INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Votre commission se saisit traditionnellement pour avis du programme budgétaire Protection des droits et libertés , existant depuis quelques années à sa demande.
Dans ce cadre, par souci de ne pas anticiper sur les discussions qui devraient avoir lieu sur l'avenir du conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et son éventuelle fusion avec l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), votre rapporteur n'a pas souhaité aborder spécifiquement cette institution, bien qu'elle participe à l'exercice des libertés d'information, d'expression et de communication.
En revanche, votre rapporteur a procédé depuis juin 2012 à de multiples auditions et a adressé à l'ensemble des autorités indépendantes concernées par le présent programme budgétaire, à l'exception donc du CSA, un questionnaire sur leurs missions et les moyens dont elles disposaient pour ce faire. Ces rencontres se sont prolongées par plusieurs déplacements en région parisienne auprès des sièges des autorités indépendantes ou pour accompagner leurs équipes.
Au terme de ces travaux, votre rapporteur souhaite souligner les échanges transparents qu'elle a noués avec les autorités indépendantes et leurs services tout au long des travaux préparatoires, bien loin de l'image d'opacité qui a pu parfois prospérer s'agissant de la gestion des autorités indépendantes. Aussi, peut-elle affirmer que le contrôle démocratique de l'action de ces autorités indépendantes par la représentation nationale existe ; cet avis budgétaire en est une expression.
L'information du Parlement a été également favorisée par les services du Premier ministre qui ont apporté à votre rapporteur l'information attendue, que ce soit à travers les réponses au questionnaire budgétaire ou les éclairages complémentaires qu'elle a sollicités.
I. LA PRÉSENTATION DU PÉRIMÈTRE ET DES CRÉDITS DU PROGRAMME
A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME BUDGÉTAIRE
1. Les actions du programme
Le programme budgétaire Protection des droits et libertés réunit désormais les crédits budgétaires relatifs à neuf autorités indépendantes consacrées à la protection des libertés publiques. Sa création répondait à une demande parlementaire ancienne , particulièrement de votre commission.
Ainsi, notre collègue Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis des crédits de la mission Direction de l'action du Gouvernement , avait présenté au nom de votre commission, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, un amendement tendant à créer un nouveau programme regroupant les sept autorités administratives indépendantes placées dans cette mission. Adopté à l'unanimité par le Sénat, cet amendement n'avait toutefois pas été retenu par la commission mixte paritaire.
Poursuivant dans cette voie, le rapport de notre collègue, M. Patrice Gélard, au nom de l'office parlementaire d'évaluation de la législation (OPEL) 3 ( * ) proposait en juin 2006 la création d'un « programme « Défense et protection des libertés », rassemblant les autorités exerçant en premier lieu une mission de protection des droits et libertés fondamentaux ».
Durant l'examen des deux projets de loi de finances ultérieurs, un amendement similaire avait été adopté par notre assemblée mais finalement écarté par l'Assemblée nationale puis au stade de la commission mixte paritaire. En 2008, un groupe de travail ad hoc comprenant nos collègues Jacqueline Gourault, François Marc et Michel Moreigne avait demandé au Premier ministre une modification de la nomenclature budgétaire dans le sens souhaité par la haute Assemblée ; le gouvernement y faisait alors droit dès le dépôt du projet de loi de finances suivant.
Depuis l'origine, le programme budgétaire n'a pas connu de changement de périmètre à l'exception de la création, en 2012, d'une action pour réunir les crédits du Défenseur des droits en lieu et place des autorités indépendantes auxquelles il s'est substitué (haute autorité de lutte contre les discriminations [HALDE], médiateur de la République, Défenseur des enfants, commission nationale de déontologie de la sécurité [CNDS]).
a) La répartition des crédits budgétaires entre autorités indépendantes
Le programme regroupe ainsi désormais 6 actions. Les actions n° 2, 3, 5 et 9 sont dédiées respectivement aux budgets de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), du conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), du contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) et du Défenseur des droits. L'action n° 7 regroupe ceux de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) et de la commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) tandis que l'action n° 6 réunit ceux des trois autorités restantes : la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), le comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et la santé (CCNE) et la commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH).
Quatre autorités indépendantes (CSA, CNIL, Défenseur des droits, CGLPL) disposent, chacune d'entre elles, d'une action qui regroupe leurs crédits budgétaires, ce qui a pour effet de leur faire disposer en propre d'un budget opérationnel de programme (BOP).
