PREMIÈRE PARTIE : AUDIOVISUEL
I. LES CRÉDITS CONSACRÉS À L'AUDIOVISUEL DANS LE BUDGET DE L'ÉTAT
Votre rapporteur pour avis n'est pas saisi de l'ensemble des crédits relatifs à l'audiovisuel, puisqu'il ne commente pas les crédits du Conseil supérieur de l'audiovisuel, de Canal France International ou encore d'Unifrance, mais seulement ceux inscrits dans les missions « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public ».
A. LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »
La mission « Médias, livre et industries culturelles » regroupe les crédits consacrés à la presse (516 millions d'euros dans le PLF 2013), au livre et à la lecture (255,5 millions d'euros), aux industries culturelles (12,5 millions d'euros), à France Télévisions (256,4 millions d'euros), au soutien à l'expression radiophonique locale (29 millions d'euros) et à l'action audiovisuelle extérieure (149,4 millions d'euros).
Source : Commission de la culture et de la communication
Les crédits budgétaires consacrés à la politique en faveur de l'audiovisuel s'établissent globalement à 434,7 millions d'euros dans le PLF 2013 contre 590,3 millions d'euros en 2012 2 ( * ) , soit une baisse de 35,8 %.
On assiste donc à une baisse des crédits de la mission consacrés à l'audiovisuel , liée notamment à l'augmentation du produit de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), qui a permis de financer davantage France Télévisions par la mission « Avances à l'audiovisuel public » , que via la mission « Médias ».
Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
Sur le plan de la présentation budgétaire, les crédits de la mission sont retracés dans deux programmes :
- le programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » qui retrace les sommes destinées à France Télévisions (action n° 1 « France Télévisions »), qui contient l'action n° 2 « Passage à la télévision tout numérique », laquelle n'est plus abondée 3 ( * ) , et la dotation au fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (action n° 3 « Soutien à l'expression radiophonique locale ») ;
- et le programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » qui comprend une partie des crédits alloués à la société AEF, ainsi que la subvention versée par la France à la radio franco-marocaine Médi 1 via la Compagnie internationale de radio et de télévision (CIRT).
B. LA MISSION « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »
1. Les effets de la contribution à l'audiovisuel public
a) Le produit de la CAP en 2013
Le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », qui constitue la mission éponyme, retrace en recettes, d'une part, les remboursements d'avances correspondant au produit de la contribution à l'audiovisuel public , déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement et du montant des intérêts sur les avances, et d'autre part, le montant des dégrèvements de contribution à l'audiovisuel public pris en charge sur le budget de l'État.
La contribution à l'audiovisuel public (CAP), notamment grâce à l'intervention du Parlement, est au coeur du financement des médias audiovisuels français du secteur public puisqu'elle représente 84,1 % de leur financement .
Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
Le montant total des recettes de la CAP prévues pour 2013 s'élève à 3 397,7 millions d'euros TTC contre 3 290 millions d'euros en LFI 2012, dont 2 861,9 millions d'euros au titre des encaissements nets (contre 2 764 millions d'euros en LFI 2012) et 535,8 millions d'euros au titre de la prise en charge des dégrèvements (contre 526 millions d'euros en LFI 2012).
Le tableau ci-après récapitule le nombre de redevables particuliers en métropole et en outre-mer, les encaissements bruts et nets de contribution à l'audiovisuel public, la compensation pour dégrèvement et les dotations aux organismes publics de l'audiovisuel.
|
En millions d'euros |
2011 (réalisé) |
2012 (prévisions) |
2013 (prévisions) |
|
Nombre de redevables (distinguer Métropole et Dom) |
26,32 |
26,55 |
26,77 |
|
Encaissements bruts de redevance |
2 731 |
2 786 |
2 906 |
|
Frais d'assiette et de recouvrement |
23 |
28 |
28 |
|
Coûts de trésorerie |
8 |
16 |
16 |
|
Encaissements nets de redevance |
2 700 |
2 742 |
2 862 |
|
Compensation pour dégrèvement |
522 |
548 |
536 |
|
Dotations aux organismes publics |
3 222 |
3 290 |
3 398 |
Source : Réponses au questionnaire budgétaire
La hausse du produit de la CAP est liée :
- à l'augmentation du nombre de redevables qui s'explique par l'évolution naturelle de l'assiette ;
- et à l'augmentation du montant de la contribution à l'audiovisuel public. En 2012, il était fixé, après indexation, à 125 euros en métropole et 80 euros en outre-mer. La simple indexation de la contribution à l'audiovisuel public, prévue par la loi, aurait conduit à l'établissement d'un montant de redevance à hauteur de 127 euros et 81 euros dans les territoires d'outre-mer. Mais l'article 39 du présent PLF prévoit d'augmenter la contribution à l'audiovisuel public (CAP) de 2 euros, la portant ainsi, avant indexation, à 127 euros en France métropolitaine et à 82 euros dans les départements d'outre-mer .
