IV. LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE EST DÉCONNECTÉE DES PRIORITÉS POLITIQUES FIXÉES
A. LA PROGRAMMATION NE S'APPUIE PAS SUR LES ORIENTATIONS DU DCCD, CE QUI LIMITE D'AUTANT SA CAPACITÉ À LES METTRE EN oeUVRE
Comme l'ont souligné les travaux du bilan évaluatif : la présentation stratégique de la politique transversale en faveur du développement à l'appui de la programmation annuelle des crédits affectés à la coopération au développement (DPT) n'est pas liée aux orientations du Document-cadre.
Le DPT 2013 évoque le Document-cadre et en souligne les grandes lignes, mais il en propose une architecture stratégique différente qui ne couvre qu'une partie des programmes et des actions de la politique de coopération au développement (représentant environ un tiers des crédits que la France déclare à l'OCDE au titre de l'APD, la politique transversale incluant néanmoins également des programmes rattachés à d'autres missions).
La présentation stratégique ainsi proposée dans le Document de politique transversale (DPT), qui répond aux enjeux de la LOLF visant à engager les politiques sur des objectifs pour en renforcer le pilotage stratégique, inscrit les programmes de la politique française en faveur du développement dans une stratégie déclinant deux grands objectifs généraux (hormis un objectif transversal et peu spécifique de renforcement de la culture du résultat) : « mettre en oeuvre les OMD » et « promouvoir le développement à travers les idées et le savoir-faire français ».
Ceux-ci sont complétés par six objectifs intermédiaires et une série d'objectifs de niveau inférieur. A chaque objectif est attribué un ou deux programmes parmi ceux concourant à la politique transversale en faveur du développement.
Cette situation a conduit les travaux du bilan évaluatif à estimer que le décalage entre les orientations générales affichées, formulées dans le document-cadre et autres documents de référence du CICID, et le contenu des programmations annuelles est le symptôme d'un pilotage par les instruments qui n'est que peu guidé par de vraies décisions stratégiques ou par des choix politiques raisonnés.
Alors que seuls six programmes sont associés à l'un ou l'autre des objectifs du Document de politique transversale (DPT) (mission APD uniquement), la formulation des objectifs associés à ces programmes semble davantage chercher à en justifier le contenu plutôt que contribuer à l'atteinte d'orientations plus générales .
A l'inverse, les activités contenues dans les programmes démontrent qu'au-delà des objectifs affichés, la France poursuit un certain nombre de priorités implicites, non reprises dans les documents de stratégie, qui accordent notamment une place plus large aux enjeux de rayonnement, d'influence et de défense des intérêts français (diplomatie culturelle, coordination diplomatique, coopération de sécurité et de défense...).
La figure ci-après tirée des travaux du bilan évaluatif tente de reconstituer l'architecture de la politique de coopération au développement en formalisant la chaîne logique pouvant exister entre 1) les orientations stratégiques du DCCD, 2) la présentation stratégique du Document de politique transversale (DPT) et 3) les différents programmes et actions participant à la politique.
Elle permet d'illustrer :
- l'absence de lien clair entre document-cadre (DCCD) et document de politique transversale (DPT) et le décalage entre certains enjeux stratégiques et la réalité des moyens programmés ensuite (comme la promotion de la stabilité et de l'Etat de droit) ;
- l'existence de programmes intégrés à la politique transversale pour des volumes de crédits significatifs, mais qui échappent à tout cadrage stratégique cohérent.
Architecture de l'aide française :
objectifs,
déclinaison par programmes et montants financiers
Source : Document cadre et DPT 2012
(1) APD 2011 (estimation - part budgétaire présentée dans le DPT uniquement)
(2) Effort budgétaire disponible uniquement pour les 3 programmes de la mission APD. Pour les autres programmes, on estime que l'effort budgétaire correspond au montant valorisé en APD (dons essentiellement).
B. LE CADRAGE BUDGÉTAIRE EN TERMES D'EFFORT FINANCIER DE L'ETAT PAR PARTENARIAT DIFFÉRENCIÉ EST À CE STADE DIFFICILEMENT MESURABLE FAUTE D'UNE DÉFINITION PRÉCISE DU PÉRIMÈTRE RETENU
Les objectifs d'allocation de l'APD française issus du document-cadre (DCCD) sont exprimés en termes de concentration de l'effort budgétaire de l'Etat (Afrique subsaharienne, pays de la Méditerranée, pays émergents) et de concentration des subventions (Pays Pauvres Prioritaires, pays en crise).
Or, le document de politique transversale ne comporte pas de répartition géographique de l'effort financier de l'Etat.