Au terme de la discussion devant l'Assemblée nationale, la répartition des crédits budgétaires au sein du programme est la suivante :
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N° |
Intitulé de l'action |
Autorisations d'engagement (en millions d'euros |
Crédits de paiement (en millions d'euros) |
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2012 |
2013 |
Évolution |
2012 |
2013 |
Évolution |
||
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02 |
Commission nationale de l'informatique et des libertés |
15, 04 |
15,54 |
+ 3,5 % |
17, 25 |
17,52 |
+ 1,7 % |
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03 |
Conseil supérieur de l'audiovisuel |
32, 96 |
32,01 |
- 2,7 % |
38,16 |
37,01 |
- 2,9 % |
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05 |
Contrôleur général des lieux de privation de liberté |
4,20 |
4,04 |
- 3,8 % |
4,46 |
4,29 |
- 3,6 % |
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06 |
Autres autorités indépendantes |
2,81 |
3,05 |
+ 8,9 % |
2,81 |
3,06 |
+ 8,9 % |
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07 |
Sécurité et protection des libertés |
0,88 |
0,79 |
- 10,2 % |
0,88 |
0,79 |
- 10,2 % |
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09 |
Défenseur des droits |
25, 93 |
24,86 |
- 4,1 % |
29,99 |
29,04 |
- 3,2 % |
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TOTAL |
81, 82 |
80,38 |
- 1,8 % |
93,54 |
91,79 |
- 1,9 % |
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La répartition des crédits entre actions témoigne de la disparité des budgets des autorités indépendantes quant à leur montant , reflet de leur disparité intrinsèque. Ainsi, les budgets cumulés du CSA, du Défenseur des droits et de la CNIL représentent, en 2012, tant en AE qu'en CP, plus de 90 % du montant du programme budgétaire. Les six autres autorités indépendantes se partagent ainsi moins de 8 millions, sachant que parmi elles, le CGLPL s'en voit attribuer plus de la moitié. Le projet de loi de finances pour 2013 ne déroge pas à cet équilibre général.
Par souci d'exhaustivité, il convient de préciser que certaines fonctions support des autorités indépendantes (CCSDN, CCNE, CNCDH, CADA, CNCIS) sont assurées par les services du Premier ministre notamment par la direction des services administratifs et financiers (DSAF), et non valorisées dans leur budget. En l'occurrence, pour ces autorités indépendantes, la mutualisation et la prise en charge de ces dépenses par les services du Premier ministre permettent une rationalisation des moyens sans remettre en cause leur indépendance, ce qui est un avis partagé de façon unanime.
Pour votre rapporteur, il est ainsi évident qu'au sein du programme, se distinguent, du seul point de vue des moyens, deux types d'autorités indépendantes : celles disposant d'une taille suffisamment critique pour assurer l'essentiel de leur gestion interne - le CSA, le Défenseur des droits, la CNIL et, avec des moyens moindres, le CGLPL - et les autres de taille inférieure s'en remettant, pour leur gestion, aux services du Premier ministre.
b) Le rattachement récent du Défenseur des droits
Le Défenseur des droits, fusion de quatre autorités indépendantes dont les budgets de trois d'entre elles 4 ( * ) (HALDE, médiateur de la République, CNDS) étaient regroupés au sein du programme budgétaire Protection des droits et libertés , a vu son budget rattaché au même programme budgétaire lors de sa création en 2011, par souci de continuité.
Votre rapporteur a pu s'interroger sur le choix de ce rattachement notamment au regard de l'autonomie budgétaire de l'institution proclamée par l'article 10 de la loi n° 2011-334 relative au Défenseur des droits.
Comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel 5 ( * ) , la consécration du Défenseur des droits au niveau constitutionnel ne lui donne pas automatiquement la qualité de pouvoir public constitutionnel et, par voie de conséquence, le droit de voir figurer son budget parmi les dotations de la mission Pouvoirs publics .
En outre, l'autonomie budgétaire du Défenseur des droits n'est pas affirmée au niveau organique mais seulement par la loi ordinaire. Cette différence a pour effet de ne pas rendre obligatoire la création d'un programme budgétaire spécifique au Défenseur des droits. Cette solution aurait pu cependant être envisagée par le Gouvernement, lors du changement de la maquette budgétaire ; l'indépendance du Défenseur des droits aurait ainsi eu une traduction dans la garantie de ses moyens budgétaires : cette question s'est déjà posée plusieurs fois.