Compte tenu de l'indexation sur l'indice des prix à la consommation hors tabac prévue par le présent projet de loi de finances (1,75 %), ces montants s'élèveraient donc en 2013 à 129 euros en France métropolitaine et à 83 euros dans les départements d'outre-mer.
Le présent rapport s'attachera notamment à déterminer si cette majoration du montant de la CAP permet de garantir, comme l'indique l'exposé des motifs de l'article 39 précité, « l'accomplissement des missions de service public dévolues aux organismes audiovisuels publics ».
Votre commission a considéré (voir infra ), que ces missions ne pourrait être pleinement accomplies qu'avec un soutien à hauteur de 50 millions d'euros, certes relatif, mais qui permettra au groupe France Télévisions de franchir le cap de l'entreprise unique et d'exercer ses missions dans des conditions soutenables.
b) Les dégrèvements de CAP
Un dispositif de dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public a été instauré en 2005 en faveur des personnes âgées, lors de l'adossement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation. Ce dégrèvement bénéficie aux personnes âgées de plus de 65 ans au 1 er janvier 2004, sous condition de ressources et de cohabitation, afin que ces personnes, jusqu'alors exonérées de redevance, n'y deviennent pas assujetties à la suite de la réforme. Ce dispositif, initialement mis en place pour les années 2005 à 2007, a été successivement prorogé en 2008, 2009, 2010, 2011 et 2012. L'article 41 du présent projet de loi de finances, tel que modifié par l'Assemblée nationale, propose de proroger définitivement ce régime dit des « droits acquis » qui concerne :
- des personnes âgées de plus de 65 ans au 1 er janvier 2004, non imposables à l'impôt sur le revenu (IR) sur leurs revenus de 2002, non assujetties à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en 2002, qui satisfaisaient en 2004 à la condition de cohabitation prévue à l'article 1390 du code général des impôts (CGI) mais ayant un revenu fiscal de référence supérieur au seuil fixé par l'article 1417 I du CGI ;
- et des foyers dont l'un des membres est handicapé, sous certaines conditions.
Le « stock » des droits acquis n'a cessé de diminuer depuis 2005 à un rythme moyen de décroissance de 13 % par an. Ces deux dernières années, la diminution moyenne a été de 10 % par an.
Par ailleurs, sont dégrevées de contribution à l'audiovisuel public les personnes exonérées ou totalement dégrevées de taxe d'habitation qui remplissent certaines conditions de revenus et de cohabitation . Il s'agit des personnes titulaires de l'allocation supplémentaire visée aux articles L. 815-1 et L. 815-24 du code de la sécurité sociale, des contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence, des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapées ; des personnes âgées de plus de 60 ans, des personnes veuves et des redevables occupant dans les départements d'outre-mer à titre d'habitation principale un local dont la valeur locative moyenne n'excède pas 40 % (50 % sur délibération de la commune) de la valeur locative moyenne des locaux d'habitation de la commune. Ces dégrèvements ont concerné 3,3 millions de personnes en 2010, pour un coût pour l'État de plus de 400 millions d'euros.
L'article 12 de la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion a, quant à lui, instauré, à compter de 2010, un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public pour tous les foyers dont le revenu fiscal de référence est nul, sans distinction de statut (foyers ayant pour seules ressources les minima sociaux non imposables).
