DEUXIÈME PARTIE : PRESSE
I. RENDEZ-VOUS 2013 : L'INDISPENSABLE RÉFORME DES AIDES PUBLIQUES DIRECTES ET INDIRECTES EN FAVEUR DE LA PRESSE
A. UN EFFORT RAISONNÉ DE MAÎTRISE BUDGÉTAIRE DANS UN CONTEXTE CONTRAINT
Conformément à une revendication de longue date portée par votre rapporteur pour avis, le programme 180 « Presse » regroupera, pour la première fois en 2013, l'intégralité des crédits budgétaires dédiés au soutien de la presse avec le rattachement des crédits en faveur de l'aide au transport postal de la presse au titre de la mission de service public de transport et de distribution de la presse . Ce transfert des crédits du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Économie » vers le programme 180 participe d'un objectif de renforcement de la lisibilité de la politique publique de soutien à la presse .
Le total des aides versées directement aux éditeurs et à d'autres organismes ou personnes chargées de la fabrication, de la distribution et de la diffusion de la presse devrait ainsi s'établir à 516,1 millions d'euros en crédits de paiement, contre 542,7 millions d'euros en 2012, soit une diminution de 5 % . Parmi ces aides, 119,6 millions d'euros étant consacrés aux abonnements de l'État à l'Agence France-Presse (AFP), en augmentation par rapport à 2012, le montant des aides directes en faveur de la presse s'élève à 396,5 millions d'euros en crédits de paiement, contre 420,7 millions d'euros en 2012, soit une diminution de 5,75 %.
Le montant prévisionnel des aides indirectes consenties à la presse correspond, selon le projet annuel de performances annexé au projet de loi finances, à un total d'environ 271 millions d'euros de dépenses fiscales, soit une augmentation de moins de 2 % par rapport à leur niveau de 2012, mais de près de 50 % par rapport à leur montant en 2011. Ces aides indirectes sont principalement constituées de l'application aux publications de presse d'un taux super-réduit de TVA de 2,1 % , correspondant à une dépense de 270 millions d'euros, le reste provenant marginalement de la déduction spéciale en faveur des entreprises de presse et de la réduction d'impôt pour souscription au capital des sociétés de presse.
Le chiffrage du manque à gagner à raison de l'application aux publications de presse d'un taux de TVA de 2,1 % est réalisé par rapport à un assujettissement des publications de presse à un taux de 7 % et non pas par rapport au taux normal de TVA de 19,6 % (qui, du reste, s'applique pourtant aux services de presse en ligne y compris lorsqu'ils présentent un caractère d'information politique et générale). Selon la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution budgétaire de la mission « Médias, livre et industries culturelles » pour l'exercice 2011, le coût de la dépense fiscale par rapport au taux normal de TVA en 2011 (19,6 %), serait de 977,9 millions d'euros .
S'ajoute à ces aides indirectes l'exonération de contribution économique territoriale pour les entreprises de presse , susceptible de constituer une dépense fiscale avoisinant les 210 millions d'euros.
Au total, on peut ainsi évaluer l'effort inscrit au budget général de l'État en faveur de la presse écrite à près de 997,1 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013 .
Le budget général de l'État n'intègre pas le déficit accusé par La Poste dans son activité de transport de la presse, évalué à 313 millions d'euros en 2011 et constituant, indirectement, une aide publique supplémentaire au bénéfice des titres de presse. Dans ces conditions, le soutien public total consenti au secteur de la presse peut être estimé à plus de 1,3 milliard d'euros .
B. LA RÉFORME CLÉ DES AIDES À LA PRESSE : UNE DÉMARCHE LONGUE ET INACHEVÉE
1. Le décret du 13 avril 2012 n'est que la première étape d'une réforme de grande ampleur
A l'instar des préconisations formulées par notre collègue député Michel Françaix, rapporteur pour avis sur les crédits de la presse de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, votre rapporteur pour avis réclame de longue date une réflexion approfondie sur un ciblage des aides à la presse en faveur de la presse d'information politique et générale , contribuant à l'exercice par le lecteur de sa citoyenneté dans le cadre d'un débat éclairé. Si le projet de loi de finances pour 2013 maintient une forme de statu quo quant aux critères d'attribution des aides à la presse, un véritable débat devra être organisé entre les représentants de l'État et des différentes familles de presse sur les orientations suivantes :
- la priorisation de l'attribution des aides au profit des publications, quotidiennes ou périodiques, considérées comme présentant un caractère d'information politique et générale dans les conditions prévues à l'article D. 192 du code des postes et des télécommunications électroniques ;
- le maintien d'un principe de solidarité entre les familles de presse , quotidiens et magazines, en vue de la préservation des équilibres coopératifs des systèmes de distribution de la presse.
Sur un total d'aides à la presse avoisinant le milliard d'euros chaque année, les publications ne contribuant pas nécessairement à l'information politique et générale bénéficient d'une part substantielle du soutien public, en particulier au travers des aides indirectes et de l'application d'un taux de TVA super-réduit de 2,1 %.
