III. UN SOUTIEN ENCORE TROP TIMIDE AUX AUTRES OPÉRATEURS DE LA COOPÉRATION QUE SONT LES ONG ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Le projet de loi de finances pour 2013 amorce un doublement du soutien aux opérateurs associatifs français qui mènent sur le terrain des actions remarquables
Alors que la France a longtemps peiné à concevoir sa politique de coopération autrement qu'au niveau interétatique, la reconnaissance de la contribution des ONG à l'efficacité de l'aide progresse au niveau national parmi les acteurs de la coopération et du développement.
Alors que cette situation se traduisait au niveau budgétaire par le peu de crédits publics transitant par les ONG, la coopération non gouvernementale restant le parent pauvre de la coopération française, l'engagement de 2005 du Président Jacques Chirac, repris par le Président Nicolas Sarkozy, de doubler la part d'APD transitant par les ONG françaises entre 2004 et 2009 (de 1 % à 2,08 % en 2009) a permis progressivement de rattraper le retard français dans ce domaine.
En effet, avec 1,14 % de l'APD transitant par les ONG françaises en 2004, la France était alors très loin de la moyenne des pays de l'OCDE qui se situait déjà à un peu plus de 5 %.
Aujourd'hui la France reste le dernier des Etats membres du CAD en part d'APD transitant par les ONG, avec 1,5 %, alors que la moyenne OCDE est de 13 %.
Le Président de la République François Hollande s'était engagé à doubler le montant de l'aide qui transite par les ONG sur cinq ans.
Dans le projet de loi de finances pour 2013, cet engagement se traduit par une hausse nette de +9 millions d'euros supplémentaires par an des autorisations d'engagement allouées aux ONG.
Les ONG sont en effet des acteurs assurant une véritable complémentarité par rapport aux actions mises en oeuvre dans le cadre de la coopération publique .
Une particularité essentielle des ONG est de s'appuyer sur des démarches, participatives et partenariales dans leurs actions de renforcement des sociétés civiles du Sud. Les ONG agissent, en effet, le plus souvent, avec des partenaires locaux (ONG des pays du Sud, organisations sociales locales).
Les premiers critères de qualité de l'action des ONG sont ainsi la qualité et la pérennité du partenariat et leur capacité à contribuer au renforcement de la responsabilité et de l'efficacité de leurs partenaires. Leurs atouts résident également dans la mise en oeuvre d'une coopération de proximité, dans leur rapidité d'intervention, et dans leur capacité d'innovation qui leur permet de faire évoluer rapidement leurs interventions et de les adapter aux contextes changeants.
Les crédits transitant par les ONG dans le projet de loi de finances se répartissent entre plusieurs actions de deux programmes LOLF : le 209 et le 185.
Les crédits pour le cofinancement des projets et programmes des ONG françaises sur leur droit d'initiative relèvent de l'action 2 du programme 209, au sein des crédits « Aide projet FSP et AFD ».
Le Projet Annuel de Performance agglomère sous l'appellation « aide projet (FSP et AFD) » des crédits fondamentalement différents dans leur objet et leur forme juridique : des crédits dédiés aux projets des ONG françaises mais également et surtout, des crédits pour les projets AFD ;
Les crédits pour le financement des différentes formes de Volontariat International relèvent de l'action 2 du programme 209 et dans une moindre mesure du programme 185 ;
Les crédits pour le financement des interventions d'urgence humanitaires des ONG relèvent du Fonds d'Urgence Humanitaire (FUH), au sein de l'action 2 du programme 209 ;
Depuis 2009, la gestion du dispositif de renforcement des capacités institutionnelles et opérationnelles des ONG françaises a été confiée à l'AFD. Cela concerne l'ensemble des dossiers gérés auparavant par l'ex-MAAIONG, hors l'appui au volontariat et les opérations « jeunesse ».
Depuis janvier 2010, l'appui aux OSI se fait, en outre, sur compte propre de l'AFD. La DPO assure le suivi technique et financier des projets engagés et instruit les demandes de cofinancement des ONG.
Le « comité spécialisé pour l'appui aux initiatives des organisations non gouvernementales », créé par le décret n° 2009-618 du 5 juin 2009, décide de l'octroi des cofinancements. Il est présidé par le Président du Conseil d'administration de l'AFD et comprend quatre représentants de l'Etat, dont deux sont nommés par le ministre des Affaires étrangères, un par le ministre de l'Economie et un par le ministre de l'Intérieur, ainsi que deux personnalités qualifiées.
Pour les projets de terrain, un avis d'opportunité est demandé aux ambassadeurs concernés, soit par l'intermédiaire des agences locales de l'AFD, soit directement, s'agissant des projets multi-pays et des pays où l'AFD n'est pas représentée.
Outre le cofinancement de leurs initiatives sur les crédits spécialement délégués à cet effet à l'AFD, les ONG sont parties prenantes de plusieurs projets prioritaires de l'aide française :
- Trois FSP mobilisateurs dédiés à la santé materno-infantile, autre priorité politique du Département, ont été lancés en 2011-2012 et ouvrent des opportunités de collaboration avec les OSI intervenant sur les questions de santé.
- Depuis 2010, un FSP mobilisateur pour lutter contre les violences faites aux femmes doté de 1,5 million d'euros sur 36 mois cible notamment les ONG de protection et de promotion des femmes.