|
Redevables dégrevés de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012
|
|
Titulaires de l'allocation supplémentaire |
63 688 |
58 778 |
54 018 |
49 316 |
49 150 |
|
Titulaires de l'AAH |
332 255 |
349 638 |
368 838 |
389 242 |
387 929 |
|
Contribuables âgés de plus de 60 ans |
2 567 279 |
2 664 104 |
2 618 002 |
2 615 529 |
2 606 705 |
|
Infirmes et invalides |
136 360 |
135 304 |
129 984 |
125 906 |
125 481 |
|
Veufs et veuves |
100 956 |
117 920 |
116 729 |
113 217 |
112 835 |
|
Redevables exonérés dans les départements d'outre-mer |
38 121 |
36 947 |
36 008 |
35 518 |
35 518 |
|
Total |
3 328 659 |
3 362 691 |
3 323 579 |
3 328 728 |
3 317 617 |
|
Redevables dégrevés de redevance au titre des droits acquis |
|||||
|
Personnes âgées de plus de 65 ans, non imposables à l'impôt sur le revenu et à l'impôt de solidarité sur la fortune, mais ayant un revenu fiscal de référence supérieur à 7 165 € pour la première part de quotient familial en 2004 |
650 226 |
546 835 |
507 462 |
441 506 |
397 355 |
|
Foyer dont l'un des membres est handicapé mais pas le redevable de la taxe d'habitation |
18 096 |
17 067 |
14 445 |
12 172 |
10 955 |
|
Total |
668 322 |
563 902 |
521 907 |
453 678 |
408 310 |
|
Total |
3 996 981 |
3 926 593 |
3 845 486 |
3 782 406 |
3 725 927 |
Source : Réponses au questionnaire budgétaire
En 2012, l'estimation des exonérations liées aux « droits acquis » s'élève à 51 millions d'euros , selon l'hypothèse d'une baisse du nombre de redevables exonérés de 10 % par rapport à 2011 et du taux de contribution applicable en 2012.
C'est la mission « Remboursements et dégrèvements » du budget général de l'État qui prend financièrement en charge ces exonérations, en compensant à l'euro près, jusqu'à un certain plafond, le compte de concours financier qui retrace les recettes de la contribution à l'audiovisuel public. Le budget de l'audiovisuel public n'est donc généralement pas impacté par ces exonérations.
En 2013, le coût pour l'État est estimé à 47 millions d'euros. Il prend en compte une poursuite de la baisse du nombre de foyers bénéficiant de ce dégrèvement (- 10 %).
MONTANT DES COMPENSATIONS DE DÉGRÈVEMENTS DE 2005 À 2011
|
en millions d'euros |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Montants LFI |
440,0 |
440,0 |
509,0 |
545,7 |
561,7 |
561,8 |
569,8 |
|
Montants effectivement versés |
469,8 |
505,1 |
445,5 |
520,9 |
538,8 |
564,1 |
522,0 |
Source : Réponses au questionnaire budgétaire
La ligne « montants LFI » correspond aux plafonds votés en LFI, égaux aux prévisions en PLF du montant des dégrèvements. La ligne « montants effectivement versés » correspond aux crédits de la mission « Remboursements et Dégrèvements » versés en gestion sur le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
c) La compensation des dégrèvements de CAP : un effet neutre pour l'audiovisuel public
Votre rapporteur pour avis rappelle que les dégrèvements de CAP sont normalement intégralement pris en charge par le budget général de l'État .
À l'occasion de la création du compte (par l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006), un plafond annuel a cependant été fixé afin de limiter le montant des dégrèvements de contribution à l'audiovisuel public pris en charge par le budget général (à 440 millions d'euros en LFI 2006, 509 millions d'euros en LFI 2007, 493 en LFI 2008, 488 millions d'euros en 2009, 561,8 millions d'euros en LFI 2010, 569,8 millions d'euros en LFI 2011 , 526,4 millions d'euros en LFI 2012 et 535,8 millions d'euros en PLF 2013 4 ( * ) ).
Il faut en effet rappeler que les crédits consacrés à la prise en charge par l'État du coût des dispositifs d'exonération de redevance étaient auparavant inscrits au chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier ministre, et qu'il s'agissait donc de crédits limitatifs, permettant d'assurer une maîtrise et une visibilité de l'évolution du coût de ces dispositifs pour l'État. La modification du régime de la redevance impliquant la transformation des exonérations en dégrèvements, qui constituent par nature des crédits évaluatifs, l'État a souhaité maîtriser le niveau des moyens qu'il consacre à l'audiovisuel public et garantir leur prévisibilité (en évitant tout risque de dérive incontrôlable du coût des dégrèvements liée à la réforme de la redevance) par la définition d'un plafond de prise en charge de ces dégrèvements .