La réforme des dispositifs de soutien public à la presse est un long chemin, qui s'appuie d'ores et déjà sur une série de rapports multipliant les diagnostics et les préconisations convergents :
- en 2009, le rapport de MM. Bruno Mettling et David Lubek, de l'inspection générale des finances, établit un diagnostic de l'impact socio-économique des aides publiques à la presse et propose une méthodologie d'évaluation rigoureuse et systématique de ces aides ;
- en 2010, le rapport de M. Aldo Cardoso préconise la rationalisation de la gouvernance des aides à la presse et un renforcement des mécanismes de contrôle de leur attribution , afin de garantir un pilotage stratégique et une gestion opérationnelle des dispositifs. Il recommande la mise en place d'un forum garantissant des échanges permanents entre l'administration et le secteur de la presse sur l'organisation des aides ;
- en 2011, la commission de concertation présidée par M. Roch-Olivier Maistre et réunissant les représentants des principales familles de presse publie un rapport précisant les modalités d'application des mesures visant à réformer la gouvernance des aides à la presse telles que proposées par le rapport de M. Cardoso.
Ces travaux ont abouti à la publication du décret n° 2012-484 du 13 avril 2012 relatif à la réforme des aides à la presse et au fonds stratégique pour le développement de la presse . Ce texte vise à réformer la gouvernance des aides publiques directes à la presse selon deux modalités principales :
- pour les entreprises bénéficiant d'un montant significatif d'aides publiques, une convention d'une durée de trois ans est signée avec l'État pour fixer les engagements réciproques et s'assurer d'un suivi régulier . Des incitations, sous forme de bonifications, peuvent être accordées à celles de ces entreprises ayant fait un effort particulier, notamment en matière de respect des normes de qualité et de responsabilité sociale des entreprises. Il est prévu une évaluation régulière de l'efficacité et de la pertinence des différentes aides. L'état annuel des montants maxima attribués ainsi que la ventilation par bénéficiaire sont désormais rendus publics ;
- un fonds stratégique pour le développement de la presse est créé, qui fusionne les deux principaux fonds d'aide aux projets industriels (le fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale 9 ( * ) ) et numériques (le fonds d'aide au développement des services de presse en ligne 10 ( * ) ). Le fonds comprend trois sections : modernisation et mutation industrielle, innovations numériques, conquête de nouveaux lectorats. Ce fonds est piloté par un comité d'orientation paritaire présidé par un haut fonctionnaire.
Votre rapporteur pour avis considère que ce nouveau cadre réglementaire pose les conditions d'un renforcement du contrôle et de l'évaluation des différents dispositifs d'aide à la presse, afin de s'assurer en particulier que les fonds publics perçus ne se convertissent pas en subventions d'exploitation des entreprises de presse et qu'ils ne soient pas utilisés, en dernier ressort, pour alimenter en partie la rémunération des journalistes. En effet, le financement indirect des salaires des journalistes par le biais d'aides publiques constituerait un détournement du soutien financier de l'État, incompatible avec l'indépendance des médias d'information.
Votre rapporteur pour avis insiste sur le fait que le critère de production de contenus doit être sensiblement revalorisé dans l'attribution des aides au titre du fonds stratégique, afin de ne pas tenir compte uniquement des projets d'investissements lourds et des innovations coûteuses qui favorisent, pour l'heure, les grands groupes de presse à forte structure capitalistique.
2. Le ciblage des aides en faveur de la presse d'information politique et générale doit être approfondi
L'aide au transport postal de la presse constitue, de loin, le dispositif le plus coûteux mis en place au bénéfice de la presse. D'un montant de 249,4 millions d'euros en 2013, l'aide accuserait une baisse de 4 % par rapport à son niveau de 2012.
Pour autant, il convient de rappeler que l'activité de transport de la presse est encore largement déficitaire dans les comptes de La Poste : en raison d'une insuffisante couverture des coûts complets du transport postal de la presse par la revalorisation des tarifs négociée avec les éditeurs et la compensation versée par l'État au titre des charges de service public, La Poste a accusé un déficit de 313 millions d'euros en 2011 sur son compte « Presse ».
Le montant total des aides accordées par des opérateurs publics (État et La Poste) au transport postal de la presse est ainsi porté à 562,4 millions d'euros.
Or, notre collègue député Michel Françaix, rapporteur pour avis sur les crédits de la presse de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, souligne que 46 % de l'avantage tarifaire postal demeuraient attribués en 2008 à des titres de presse ne présentant pas de caractère d'information politique et générale , dont 20 % pour seulement huit magazines couvrant l'actualité télévisuelle accaparant à eux seuls 53 millions d'euros d'avantage tarifaire postal 11 ( * ) .
ÉVOLUTION DU COMPTE « PRESSE » DE LA POSTE
(hors presse administrative)
(en millions d'euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 (e) |
2011 (e) |
|
|
Recettes |
695 |
700 |
704 |
705 |
655 |
662 |
670 |
|
dont chiffre d'affaires |
453 |
466 |
475 |
473 |
425 |
420 |
429 |
|
dont contribution de l'État |
242 |
234 (a) |
229 (b) |
232 (c) |
230 (f) |
242 |
241 (g) |
|
Coûts (coûts complets) |
-1 252 |
-1 174 (d) |
-1 119 |
-1 122 |
-1 041 |
-1 032 |
-983 |
|
Contribution de La Poste (déficit) |
-557 |
-474 |
-414 |
-417 |
-386 |
-370 |
-313 |
( a) 8 millions d'euros de gel budgétaire sur le programme 134.