Cibles de répartition de l'effort public Aide
bilatérale française
par partenariats
différenciés
|
Afrique |
Pays Méditerranéens |
Pays Émergents |
Pays en crise (gestion des crises et post-crise, hors prévention) |
|||
|
Afrique sub-saharienne |
14 PPP 67 ( * ) b |
|||||
|
Subventions |
Cibles |
> 50% |
10% |
|||
|
Effort financier |
Cibles |
> 60% |
20% |
<10% |
||
Votre commission estime que la crédibilité de la stratégie française passe par un suivi annuel des objectifs de concentration fixés par le document-cadre.
S'agissant de la priorité accordée à l'Afrique, par exemple, que trouve-t-on dans le projet de loi de finances pour 2013 comme indicateurs de suivi qui permettent d'affirmer que cette priorité est respectée ?
On trouve des indicateurs sur l'allocation des institutions multilatérales.
Ainsi, pour le programme 110, nous pouvons suivre la part des ressources subventionnées des banques multilatérales de développement et des fonds multilatéraux qui est affectée à l'Afrique subsaharienne. Le calcul de l'indicateur intègre les dons et comptabilise les prêts accordés à hauteur de leur élément de concessionnalité de manière à pouvoir obtenir un indicateur global de répartition géographique (incluant les dons comme les prêts), pondéré en fonction de la contribution française à chacun de ces fonds.
Pour le programme 209, nous pouvons suivre la part de l'APD européenne allouée à l'Afrique subsaharienne.
|
Unité |
2010
|
2011
|
2012
|
2012
|
2013
|
2015
|
|
|
1. Part de l'APD européenne allouée à l'Afrique sub-saharienne. |
% |
32,8 |
37* |
50 |
50 |
50 |
50 |
S'assurer que les crédits affectés aux banques et aux fonds multilatéraux soient utilisés en cohérence avec les priorités géographiques françaises est un sujet central. La détermination de cibles pour ces indicateurs est cependant rendue délicate par le fait que son évolution est principalement déterminée par les décisions stratégiques des différentes institutions que la France, par définition, ne maîtrise pas totalement.
Le critère le plus pertinent est sans doute, pour l'Afrique subsaharienne, l'effort financier de l'Etat. C'est d'ailleurs le critère retenu par le CICID puis par le document-cadre de coopération qui prévoit que l'Etat consacre 60% des ressources budgétaires de l'aide à l'Afrique subsaharienne.
C'est également un critère que le groupe de travail interministériel chargé d'élaborer la mise en place d'indicateurs de résultats pour l'aide bilatérale et pour l'aide multilatérale avait proposé.
Or la seule mention qui figure dans le projet annuel de performances est celle qui indique, s'agissant du programme 209 : « les activités se concentrent en Afrique subsaharienne, qui bénéficie d'au moins 60 % de l'effort financier de l'État ».
Comme le souligne le projet annuel de performances : « Deux indicateurs spécifiques sont définis pour suivre la mise en oeuvre de cette politique : un indicateur de subvention mesurant le ciblage de nos outils les plus concessionnels ; un indicateur d'effort financier, prenant en compte notamment le coût-État des prêts consentis par la France aux pays en développement. »
Sur ces deux critères, les documents budgétaires n'en fournissent qu'un seul, celui relatif aux subventions qui est plus restreint que le deuxième.
Deux raisons pourraient expliquer cette situation. La première est que les services du Trésor et de la DGM ne partagent pas la même analyse de cet indicateur. La deuxième est que les résultats obtenus ne sont pas satisfaisants et, à vrai dire, en contradiction avec l'affirmation selon laquelle l'Afrique subsaharienne bénéficie d'au moins 60 % de l'effort financier de l'État.
En effet, contrairement à ce qui est écrit dans le projet annuel de performances, les informations fournies par les services à vos rapporteurs laissent penser que nous sommes plutôt à 49 % qu'à 60 %.
Décomposition par zone géographique de
l'effort financier
de l'aide au développement
68
(
*
)
|
Effort financier, en millions € |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Afrique subsaharienne |
500 |
543 |
537,60 |
581 |
578 |
|
Pays émergents |
55,67 |
74,63 |
119,78 |
119,91 |
93,94 |
|
Pays méditerranéens |
182 |
295,50 |
414,68 |
273,10 |
186,50 |
|
Autre |
306,14 |
241,47 |
360,87 |
349,43 |
317 |
|
Total |
1043,81 |
1154,60 |
1432,93 |
1323,44 |
1175,44 |
|
Part de l'Afrique dans le total |
47,9% |
47,0% |
37,5% |
43,9% |
49,2% |
Source : Questionnaire budgétaire
Il est vrai que le périmètre exact de l'effort financier de l'Etat et de l'AFD, à la base des objectifs français en matière de coopération au développement, ne semble pas encore stabilisé.