En contrepartie du plafonnement de la prise en charge par l'État des dégrèvements de redevance, l'article 55 de la loi de finances pour 2005 a institué un mécanisme qui garantit la ressource publique des organismes du service public de l'audiovisuel : si les encaissements de redevance sont inférieurs au montant inscrit en loi de finances initiale, cette garantie-plancher prévoit que le budget général compense à due concurrence ce manque à gagner par une majoration du plafond des dégrèvements pris en charge par l'État. Là encore, les dégrèvements jouent un rôle de variable d'ajustement, mais cette fois-ci en faveur de l'audiovisuel public, qui se voit garantir un minimum de contribution à l'audiovisuel public, même si celle-ci est moins dynamique que prévu. Ce mécanisme, présenté en 2005 comme provisoire et destiné à protéger les ressources des aléas de la transition de l'ancien vers le nouveau régime, a été reconduit de 2006 à 2012 et mis en oeuvre - selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis -en 2005 et 2006, années au cours desquelles l'application de la garantie a provoqué des réévaluations du plafond.
Ce mécanisme de garantie des ressources, pour la première fois présenté de manière claire par le Gouvernement dans le présent projet de loi de finances est sécurisant pour l'audiovisuel public et spécifique au secteur. Il a été activé en 2005, 2006 et 2010, pour des montants respectifs de 29,6 millions d'euros, 65,1 millions d'euros et 2,3 millions d'euros.
Il pourrait être mis en oeuvre en 2012 à hauteur de 22 millions d'euros selon les informations fournies à votre rapporteur pour avis, du fait de la mauvaise estimation par le précédent Gouvernement de l'évolution de l'assiette des redevables.
Aux termes de l'article 40 du présent PLF, si les encaissements de contribution à l'audiovisuel public sont inférieurs à la prévision effectuée en loi de finances (2 861,9 millions d'euros), l'État prendra en charge une part plus importante des dégrèvements (au-delà des 535,8 millions d'euros prévus en PLF 2013) afin que les recettes nettes théoriques liées à la contribution à l'audiovisuel public correspondent aux ressources pour les organismes votées en loi de finances initiale (3 397,7 millions d'euros en PLF 2013).
2. La structuration des programmes
La mission « Avances à l'audiovisuel public » retrace, en dépenses, le montant des avances accordées aux différents organismes affectataires visés au I de l'article 1605 du code général des impôts, à savoir France Télévisions, ARTE-France, Radio France, la holding AEF et l'INA.
La mission comporte ainsi cinq programmes composés chacun d'une action unique :
- le programme 841 « France Télévisions » qui vise à financer le groupe audiovisuel et ses chaînes de service public : France 2, France 3, France 4, France 5 et Réseau France Outre-mer (RFO) ;
- le programme 842 « ARTE-France », qui retrace les dotations allouées au pôle français de la chaîne ARTE ;
- le programme 843 « Radio France » qui correspond au financement de la société Radio France qui produit et diffuse sept chaînes de radio généralistes, thématiques et de proximité : France Inter, France Info, France Culture, France Musique, France Bleu, Le Mouv' et FIP ;
- le programme 844 « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure » qui finance la société holding Audiovisuel Extérieur de la France, ses filiales chargées de missions de service public et TV5 Monde. Selon le projet annuel de performance, « les crédits du programme 844 destinés à AEF complètent ceux du programme 115 du budget général intitulé « Action audiovisuelle extérieure ». Votre rapporteur pour avis rappelle que c'est la loi du 5 mars 2009 qui a permis que les recettes issues de la contribution à l'audiovisuel public soient versées à la holding et non plus seulement à Radio France internationale qui était auparavant l'unique entité du groupe AEF pouvant être financée par la contribution à l'audiovisuel public. La fusion a définitivement entériné le principe ;
- et le programme 845 « Institut national de l'audiovisuel », qui constitue la dotation à l'INA dont la mission est d'assurer la conservation des archives audiovisuelles diffusées en France par les radios et les télévisions.
Les crédits attribués à ces organismes sont fixés à 3 397,7 millions d'euros TTC en PLF 2013 contre 3 290,4 millions d'euros TTC en 2012 (LFI et LFR), soit une hausse de 3,26 % .