(b) 8,1 millions d'euros de gel budgétaire sur le programme 134 + 4,3 millions d'euros non budgétés + solde interfonds non réglé au profit de La Poste à hauteur de 0,7 million d'euros, soit un manque à gagner de 13,1 millions d'euros.
(c) 9,6 millions d'euros de gel budgétaire sur le programme 134 + 1,6 million d'euros non compensés sur le programme 180 au titre du remboursement des sommes avancées par La Poste sur le ciblage.
(d) Volume des coûts complets selon les nouvelles règles 2007 approuvées par l'ARCEP - L'impact de cette modification de règles est de - 42 millions d'euros.
(e) A partir de 2009, le périmètre d'analyse est restreint à l'activité relevant strictement du cadre de la mission de service public de transport et de distribution de la presse - l'impact est de - 33 millions d'euros sur le chiffre d'affaires et de - 46 millions d'euros sur les coûts complets (hors présence territoriale).
(f) En 2009, la contribution versée par l'État à La Poste au titre de la mission de service public de transport et de distribution de la presse a été de 230 millions d'euros. La part des crédits inscrits sur le programme 180 au titre de cette contribution, soit 83 millions d'euros, a été versée en totalité.
( g) L'État reste redevable de 554 000 euros au titre de sa contribution de l'année 2011, non encore versés à ce jour, sur le programme 134.
Source : La Poste
Le Syndicat de la presse quotidienne régionale (SPQR) s'interroge lui-même sur le bien fondé d'une aide massive au transport postal de la presse qui va pour moitié seulement à la presse d'information politique et générale. Il rappelle que le montant hors aide facturé par La Poste par exemplaire (hors suppléments et hors préparation) est affiché à 0,66 euro, un chiffre pour le moins surprenant. En effet, lorsque la presse quotidienne régionale porte un quotidien national sept jours sur sept, le prix moyen facturé hors aide est de 0,45 euro. La comparaison avec nos voisins est également éclairante : les quotidiens belges sont facturés par le service postal de ce pays 0,2 euro par exemplaire acheminé.
Dans ces conditions, non seulement les parlementaires mais également les représentants de la presse contribuant au débat citoyen sont en droit de se demander si l'aide au transport postal bénéficie réellement à la presse. Ce mode de transport apparaît, de plus, sensiblement moins avantageux tant en termes de fidélisation des lecteurs abonnés qu'en termes de coût par rapport au portage.
Cette absence de ciblage spécifique de l'attribution des aides sur les titres d'information politique et générale vaut également pour les avantages fiscaux dont bénéficie le secteur de la presse dans son ensemble. En effet, comme le démontre M. Michel Françaix dans son rapport précité, la presse hors information politique et générale capte à elle seule près de 61 % de la dépense fiscale correspondant à l'application du taux super-réduit de 2,1 % aux publications de presse inscrites sur la liste de la Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP).
L'ensemble de ces analyses conduisent votre rapporteur pour avis à réclamer la mise en place d'une concertation entre l'État, les opérateurs publics et privés chargés de la distribution de la presse et les représentants des différentes familles de presse afin de déterminer les modalités d'un meilleur ciblage des aides à la presse en faveur des titres d'information politique et générale . Il se félicite, en particulier, de la décision de la Cour des comptes de lancer au cours de l'année 2012 une enquête sur les aides à la presse, pilotée par la 3 e chambre, présidée par M. Patrick-Aubert Lefas. Il convient de ne pas attendre la veille de l'examen de la prochaine loi de finances pour entreprendre une vaste concertation sur la réforme des aides publiques à la presse.
3. La fiscalité en faveur de la presse doit faire l'objet d'une refonte globale
a) Opérer une refonte des taux de TVA applicables à la presse
(1) Vers une fiscalité neutre quelque soit le support de diffusion
Votre rapporteur pour avis est, de longue date, partisan de la mise en place d'une fiscalité neutre quelque soit le support de diffusion utilisé. Dès lors que les rédactions bi- ou multimédias se généralisent au sein des entreprises de presse et qu'un certain nombre de titres ont désormais basculé entièrement vers le tout numérique en supprimant leur édition « papier » ( Newsweek dernièrement), il semble logique que les services de presse en ligne se voient appliquer un taux de TVA équivalent à celui qui aurait prévalu en cas de diffusion imprimée.
À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, le Sénat avait adopté, à l'initiative de votre rapporteur pour avis, un amendement visant à étendre à la presse en ligne le bénéfice du taux de TVA super-réduit de 2,1 % , jusqu'ici réservé à la presse imprimée, comme il l'avait fait pour le livre numérique au nom du principe de neutralité technologique. Malheureusement, cette disposition avait été supprimée en dernière lecture par l'Assemblée nationale sur demande du précédent gouvernement.
Certes, il est vrai que la législation communautaire constitue, pour l'heure, une véritable difficulté afin de garantir un traitement fiscal équitable de la presse imprimée et de la presse en ligne pour lequel votre rapporteur pour avis milite de longue date . Les autorités communautaires persistent à nous opposer que le droit de l'Union européenne n'autorise pas l'application d'un taux réduit de TVA aux publications de presse communiquées via un service fourni par voie électronique. Pour autant, l'obstination de votre rapporteur pour avis, unanimement soutenu par la commission de la culture du Sénat, avait déjà permis d'engranger une victoire de poids avec l'adoption par le Parlement de l'alignement de la fiscalité applicable aux livres numériques sur celle applicable aux livres imprimés. En cohérence avec ces efforts, la commission de la culture est tout aussi déterminée à étendre le bénéfice de cette égalité de traitement fiscal à l'ensemble des biens et services culturels, y compris la presse d'information politique et générale qui remplit une mission d'intérêt général en éclairant le débat citoyen .
