte. A titre d'exemple, à La Réunion, la population actuelle s'élève à 839 480 habitants. D'après les projections de l'INSEE, la population réunionnaise pourrait dépasser le million d'habitants en 2030. Cette croissance rapide de la population va nécessiter la mise en place de services publics et d'infrastructures adaptés, notamment dans le domaine scolaire en raison de la jeunesse de la population. Le taux de chômage élevé nécessite la mise en oeuvre de politiques adaptées de cohésion sociale et de réduction des inégalités, ce qui constitue un enjeu majeur pour les collectivités ultramarines qui ne disposent pas des moyens budgétaires suffisants pour y faire face.
Enfin, on constate un retard des communes ultramarines en matière d'investissement dans certains secteurs, en comparaison des collectivités métropolitaines (santé publique, environnement, logements, eau potable et assainissement, gestion des déchets). Elles sont enfin confrontées à des difficultés en matière de mise aux normes de leurs installations qu'elles ne sont pas en mesure d'effectuer, afin de respecter les normes communautaires ou les exigences du « Grenelle de l'environnement » ou encore de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
3. L'impuissance des chambres régionales des comptes
Nos collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan et votre rapporteur ont relaté les inquiétudes de la chambre régionale des comptes de La Réunion - sous le contrôle de laquelle se trouvent le conseil général de Mayotte, 11 communes sur 17 et 3 syndicats intercommunaux mahorais - qui s'est plaint de l'inertie des collectivités en réponse à ses préconisations. En effet, très souvent, les chambres régionales des comptes ne sont plus en capacité de proposer un plan de redressement crédible, en raison de la mauvaise volonté des collectivités territoriales. Votre rapporteur déplore cette situation, d'autant que les préconisations proposées par les chambres régionales des comptes tentent de concilier le nécessaire redressement budgétaire des communes avec les spécificités de leurs problématiques.
* 33 « La situation des communes des départements d'outre-mer », Cour des comptes, rapport public thématique, juillet 2011, consultable à l'adresse suivante :
* 34 Avis n° 781 (2011-2012) de M. Thani Mohamed Soilihi, fait au nom de la commission des lois, consultable à l'adresse suivante : http//senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-751.html .
* 35 Rapport d'information n° 410 (2010-2011) : « Guyane, Martinique, Guadeloupe : L'évolution institutionnelle, une opportunité, pas une solution miracle », consultable à l'adresse suivante : http://senat.fr/notice-rapport/2010/r10-410-notice.html