C. SYNTHÈSE DES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'AUDIOVISUEL
Les crédits en faveur des médias audiovisuels sont répartis de la façon suivante :
- la mission « Médias » du budget général regroupe 434,7 millions d'euros dans le PLF 2013 en faveur de France Télévisions, des radios locales et de la société de l'Action extérieure de la France ( holding AEF), contre 603 millions d'euros en 2012, qui s'explique principalement par la baisse des crédits budgétaires dédiés à France Télévisions. A cet égard, votre rapporteur pour avis constate que les médias audiovisuels participent de manière très importante à la politique de redressement budgétaire de la France, avec une baisse des crédits budgétaires de 168,3 millions d'euros ;
- et la mission « Avances à l'audiovisuel public » est dotée de 3 397,7 millions d'euros en faveur de France Télévisions, Radio France, ARTE-France, la holding AEF et l'Institut national de l'audiovisuel (INA), soit une hausse de 3,26 % par rapport à la LFI 2012 . La baisse des dotations budgétaires est ainsi en partie compensée par une augmentation de la recette dédiée à l'audiovisuel public.
Ce sont ainsi au total 3 832,5 millions d'euros qui seraient consacrés en 2013 à l'audiovisuel public et aux radios locales, contre 3 909,7 millions d'euros en 2012 (LFI et LFR), soit une baisse de 2 % par rapport à 2012 (- 77,2 millions d'euros).
Le tableau ci-après récapitule la répartition de ces crédits (en millions d'euros) :
|
Répartition entre les programmes |
2012 (LFI et LFR) |
PLF 2013 Crédits de paiement |
Évolution (en %) |
|
|
France Télévisions |
Mission Médias, programme 313 |
441,9 |
256,4 |
- 42 |
|
CCF « Avances à l'audiovisuel public », programme 841 |
2 135,5 (TTC) 2091,6 (HT) |
2 243,1 (TTC) 2197 (HT) |
7,2 |
|
|
Total |
2 577,4 5 ( * ) |
2 499,5 |
-3 |
|
|
ARTE-France |
CCF « Avances à l'audiovisuel public », programme 842 |
268,1 |
268,4 |
0,1 |
|
Radio France |
CCF « Avances à l'audiovisuel public », mission 843 |
625,2 |
624,6 |
0,1 |
|
AEF + Médi I |
Mission « Médias », programme 115 |
148,4 |
149,4 |
+ 0,7 |
|
CCF « Avances à l'audiovisuel public », programme 844 |
169,2 |
169,2 |
stable |
|
|
Total |
317,6 |
318,6 |
0,3 |
|
|
INA |
CCF « Avances à l'audiovisuel public », programme 845 |
92,4 |
92,4 |
stable |
|
Expression radio-phonique locale |
Mission « Médias », programme 313 |
29 |
29 |
stable |
|
Total |
Programmes 313 et 115 de la mission « Médias et industries culturelles » Compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » |
3 909,7 |
3 832,5 |
- 2 6 ( * ) |
Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
Votre rapporteur pour avis note que les médias audiovisuels dans leur ensemble participent à l'effort de redressement des finances publiques, mais que de fait, c'est le groupe France Télévisions qui supporte les véritables baisses de dotations.
Les ressources en faveur de l'audiovisuel public stricto sensu (sans compter les dotations au fonds de soutien à l'expression radiophonique et au GIP France Télé numérique) s'établissent à 3 803,5 millions d'euros dans le PLF 2013.
GRAPHIQUE SYNTHÉTIQUE DE LA
RÉPARTITION
DES CRÉDITS DÉDIÉS À
L'AUDIOVISUEL
Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
* 2 Entre le PLF 2012 et la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative, les crédits budgétaires affectés à l'audiovisuel public ont subi une réduction des crédits de 30 millions d'euros (20 millions d'euros en LFI 2012 et 10 millions d'euros en LFR).
* 3 Elle n'a été abondée en 2012 que par le report de versements effectués au groupement d'intérêt public France Télé numérique en 2011, à savoir 4 000 euros.
* 4 L'article 40 du projet de loi de finances pour 2013 précise le montant prévisionnel de prise en charge des dégrèvements de CAP par le budget de l'État. Par ailleurs, les 538 millions d'euros correspondant à cette prise en charge sont inscrits dans la mission 200 « Remboursements et dégrèvements » (sous action 12-06).
* 5 Cette somme tient compte de reports de crédits de 2011 sur l'année 2012, à hauteur de 28 millions d'euros.
* 6 Cette diminution n'est plus que de 1,3 % si le report de crédits à France Télévisions de recettes commerciales réalisées en 2011 n'est pas comptabilisé.