Les modalités selon lesquelles les États membres de l'Union sont autorisés à fixer le taux applicable aux opérations assujetties à la TVA sont déterminées par la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006, dite « directive TVA ». Les paragraphes 1 et 2 de l'article 98 de cette directive prévoient que soit un, soit deux taux réduits, qui ne peuvent être inférieurs à 5 %, peuvent être appliqués aux livraisons de biens et aux prestations de services des catégories limitativement énumérées en son annexe III. La sixième de ces catégories comprend les livraisons de biens suivants : « la fourniture de livres, sur tout type de support physique, y compris en location dans les bibliothèques (y compris les brochures, dépliants et imprimés similaires, les albums, livres de dessin ou de coloriage pour enfants, les partitions imprimées ou en manuscrit, les cartes et les relevés hydrographiques ou autres), les journaux et les périodiques, à l'exclusion du matériel consacré entièrement ou d'une manière prédominante à la publicité ».
C'est sur ce fondement, combiné avec une disposition transitoire permettant le maintien des taux inférieurs à 5 % qui préexistaient à l'établissement, en 1992, de la liste reprise dans l'annexe III, que le taux de 2,1 % est aujourd'hui appliqué en France métropolitaine, sur le fondement de l'article 298 septies du code général des impôts, aux opérations de « ventes, commissions et courtages portant sur les publications qui remplissent les conditions prévues par les articles 72 et 73 de l'annexe III » du même code. Ceci constitue l'une des principales mesures du régime économique de la presse écrite.
En revanche, si l'annexe III de la directive TVA mentionne bien les « journaux et périodiques », elle semble principalement viser les publications imprimées. En effet, l'article 98, paragraphe 2 de la directive 2006/112/CE exclut explicitement du bénéfice d'un quelconque taux réduit les services fournis par voie électronique . Ces règles ne permettent pas d'assimiler une publication communiquée par un service fourni par voie électronique à un journal ou à un périodique imprimé pour le bénéfice du taux super-réduit de TVA de 2,1 %. Ainsi, la possibilité pour la France d'assujettir l'ensemble des publications, dont celles communiquées par un service fourni par voie électronique, à un taux réduit de TVA est conditionnée par une évolution du droit de l'Union européenne.
À l'heure où l'équation économique de la presse en ligne se cherche encore, le secteur s'accommode difficilement d'une fiscalité alourdie par rapport à la presse papier . Aussi, les pouvoirs publics français s'emploient-ils à remédier à cette situation en obtenant une modification du droit européen. C'est notamment dans cette perspective que, par lettre de mission du 9 décembre 2010, le Président de la République de l'époque a demandé à M. Jacques Toubon de mener des concertations au niveau européen sur la fiscalité des biens et services culturels fournis par voie électronique.
En mai 2007, la Commission européenne avait déjà publié une étude sur les taux réduits de TVA appliqués aux biens et services dans les États membres. Celle-ci constate, d'une part, que des arguments économiques et d'efficacité fiscale plaident en faveur d'un taux unique de TVA, mais, d'autre part, que l'adoption de taux réduits pour favoriser la consommation de certains biens et services peut se défendre dans certains domaines strictement délimités. Dans sa communication du 5 juillet 2007, la Commission a ajouté à cette analyse strictement économique une dimension politique : elle y reconnaît que des objectifs d'intérêt général (elle cite notamment la culture) peuvent justifier l'application de taux réduits .
Le 7 juillet 2008, la Commission européenne a présenté une proposition de directive du Conseil visant à modifier la directive TVA afin d'accorder aux États membres la flexibilité nécessaire pour autoriser, à titre permanent, l'application de taux réduits de TVA à certains services spécifiques. Son aboutissement a été un accord politique trouvé difficilement au mois de mars 2009 sur une nouvelle directive 2009/47/CE du Conseil du 5 mai 2009. Cette directive n'intéresse toutefois que marginalement le secteur de la culture et de la communication, en ce qu'elle étend les dispositions applicables aux livres sur support papier aux seuls « livres audio ». Il s'agit, au nom du principe de neutralité, d'étendre l'application du taux réduit de TVA aux livres enregistrés sur un support physique tel que disque compact ou cédérom. Les enregistrements contenant des éléments supplémentaires restent soumis au taux normal. Cette avancée, modeste, ne constitue donc en rien une remise en cause de l'exclusion du bénéfice de tout taux réduit de TVA pour les services prestés par voie électronique.
Qui plus est, cet accord politique de mars 2009 comporte une déclaration dans laquelle plusieurs États membres soit s'opposent à toute nouvelle extension des taux réduits de TVA (notamment l'Allemagne), soit soumettent cette extension à la suppression concomitante de catégories existantes (notamment le Danemark) . Au-delà, les perspectives d'évolutions potentielles s'agissant des principaux enjeux pour le secteur de la culture et des médias (en particulier la possibilité d'appliquer un taux réduit aux produits culturels prestés par voie électronique - presse en ligne, vidéo, livre numérique et musique à la demande) ont été renvoyées à la nouvelle Commission qui a pris ses fonctions en février 2010.