De ce fait, les documents budgétaires ne suivent pas cette donnée centrale tout en affirmant que les cibles du document-cadre sont respectées.
L'effort financier de l'Etat est le plus souvent défini par la somme des dépenses budgétaires bilatérales des programmes de la seule « mission « Aide publique au développement » (programmes 110 et 209) concourant à l'aide au développement.
D'après les données transmises à vos rapporteurs, cette définition limite le périmètre analysé à environ 1,2 Md€ par an.
Ainsi seraient inclus dans le calcul 69 ( * ) :
- les subventions financées sur le budget du ministère des affaires étrangères : fonds de solidarité prioritaire (FSP), fonds social de développement (FSD), subventions-projets de l'AFD, assistance technique, bourses, invitations et missions ;
- les subventions financées sur le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) : aides budgétaires globales, aides-projets (fonds d'études et d'aide au secteur privé, FASEP, programme de renforcement des capacités commerciales), le fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) ;
- les aides-projets du ministère de l'intérieur, de l'outremer, des collectivités territoriales et de l'immigration (MIOMCTI) ;
- l'aide alimentaire et l'aide humanitaire.
Quant aux subventions, des dépenses budgétaires bilatérales suivantes y sont incluses :
- Subventions-projets de l'AFD (programme 209),
- Fonds de solidarité prioritaire (FSP) du MAE (programme 209),
- Assistance technique, bourses, invitations, missions (programme 209),
- Fonds solidaire de développement (FSD, programme 209),
- Aides alimentaires et aides d'urgence (programme 209),
- Aides budgétaires globales (ABG) et sectorielles (programmes 110 et 209),
- Aide-projet du MIOMCTI (programme 301),
- FASEP (programme 110),
- Programme de renforcement des capacités commerciales (programme 110),
- Fonds français pour l'environnement mondial (programme 110).
Il a été également décidé de ne pas inclure dans le périmètre des subventions le montant des contrats de désendettement et de développement (C2D) 70 ( * ) .
Effort financier total de l'APD de la France 71 ( * )
|
En millions € |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Effort financier de l'Etat |
1043,81 |
1154,60 |
1432,93 |
1323,44 |
1175,44 |
En ce qui concerne l'AFD, l'effort de l'Etat géré par l'Agence correspond à l'ensemble des subventions, les aides budgétaires globales, les opérations de conversion de dette et le coût-Etat des prêts.
Le montant des ressources budgétaires allouées à l'AFD par l'Etat s'est stabilisé depuis 2008 à environ de 800 millions d'euros.
Effort financier de l'APD de la France alloué à l'AFD 72 ( * )
|
En millions € |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Effort financiers l'Etat alloué à l'AFD |
1 126 |
913 |
830 |
825 |
833 |
Par conséquent, on a du mal à comprendre comment, en 2006, l'effort financier de l'APD de la France alloué à l'AFD est supérieur à celui de la France.
La définition de l'effort financier de l'Etat fait, semble-t-il, l'objet des discussions entre la DGM et la DG Trésor, des points de divergences demeurant notamment sur l'inclusion ou non du coût « financier » (intérêts non perçus) des annulations de dette et des C2D, ainsi que du coût Etat des prêts de la RPE (programme 851 hors la « mission APD ») dans le calcul de l'effort financier de l'Etat.
D'autres éléments des documents budgétaires ne favorisent pas la lecture de ce budget et notamment le recours à des notions proches sans définition stable.
S'agissant des subventions, plusieurs notions se chevauchent : les subventions, les dons, les dons-projets. Ces trois termes peuvent être employés dans des sens différents selon les tableaux. Ils n'ont pas la même signification selon qu'il s'agisse d'un contexte lié à l'APD au sens de l'OCDE, au PLF ou à l'activité de l'AFD. Ils sont parfois calculés en décaissement, parfois en engagement. La définition d'un même terme peut varier dans un même document, selon le contexte ou d'une année sur l'autre.
Dans le DPT pour 2013, l'effort budgétaire comme l'illustre le tableau page suivante n'est pas agrégé. On ne retrouve pas la série statistique des années précédentes. La notion de dépenses budgétaires comptabilisables en APD est introduite sans qu'on sache si elle recouvre celle d'effort financier de l'Etat en faveur de l'APD.
Si la politique de coopération veut rompre avec une réputation souvent infondée, parfois avérée, de bricolage des données, il faut que les documents budgétaires se tiennent à des définitions explicites, c'est-à-dire publiques et stables des agrégats.