Au cours de ses travaux, votre rapporteur a pris en compte le point de vue du Défenseur des droits qui ne souhaite pas la création d'un programme budgétaire propre car elle impliquerait son érection en responsable de programme, fonction actuellement assurée par le secrétaire général du Gouvernement. Le transfert de cette mission au Défenseur des droits induirait pour ses services une charge supplémentaire non négligeable : mesure de la performance, préparation des documents budgétaires, régulation budgétaire, etc.
En outre, dans les faits, le responsable actuel du programme ne fait usage de son pouvoir de modifier la répartition des crédits au sein du programme que de manière marginale, n'affectant ainsi pas le budget du Défenseur des droits tel que prévu par le projet de loi de finances. Le Premier ministre, dans la réponse apportée le 11 septembre 2012 à la demande de votre rapporteur et du président de notre commission, a rappelé que « la fongibilité des crédits n'a jamais été mise en oeuvre au détriment de cette institution qui a toujours bénéficié des moyens pour conduire son action ».
Votre rapporteur ne doute pas que cette situation perdurera mais souhaite que le Parlement y reste attentif afin que l'absence de programme budgétaire spécifique pour cette institution ne devienne pas un handicap pour elle.
2. Les objectifs et les indicateurs
Les différentes actions du programme sont associées à cinq objectifs dotés de leurs indicateurs .
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Programme Protection des droits et libertés |
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Actions du programme |
Objectifs et indicateurs associés |
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• Action n° 2 : Commission nationale de l'informatique et des libertés • Action n° 3 : Conseil supérieur de l'audiovisuel • Action n° 5 : Contrôleur général des lieux de privation de liberté • Action n° 6 : Autres autorités indépendantes • Action n° 7 : Sécurité et protection des libertés • Action n° 9 : Défenseur des droits |
Objectif n° 1 : Défendre et protéger efficacement les droits et les libertés Indicateurs associés : 1.1 - Nombre de dossiers et de réclamations traités par an et par un ETP d'agent traitant 1.2 - Délai moyen d'instruction des dossiers 1.3 - Prévention des violations des droits fondamentaux des personnes privées de liberté 1.4 - Nombre de visites de contrôle effectuées |
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Objectif n° 2 : Éclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue Indicateurs associés : 2.1 - Délai moyen de transmission d'un avis 2.2 - Contribution aux rapports gouvernementaux, aux projets de loi et au débat public |
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Objectif n° 3 : Renforcer l'efficacité de la régulation du secteur audiovisuel au profit des auditeurs et des téléspectateurs Indicateur associé : 3.1 - Pour les services de télévision et de radio, nombre de fréquences nouvelles autorisées, conventionnées et nombre de modifications réalisées |
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Objectif n° 4: Éclairer le citoyen sur la défense des droits et libertés Indicateur associé : 4.1 - Niveau d'information et de satisfaction des citoyens en matière de protection des droits « informatique et libertés » |
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Objectif n° 5 : Optimiser la gestion des fonctions support Indicateurs associés : 5.1 - Ratio d'efficience bureautique 5.2 - Efficience de la gestion immobilière 5.3 - Ratio d'efficience de la gestion des ressources humaines 5.4 - Part des bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 |
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Dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001, les indicateurs ont vocation à mesurer, non l'activité des autorités indépendantes, mais leur performance au regard de leurs missions.
Il est difficile pour ce programme, dont la particularité est que ses actions regroupent le budget d'une ou plusieurs autorités indépendantes, de trouver des objectifs et des indicateurs permettant de refléter l'action de l'ensemble des autorités indépendantes. Si elles oeuvrent dans un même domaine -la protection des droits et libertés-, leurs objets sont différents. L'objectif n° 3 est ainsi applicable uniquement aux travaux du CSA, de même que l'objectif n° 4 est seulement en lien avec la CNIL. Compte-tenu de la particularité de l'architecture du programme budgétaire rappelée précédemment, cette situation n'est pas surprenante, ni même forcément critiquable.