La Commission européenne a, dans un premier temps, souligné dans sa communication sur la stratégie numérique européenne publiée en mai 2010, que « les défis de la convergence devraient être abordés à l'occasion de tout réexamen de la politique générale, y compris en matière fiscale ». Ensuite, le livre vert sur l'avenir de la TVA que cette dernière a adopté le 1er décembre 2010, souligne que « le système de TVA de l'Union européenne a évolué moins vite que l'environnement technologique et économique , marqué par la transformation rapide des modèles commerciaux, le recours accru aux nouvelles technologies, l'importance croissante des services - qui représentent aujourd'hui environ 70 % de l'activité économique - et, plus généralement, la mondialisation de l'économie ».
Par ailleurs , le livre vert pose la question de mettre au même niveau les biens culturels, qu'ils soient sur un support numérique ou pas . En effet, il indique : « De plus, il subsiste des incohérences dans les taux de TVA appliqués à des biens ou services comparables. Ainsi, les États membres peuvent appliquer un taux réduit à certains biens culturels mais doivent appliquer le taux normal aux services en ligne concurrents de ces biens, comme les livres ou les journaux électroniques . Conformément à la « stratégie numérique pour l'Europe », les défis de la convergence entre les environnements numériques et physiques doivent être pris en compte à l'occasion de tout réexamen de la politique générale, y compris en matière fiscale ».
En outre, le rapport de Mme Sanchez-Schmidt, députée européenne, intitulé « Libérer le potentiel des industries culturelles et créatives », adopté par le Parlement européen en séance plénière le 12 mai 2011, insiste « sur la nécessité de réfléchir aux conditions optimales permettant le développement du marché unique, notamment en matière de fiscalité, par exemple, concernant les retenues à la source applicables aux revenus de droits d'auteur, et en permettant la mise en place d'un taux de TVA réduit pour les biens et services culturels diffusés sur support physique ou distribués en ligne, afin de favoriser leur essor ».
Dans ce contexte, la position française continue d'être relayée régulièrement auprès de la Commission européenne et de nos partenaires au sein de l'Union, tant en bilatéral qu'à l'occasion de débats à l'échelle de l'Union. Ces différentes démarches ont amené les institutions européennes et les États membres à affirmer ou réaffirmer leurs positions en la matière.
Ainsi, dans sa communication sur l'avenir de la TVA du 6 décembre 2011, la Commission estime que la révision de la structure actuelle des taux de TVA devrait répondre aux principes directeurs selon lequel « des biens et services similaires devraient être soumis au même taux de TVA et le progrès technologique devrait être pris en considération à cet égard, de façon à ce que l'on puisse répondre au défi consistant à assurer la convergence entre les supports physiques et électroniques ».
Ensuite, la Commission souligne dans sa communication sur le commerce électronique du 11 janvier 2012 l'impact significatif du taux de TVA sur l'évolution de l'offre, tout en rappelant la nécessité de prendre en compte les progrès technologiques dans la convergence à réaliser entre l'environnement en ligne et physique. En outre, le Parlement européen s'est à nouveau prononcé par deux fois en faveur de l'adoption d'un taux réduit de TVA, similaire à celui s'appliquant aux mêmes oeuvres sur support physique (« l'Union européenne pourrait permettre aux États membres d'appliquer, de manière temporaire, un taux réduit de TVA sur les services à contenu culturel fournis par voie électronique ») 12 ( * ) .
Enfin, un certain nombre d'États sont sensibles à l'enjeu de compétitivité des industries culturelles européennes et au lien pouvant exister entre baisse du taux de TVA et la réduction du téléchargement illégal. A ce stade, le Luxembourg, la Suède, les Pays-Bas et l'Italie soutiennent la position française. Un autre groupe d'États membres pourrait être favorable à terme ou à tout le moins ne pas s'opposer à la révision de l'annexe III de la directive TVA : Malte, la République tchèque, la Lituanie, la Pologne et l'Espagne. En revanche, l'Allemagne, le Royaume-Uni, le Danemark, l'Autriche, le Portugal et la Finlande semblent à ce stade rester franchement opposés à la réflexion .
Dans une allocution devant les membres de l'Association européenne des éditeurs de journaux (ENPA) réunis en assemblée générale à Nicosie, le 25 mai 2012, la commissaire européenne à l'éducation, à la culture, au multilinguisme et à la jeunesse, Mme Androulla Vassiliou, a dénoncé « une discrimination à l'encontre des publications en ligne qui sont soumises à un taux de TVA plus élevé que les journaux imprimés » et a estimé que « le taux zéro ou réduit devrait être maintenu pour la presse imprimée et que la presse numérique devrait bénéficier d'un traitement semblable » 13 ( * ) .
Si la France continue d'insister auprès de ces interlocuteurs sur l'urgence qu'il y a à faire avancer ce dossier au niveau européen, il demeure que le travail de conviction à mener reste important, puisque la révision éventuelle des structures des taux de TVA s'effectuera à l'unanimité des États membres au Conseil . Dans un contexte économique et fiscal difficile de surcroît, la possibilité d'appliquer des taux réduits de TVA à l'ensemble de la presse en ligne (et, au-delà, aux services culturels en ligne) est donc un objectif de négociation de moyen terme.