Il faudrait notamment que la notion de subvention et d'effort financier de l'Etat fasse l'objet d'un consensus et d'une définition claire avec un historique qui permette de comprendre les évolutions de long terme.
|
Dépenses du budget général |
2012 |
2013 |
||||
|
Missions et programmes |
CP LFI |
APD (1) |
% |
CP PLF |
APD (2) |
% |
|
Aide publique au développement |
||||||
|
110 - Aide économique et financière au développement (3) |
1 191,90 |
3 000,69 |
251,8% |
1 161,90 |
3 147,24 |
270,9% |
|
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement |
2 106,35 |
1 891,32 |
89,8% |
1 963,71 |
1 962,20 |
99,9% |
|
301 - Développement solidaire et migrations |
25,00 |
25,00 |
100,0% |
|||
|
Action extérieure de l'Etat |
||||||
|
105 - Action de la France en Europe et dans le monde |
1 783,35 |
146,61 |
8,2% |
1 865,75 |
152,49 |
8,2% |
|
185 - Rayonnement culturel et scientifique (2) |
751,69 |
243,96 |
32,5% |
747,61 |
242,04 |
32,4% |
|
Immigration, asile et intégration |
||||||
|
303 - Immigration et asile |
560,15 |
408,14 |
72,9% |
604,71 |
385,70 |
63,8% |
|
Défense & sécurité |
||||||
|
152 - Gendarmerie nationale |
7 852,95 |
51,77 |
0,7% |
7 940,99 |
52,25 |
0,7% |
|
144 - Environnement et prospective de la politique de défense |
1 788,99 |
18,81 |
1,1% |
1 909,19 |
24,55 |
1,3% |
|
178 - Préparation des forces armées |
22 204,40 |
4,74 |
0,0% |
22 432,97 |
3,95 |
0,0% |
|
Outre-mer |
||||||
|
Divers |
88, 53 |
88, 53 |
||||
|
Recherche et enseignement supérieur |
||||||
|
150 - Formations supérieures et recherche universitaire (4) |
12 511,25 |
757,05 |
6,1% |
12 760,35 |
770,90 |
6,0% |
|
231 - Vie étudiante |
2 168,62 |
9,54 |
0,4% |
2 324,94 |
9,54 |
0,4% |
|
172 - Recherche scientifique et technologiques pluridisciplinaires |
5 121,88 |
20,06 |
0,4% |
5 166,76 |
20,06 |
0,4% |
|
187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources |
1 250,15 |
344,59 |
27,6% |
1 281,77 |
344,59 |
26,9% |
|
192- Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle |
0,21 |
0,21 |
||||
|
Autres dépenses du budget général dont |
||||||
|
117 - Charge de la dette et trésorerie de l'Etat |
0,00 |
67,95 |
0,00 |
67,95 |
||
|
Divers-autres Agriculture, santé, travail, sport, vie associative |
/ |
21,76 |
/ |
21,09 |
||
|
TOTAL |
/ |
7 100,73 |
/ |
7 293,49 |
||
|
Autres dépenses du budget |
2012 |
2013 |
||||
|
Missions et programmes |
CP PLF |
APD |
% |
CP PLF |
APD |
% |
|
Participation financière de l'Etat |
||||||
|
731-Opérations en capital intéressant les participations de l'Etat |
1 000,00 |
56,18 |
5,6% |
9 140,49 |
56,67 |
0,6% |
|
TOTAL des dépenses budgétaires comptabilisables en APD |
/ |
7 156,91 |
/ |
7 349,17 |
||
* 67 Bénin, Burkina Faso, Comores, Tchad, République démocratique du Congo, Ghana, Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, Sénégal, Togo. Cette liste est révisable par décision conjointe des ministres de tutelle, sur proposition du co-secrétariat du CICID.
* 68 L'effort financier total de l'aide publique au développement de la France comprend les subventions et l'effort financier de l'APD mise en oeuvre sous forme de prêts par l'Agence française de développement (AFD) et la Réserve pays émergents (RPE).
Sont ainsi inclus dans le calcul de l'effort financier :
- les subventions financées sur le budget du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) : fonds de solidarité prioritaire (FSP), fonds social de développement (FSD), subventions-projets de l'AFD, assistance technique, bourses, invitations et missions ;
- les subventions financées sur le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) : aides budgétaires globales, aides-projets (fonds d'études et d'aide au secteur privé, FASEP, programme de renforcement des capacités commerciales), le fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) ;
- les aides-projets du ministère de l'intérieur, de l'outremer, des collectivités territoriales et de l'immigration (MIOMCTI) ;
- le « coût-État » des prêts de l'AFD et de la RPE.
* 69 Compte rendu du co-secrétariat du CICID du 10 novembre 2011.
* 70 Compte rendu du co-secrétariat du CICID du 10 novembre 2011.
* 71 Source : Questionnaire sur le projet de loi de finances pour 2012, question n° 35, Sénat, Commission des finances - Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
* 72 Source : AFD, base statistique SIS 2010