Comme l'admet le gouvernement, pour le responsable de programme, « il s'agit d'affirmer les démarches de performance conduites par chacune des autorités administratives indépendantes tout en menant un travail de synthèse visant à une plus grande transversalité des objectifs et à une meilleure convergence des indicateurs ». A ce titre, les indicateurs liés à l'objectif n° 5, Optimiser la gestion des fonctions support , sont pertinents et répondent parfaitement à ce souhait d'un objectif commun à plusieurs actions.
Votre rapporteur s'interroge cependant sur le nombre limité des indicateurs au regard du nombre d'autorités indépendantes dont les budgets sont contenus dans ce programme, ce qui ne donne qu'une image très partielle des missions assumées par ces autorités.
Une autre interrogation de votre rapporteur porte sur l'objectif n° 2, Éclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue , qui concerne, du fait de leurs missions de conseil et de proposition aux pouvoirs publics, la CCSDN, le CCNE et la CNCDH.
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La saisine des autorités indépendantes pour avis La CNCDH, la CCSDN et le CCNE ont pour mission de rendre des avis aux pouvoirs publics dans les conditions déterminées par la loi. La CCSDN est saisie sans délai par le ministre concerné lorsque, à l'initiative d'une juridiction française, il est lui-même saisi d'une demande de déclassification de documents protégés par le secret de la défense. Elle rend un avis dans un délai de deux mois, avis dont le sens est publié au journal officiel. Cet avis ne lie pas le ministre dans sa décision finale. Le CCNE peut se prononcer par un avis sur les problèmes éthiques et les questions de société soulevés par les progrès de la connaissance dans les domaines de la biologie, de la médecine et de la santé. Ces avis sont rendus à son initiative ou sur saisine du président de la République, du président du Sénat ou de l'Assemblée nationale, d'un membre du Gouvernement, d'un établissement d'enseignement supérieur, d'un établissement public ou d'une fondation reconnue d'utilité publique. La CNCDH peut rendre des avis ou des études, sur demande du Gouvernement ou de sa propre initiative, sur des sujets relatifs aux droits de l'Homme, sachant qu'elle peut également, de sa propre initiative, appeler publiquement l'attention du Parlement et du Gouvernement sur les mesures qui lui paraissent de nature à favoriser la protection et la promotion des droits de l'homme. |
A la différence de la CCSDN qui ne peut rendre un avis qu'à la suite de la saisine d'une autorité ministérielle, le CCNE et la CNCDH disposent d'une faculté d'auto-saisine sur les sujets entrant dans leur champ de compétence. L'indicateur n° 2.2, traitant plus spécifiquement de ces deux dernières autorités indépendantes, appelle certaines observations.
Cet indicateur, adopté du point de vue de l'usager, intègre quatre sous-indicateurs. Le premier porte sur la contribution de la CNCDH au plan national et le deuxième, sa contribution au plan international. Le troisième sous-indicateur porte sur la contribution du CCNE au débat sur la bioéthique tandis que le dernier reflète la fréquentation du site de cette autorité.
S'agissant de la CNCDH, l'indicateur rend compte du nombre d'avis qu'elle rend et qui devrait s'établir en 2012 à près de 7, soit une légère baisse par rapport à la moyenne habituellement constatée d'une douzaine, s'expliquant du fait du renouvellement de la CNCDH en cours d'année et donc par la suspension temporaire de ses travaux. En revanche, votre rapporteur tient à souligner que ces avis relèvent pour la grande majorité d'entre eux de l'auto-saisine de la commission. Ainsi, au cours de la mandature 2009-2012 qui vient de s'achever, sur les 29 avis rendus, 24 faisaient suite à une auto-saisine de la CNCDH. Ce point notable n'est pourtant pas précisé au sein du programme annuel de performance, bien qu'il démontre que le niveau d'activité de la CNCDH relève d'un choix volontariste de sa part.
Quant au CCNE, sa capacité à éclairer la décision politique est mesurée à l'aune des retombées médiatiques et du nombre de consultations de son site internet, ce qui ne semble pas forcément un indicateur totalement pertinent. De surcroît, de manière surprenante, le nombre d'avis rendus n'est pas, contrairement à la CNCDH, pris en compte. En 2011 et 2012, cinq avis ont ainsi été émis par le CCNE dont, là encore, quatre relevaient de l'auto-saisine.