(2) Réfléchir à une modulation du taux de TVA en fonction du contenu
S'il est indispensable de conserver le taux de TVA super-réduit de 2,1 % pour la presse d'information politique et générale, quelque soit le support de diffusion considéré, il peut être envisagé, en revanche, d'appliquer aux autres familles de presse ne présentant pas ce caractère d'information politique et générale un taux de TVA intermédiaire plus élevé , de 5,5 % ou 7 %. La difficulté consiste précisément à établir une distinction aussi claire et acceptable que possible auprès des acteurs du secteur entre une presse d'information politique et générale et une presse consacrée principalement au divertissement et aux loisirs .
b) Encourager la production de valeur ajoutée informative
Votre rapporteur pour avis avait déjà alerté les pouvoirs publics sur la nécessité d'examiner l'opportunité et la faisabilité d'une mesure proposée par le Syndicat de la presse quotidienne nationale en vue de mieux valoriser la production de valeur ajoutée en matière de presse. Dans cette logique, les éditeurs proposaient d'instaurer un prélèvement, au maximum de 1 %, sur l'abonnement à Internet pour financer la création des contenus de presse sur Internet . Un tel dispositif, au niveau français, était censé préfigurer de l'instauration d'un dispositif fiscal au niveau européen, en vue de redistribuer, au profit des producteurs de contenus, la valeur captée sur la toile par les intermédiaires de la technologie et agrégateurs de contenus d'actualité ( Google, Apple, Facebook ...).
Le Syndicat de la presse quotidienne nationale (SPQN) a indiqué, au mois de février 2012, qu'un prélèvement sur la croissance numérique frappant les fournisseurs d'accès à Internet, les moteurs de recherche, les fabricants, etc., pourrait rapporter entre 140 et 150 millions d'euros.
L'Association de la presse d'information politique et générale, présidée par Mme Nathalie Collin, milite pour une rémunération plus juste des contenus numériques de la presse . Face au risque de captation de la valeur ajoutée journalistique produite par la presse d'information par les moteurs de recherche et agrégateurs qui tirent des ressources considérables de la publicité accompagnant cette diffusion, les éditeurs français ont interpelé les pouvoirs publics sur la nécessité d'instaurer un nouveau droit voisin au bénéfice des organismes de presse ouvrant droit à une rémunération équitable de l'exploitation des contenus de presse par des prestataires d'un service de référencement ou par l'exploitant d'un moteur de recherche.
Ce dispositif, appelé « taxe Google » en raison du principal moteur de recherche et de son volet d'informations « Google Actualités » visés par les critiques des éditeurs, s'inspire d'un projet de loi adopté par le gouvernement allemand et en cours d'examen par le Bundestag, surnommé « Lex Google ». Ce texte viserait à contraindre les moteurs de recherche à rémunérer les journalistes et les éditeurs de presse dont les contenus feraient l'objet d'une reproduction sur des flux gérés par des agrégateurs. Un projet de loi similaire avait été présenté au Parlement belge, mais son examen avait été écarté en raison des menaces de déréférencement des sites d'information belges formulées par les moteurs de recherche visés. Le Portugal a lui-même ouvert une réflexion sur les modalités de la rémunération des producteurs de contenus diffusés sur les moteurs de recherche.
Après avoir rencontré les représentants de la presse d'information politique et générale et du moteur de recherche Google, le Président de la République a enjoint chacun des acteurs à négocier un accord sur une éventuelle rémunération des contenus de presse diffusés par les agrégateurs d'actualités . A défaut d'un tel accord, la question de la redistribution de la valeur ajoutée informative entre la presse et les moteurs de recherche pourrait alors être traitée par la voie législative.
M. Marc Schwartz, conseiller référendaire à la Cour des comptes, a été nommé par la ministre de la culture et de la communication en novembre 2012 médiateur dans les négociations entre Google et les éditeurs de presse sur les modalités d'une rémunération des contenus de presse référencés par les moteurs de recherche.
La mise en place de cette concertation est symbolique du problème global de la rémunération des producteurs de contenus face aux grands acteurs du référencement sur la toile et de la communication électronique.
C. PRIVILÉGIER UNE RÉORIENTATION DES AIDES À LA PRESSE VERS LES PRATIQUES INNOVANTES ET LES VOIES D'AVENIR
Aussi bien dans le domaine de la distribution et de la diffusion de la presse que dans celui modernisation sociale et industrielle des entreprises de presse, les aides publiques ont vocation à être recentrées sur l'accompagnement de méthodes et politiques innovantes qui permettront de faire émerger un modèle économique solide, durable et compétitif pour le secteur de presse. Le critère de la production de contenus doit néanmoins constituer une valeur cardinale dans l'attribution des aides publiques, en prenant soin de rééquilibrer la répartition des fonds publics entre les grands groupes de presse, en mesure de porter des projets d'investissements ambitieux, et les publications d'opinion, aux ressources publicitaires et capitalistiques limitées, indispensables au pluralisme de la presse .
1. Renforcer l'aide au portage au bénéfice de la presse quotidienne nationale
D'un montant de 37,6 millions d'euros en 2013, l'aide au portage de la presse accuse une diminution de plus de 16 % par rapport à son niveau de 2012 . Le dispositif mis en place par l'État en faveur du développement du portage comprend également une exonération des charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse de 16,9 millions d'euros en 2013, soit une augmentation de 9 % par rapport à 2012. Le montant combiné de ces deux aides s'établit à 54,5 millions d'euros, soit une diminution de 10 % par rapport à 2012.
Comme il a eu l'occasion de le souligner dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur pour avis rappelle que la répartition par famille de presse des crédits du fonds d'aide au portage en 2011 plaide clairement pour une accentuation de l'effort en faveur du portage des quotidiens nationaux, dès lors que l'aide continue d'être accaparée par les quotidiens régionaux.
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Type de presse |
Montant total de l'aide |
Pourcentage par rapport à la dotation du fonds |
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Presse quotidienne nationale (PQN) |
17 127 261 € |
25,36 % |
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Presse quotidienne régionale (PQR) |
41 347 378 € |
61,23 % |
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Presse quotidienne départementale (PQD) |
6 748 527 € |
9,99 % |
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Presse hebdomadaire régionale (PHR) |
1 341 817 € |
1,98 % |
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Hebdomadaire nationaux (France et étranger) |
711 612 € |
1,05 % |
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Presse quotidienne d'outre-mer (PQOM) |
243 773 € |
0,36 % |
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Hebdomadaires régionaux |
184 € |
0,00027 % |
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Montant total de l'aide |
67 520 552 € |
100,00 % |
Source : Direction générale des médias et des industries culturelles du ministère de la culture et de la communication
La presse quotidienne nationale (PQN) constitue le segment de presse le plus dynamique en matière de portage, en affichant une progression de plus de 33 % sur les cinq dernières années. C'est pourquoi votre rapporteur pour avis invite le Gouvernement à privilégier une réorientation du fonds d'aide au portage en faveur de la PQN , en accordant une place prépondérante à l'aide au flux récompensant l'augmentation du nombre d'exemplaires portés par rapport aux deux années antérieures à l'attribution de l'aide, selon des conditions précisées dans le cadre d'une convention pluriannuelle conclue avec les éditeurs de la PQN.
Votre rapporteur pour avis se félicite des avancées significatives réalisées par les éditeurs dans le sens d'une régularisation du statut des porteurs et vendeurs-colporteurs, via la conclusion de nouvelles conventions collectives. Il tient également à saluer les efforts réalisés par la presse quotidienne régionale afin de favoriser le portage des quotidiens nationaux par la mutualisation de son réseau : ce sont plus de 16 millions d'exemplaires de quotidiens nationaux que la presse quotidienne régionale a portés en 2011, soit une progression de 53 % par rapport à 2009. Près de 70 000 exemplaires transitent chaque jour par les réseaux de portage de la presse quotidienne régionale.
D'une façon générale, votre rapporteur pour avis souhaite que la réforme des aides à la presse permette un rééquilibrage entre l'aide au portage , qui fait la preuve de son efficacité tant en termes de coût qu'en termes de fidélisation du lectorat, et l'aide au transport postal , insuffisamment ciblée sur la presse citoyenne, particulièrement coûteuse, en particulier pour La Poste, et qui favorise, du reste, un mode de distribution peu respectueux de l'environnement.
2. La section 2 du fonds stratégique pour le développement de la presse devrait faire l'objet d'une réorientation vers la presse d'information politique et générale
La dotation du fonds stratégique pour le développement de la presse, qui s'établit en 2013 à 33,5 millions d'euros, est en diminution de 12,5 % par rapport à son niveau de 2012. Créé par le décret du 13 avril 2012 précité, il fusionne deux fonds d'aide à la modernisation :
- le fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale, créé en 1999 (section 1) ;
- le fonds d'aide au développement des services de presse en ligne, créé en 2009 (section 2).
En outre, sa troisième section reprend l'objectif du fonds d'aide à la distribution et à la promotion de la presse française à l'étranger (qui est de favoriser la diffusion, hors de France, des quotidiens et des publications périodiques français qui apportent une contribution significative au rayonnement de la pensée et de la culture françaises), tout en étendant cet objectif de conquête de nouveaux lectorat à des publics présents sur le territoire français : public jeune ou publics « empêchés » (personnes incarcérées par exemple).
Le fonds est destiné à financer :
- au titre de sa première section : les opérations de mutation et de modernisation industrielles de la presse quotidienne imprimée ;
- au titre de sa deuxième section : les innovations technologiques de la presse en ligne ;
- au titre de sa troisième section : les investissements en faveur de la conquête de nouveaux lectorats pour les différentes familles de presse éligibles au fonds.
Le point commun entre les différentes actions soutenues par le fonds stratégique est la notion d'investissement : investissement matériel et industriel pour la première section, investissement numérique pour la deuxième, et investissement dans la conquête de parts de marché pour la presse pour la troisième.