3. La prise en compte de l'indépendance des autorités
Depuis la création du programme, son responsable est le secrétaire général du gouvernement (SGG). Pour ce programme, le rôle du responsable de programme est relativement inédit puisque les crédits qu'il pilote sont affectés à des autorités indépendantes. En effet, il dispose, dans le respect du plafond des crédits ouverts par le Parlement et sous réserve de l'asymétrie de la fongibilité des crédits, du pouvoir de reverser les crédits du programme d'une action à une autre. Or dans le cadre du présent programme, cette décision conduirait à transférer les crédits destinés à une autorité indépendante au profit d'une autre autorité indépendante, atteignant les capacités d'action de l'autorité ainsi lésée. Notre collègue Patrice Gélard prévenait, dans son rapport de 2006 sur les autorités administratives indépendantes, que « la LOLF est malencontreusement susceptible de réduire l'autonomie financière des autorités administratives indépendantes ». C'est cette préoccupation qui avait animée votre commission pour solliciter la création d'un programme budgétaire propre lors de la récente création du Défenseur des droits.
Au terme de quelques années d'expérience, les craintes exprimées peuvent être dissipées. Pour autant, la question de l'indépendance de ces autorités est capitale s'agissant des moyens financiers et humains mis à leur disposition pour exercer leurs missions. A défaut de personnalité juridique, les autorités indépendantes du présent programme ne disposent en effet pas d'un budget propre et leurs dotations budgétaires sont directement inscrites au sein du budget de l'État dont elles ne forment qu'un démembrement. Les ressources financières de ces autorités indépendantes proviennent donc essentiellement, si ce n'est uniquement, de l'État, même si des réflexions ont pu exister sur une diversification des recettes de la CNIL par exemple.
La logique budgétaire portée par la LOLF s'adapte dans les faits aux autorités indépendantes pour ne pas contrevenir à leur indépendance. Votre rapporteur a pu constater, au cours de ses auditions, le soin que les services du Premier ministre déploient pour, dans le cadre budgétaire imposé par la LOLF, assurer effectivement cette indépendance. La charte budgétaire signée le 20 avril 2009 entre les autorités indépendantes et le secrétariat général du gouvernement est empreinte de cette volonté d'assurer l'indépendance fonctionnelle des autorités en favorisant le dialogue de gestion avec les services du Premier ministre.
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Le dialogue de gestion avec les autorités indépendantes Les règles présidant au dialogue de gestion au sein du programme 308 sont définies dans une charte de gestion, validée le 20 avril 2009, tant sous l'angle de la prévision et de l'exécution budgétaires que du point de vue de la démarche de performance. En vertu de cette charte, la direction des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre assure l'ensemble des activités de gestion financière et administrative et de soutien au bénéfice des acteurs du programme. Elle met notamment à disposition des services des informations homogènes et des outils d'analyse communs, afin de leur permettre d'assurer le pilotage opérationnel de leurs budgets. Réciproquement, les responsables de budget opérationnel de programme (BOP) lui transmettent les informations nécessaires pour produire une vision consolidée de l'exécution financière et comptable du programme. La nature particulière des BOP constitués par des autorités indépendantes implique qu'aucune décision les concernant ne peut être prise sans leur accord, tant dans la préparation du budget et le suivi de la gestion que dans le pilotage par la performance. Des conventions bilatérales entre les responsables de BOP et la Direction des services administratifs et financiers précisent les modalités pratiques d'application des moyens transversaux de gestion, qui diffèrent d'une autorité à l'autre. Par ailleurs, la DSAF rencontre régulièrement les responsables de BOP du programme afin d'effectuer un point de situation sur tous les aspects de la gestion comptable et financière des autorités indépendantes, ainsi que sur le soutien apporté en la matière par la DSAF. Enfin, des comités de pilotage ont lieu au moins deux fois par an afin d'étudier le rapport annuel de performance de l'année précédente et les orientations du projet annuel de performance suivant. L'exécution budgétaire du programme et les travaux en cours ou en projet font également l'objet d'un examen lors de ces comités. Source : Services du Premier ministre |
* 3 Rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, fait au nom de l'office parlementaire d'évaluation de la législation - 15 juin 2006 : http://www.senat.fr/notice-rapport/2005/r05-404-1-notice.html
* 4 Lors de sa disparition, les crédits budgétaires relatifs au Défenseur des enfants étaient rattachés à la mission Solidarité, insertion et égalité des chances.
* 5 CC, 29 mars 2011, n° 2011-626 DC