Le décret du 13 avril 2012 procède à une extension du champ des bénéficiaires des aides : les entreprises de presse éditrices d'au moins une publication quotidienne apportant régulièrement des informations et des commentaires sur l'actualité de l'ensemble des disciplines sportives (soit concrètement L'Équipe ) deviennent éligibles à la première section du nouveau fonds ; les quotidiens gratuits d'information deviennent également éligibles à la première section du fonds pour la part de leurs tirages réalisés dans une imprimerie de presse. Ces catégories de presse étaient déjà éligibles au fonds d'aide au développement des services de presse en ligne, créé en 2009, mais pas au fonds de modernisation de la presse.
L'opération « Mon journal offert », conduite sur la période 2009-2011, a rencontré un vif succès auprès des jeunes . Sur plus de 900 000 demandes enregistrées, ce sont 630 000 jeunes qui ont bénéficié d'un abonnement gratuit au quotidien de leur choix, financé à parts égales par l'État et les éditeurs. Supprimée par le précédent Gouvernement en 2012, elle ne sera pas reconduite en 2013. Il est à noter que la section 3 du fonds stratégique pour le développement de la presse prévoit déjà des crédits en faveur des stratégies innovantes consacrées à la conquête et à la fidélisation de nouveaux lectorats, en particulier les jeunes.
L'objectif de fidélisation des jeunes doit demeurer prioritaire : si les pouvoirs publics n'y sont pas parvenus durablement dans le cadre de l'opération « Mon journal offert », la recherche de nouveaux moyens permettant d'attirer ce lectorat vers une lecture assidue de la presse constitue assurément un enjeu d'avenir .
En outre, le fonds stratégique apportera des progrès en matière de gouvernance des aides :
- un comité de pilotage unique, rassemblant les représentants des différentes familles de presse éligibles au fonds sous l'autorité d'un président, proposera l'attribution des aides ;
- la répartition des crédits entre les trois sections sera déterminée par le directeur général des médias et des industries culturelles en fonction des demandes présentées par les éditeurs. La répartition pourra être ajustée en cours d'année en fonction des besoins ;
- le fonds unique permettra une meilleure répartition des projets entre les trois sections : lorsqu'une demande d'aide porte sur un projet susceptible d'être examiné à la fois dans le cadre de la première et de la deuxième section du fonds (cas des projets bi-média, de plus en plus nombreux dans la presse), elle sera affectée à la première section.
Enfin, pour répondre au souhait de la mission présidée par M. Aldo Cardoso de conditionner le maintien de certaines aides à la formalisation d'une stratégie de redressement des titres, toute attribution de subvention au titre du fonds stratégique sera subordonnée à la conclusion avec l'État d'une convention cadre formalisant la stratégie de développement de l'entreprise et les objectifs poursuivis pour les projets susceptibles de bénéficier d'une aide au titre du fonds pour les trois années à venir.
Pour 2012, la répartition des crédits entre les trois sections du fonds a été fixée selon la clé de répartition suivante :
- section 1 : 45 % ;
- section 2 : 40 % ;
- section 3 : 15 %.
Le comité d'orientation du fonds stratégique s'est réuni pour la première fois le 10 juillet 2012 dans sa formation relative à la première section, et le 12 juillet 2012 dans sa formation relative à la deuxième section.
Votre rapporteur pour avis a constaté une augmentation significative de nombre de titres de presse magazine ne présentant pas de caractère d'information politique et générale bénéficiaires du fonds d'aide au développement des services de presse en ligne (désormais section 2 du fonds stratégique). En effet, la ventilation de cette aide par familles de presse fait apparaître l'évolution suivante au cours de la période 2009-2011 :
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Presse quotidienne nationale |
Presse quotidienne régionale et locale |
Autre presse locale |
Presse magazine d'opinion |
Presse magazine et spécialisée non IPG |
Pure players IPG |
Autres pure players |
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2009 |
32 % |
37 % |
3 % |
16 % |
7 % |
6 % |
- |
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2010 |
23 % |
25 % |
2 % |
16 % |
16 % |
15 % |
3 % |
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2011 |
22 % |
4 % |
3 % |
22 % |
25 % |
15 % |
9 % |
Source : Direction générale des médias et des industries culturelles
Entre 2009 et 2011, la presse quotidienne nationale et la presse locale ont connu une diminution du nombre de leurs bénéficiaires de l'aide au développement des services de presse en ligne, alors que les aides aux projets de la presse magazine, de la presse spécialisée et des pure players (services de presse en ligne sans édition papier) ont progressé. Le nombre de dossiers présentés par les pure players a considérablement augmenté : 74 dossiers présentés en 2011, contre 23 en 2010 et 6 en 2009.
Par conséquent, votre rapporteur pour avis souhaite interpeller le Gouvernement sur la nécessité de favoriser le développement de la diffusion sur support numérique de la presse d'information politique et générale , en particulier au sein de la presse quotidienne.
* 9 Créé par le décret n° 99-79 du 5 février 1999.
* 10 Créé par le décret n° 2009-1379 du 11 novembre 2009.
* 11 Avis n° 252 tome VI, présenté au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Médias, livre et industries culturelles », programme « Presse », par M. Michel Françaix, député.
* 12 Rapport d'initiative sur l'avenir de la TVA de M. David Casa (n° 2011/2082) - Résolution du Parlement européen sur la modernisation de la législation sur la TVA dans le but de stimuler le marché unique du numérique de Mme Marielle Gallo et M. Jean-Paul Gauzes (n° B7-0648/2011).
* 13 Correspondance de la presse, 29 mai 2012.