- L'appui aux sociétés civiles locales, via le FSD élargi, a été également préservé dans le budget 2013. Dans le domaine des droits de l'homme, un FSP mobilisateur spécifiquement consacré à la « mobilisation de la société civile et l'accompagnement des acteurs du changement pour renforcer l'Etat de droit » complète ce dispositif de proximité. La FIDH en est le maître d'oeuvre. Les FSP « respect de la liberté d'orientation sexuelle et d'identité de genre » d'un montant de 110 000 euros (2011) et d'« appui à la lutte contre la corruption » à hauteur de 1 million d'euros (2010-2013) mobilisent également plusieurs ONG.
- Dans le cadre des « printemps arabes », un FSP mobilisateur dédié à la jeunesse et doté de 1 million d'euros a été mis en mis en place : « Solidarité avec la jeunesse des pays du Sud de la Méditerranée (Algérie, Egypte, Libye, Maroc, Tunisie) ».
- Une part importante de l'aide alimentaire programmée gérée par le MAEE est mise en oeuvre chaque année par les OSI françaises : en 2011, plus de 18,6 millions d'euros ont ainsi transité par les OSI françaises. Dans le cadre du triennum budgétaire, les crédits d'aide alimentaire ont été préservés pour 2013.
- Enfin, le centre de crise dispose de crédits d'intervention (Fonds d'Urgence Humanitaire) sensiblement supérieurs à ceux de l'ancienne Délégation à l'action humanitaire.
En 2011, les subventions aux ONG ont représenté près de 18 % du FUH (6,2 millions d'euros) et plus de 21 % si on ajoute les délégations de crédits aux ambassades (subventions aux projets d'associations de droit local). En 2012 et 2013, les crédits du FUH sont préservés.
Les dispositifs de soutien aux volontariats internationaux d'échange et de solidarité constituent une autre modalité de l'appui du Département aux organisations de solidarité internationale. Cette démarche qui vise à appuyer les ONG dans le volet ressources humaines de leur activité s'inscrit dans l'objectif plus large de valoriser toutes les formes d'engagement solidaire et citoyen.
Les crédits consacrés au volontariat international qui s'élèvent à 20 293 840 euros en 2012 (crédits de paiement prévisionnels) sont gérés, au sein de la Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, par la Mission des relations avec la société civile.
La majeure partie de ce budget est consacrée au volontariat de solidarité international à travers l'appui aux associations agréées dans le cadre de la loi n°2005-159 et à France Volontaires avec lequel un contrat d'objectifs et de moyens a été signé. Les autres crédits se répartissent principalement entre l'appui aux associations spécialisées dans le volontariat d'échange et de compétence (séniors) et les programmes jeunesses soutenus par le Département (volontariat d'initiation et d'échanges) : programmes Jeunesse Solidarité Internationale (JSI), Ville Vie Vacances Solidarité Internationale (VVV-SI), programme Tandem.
Cependant pour 2013, les crédits du volontariat international diminueront à 20 millions d'euros en AE=CP en 201 puis de 4 % sur les deux exercices suivants.
Vos rapporteurs souhaitent que les engagements pris à l'égard des ONG soient tenus, car il importe, pour l'efficacité même de notre politique, de renforcer les opérateurs associatifs français qui mènent sur le terrain des actions souvent remarquables.
Les printemps arabes ont montré qu'il convenait de renforcer les liens des services de coopération avec les sociétés civiles pour ne pas rester dans un dialogue exclusif avec les autorités gouvernementales. Dans ce cadre, les ONG peuvent être des vecteurs essentiels de ce dialogue avec la société civile de nos partenaires en Méditerranée mais également en Afrique.
La France a en effet tout à gagner à un renforcement de la capacité des ONG à mener des actions en concertation avec les ONG locales. Or les ONG françaises ont, dans l'ensemble, des capacités financières limitées par rapport à leurs homologues anglo-saxonnes, comme l'illustrent les tableaux suivants :
|
10 premières ONG françaises au regard du Budget |
Budget 2009/2010
|
|
|
1 |
Médecins Sans Frontières |
223 |
|
2 |
Secours Catholique - Caritas France |
130 |
|
3 |
Action Contre la Faim |
90 |
|
4 |
Secours populaire français |
73,7 |
|
5 |
Médecins du Monde France |
63,5 |
|
6 |
ACTED |
62 |
|
7 |
Ordre de Malte France |
56 |
|
8 |
Solidarités |
44,8 |
|
9 |
AIDES |
43 |
|
10 |
CCFD |
42 |
|
Principales ONG internationales |
Budget 2009/2010 |
|
|
1 |
OXFAM International |
642,2 M€ |
|
2 |
CARITAS |
5,5 Md$ |
|
3 |
World Vision |
2,48 Md$ |
|
4 |
Green Peace |
200 M€ |
|
5 |
Amnesty International |
21M£ |
|
6 |
CARE International |
665 M€ |
|
7 |
Save The Children |
291,5 M£ |
|
8 |
Fondation Bill & Melinda GATES |
3Md$ |
|
9 |
WWF |
509M€ |
|
10 |
Human Rights Watch |
48M$ |
Une des particularités des ONG françaises est en outre d'être, par rapport à leurs homologues étrangers, très dépendants des fonds publics comme l'illustre le tableau suivant :
|
OSI
|
Part des ressources publiques dans leur budget (en %) - données 2011 |
|
1. CNSL |
52 % |
|
2. HANDICAP INTERNATIONAL |
45 % |
|
3. CFSI |
67 % |
|
4. Coordination SUD |
77 % |
|
5. MDM |
29 % |
|
6. CIDR |
83 % |
|
7. IECD |
34 % |
|
8. AVSF |
68.5 % |
|
9. INTER AIDE |
41 % |
|
10. GRET |
94 % |
2. Pour un soutien plus franc à la coopération décentralisée
Autre acteur infra-étatique, les collectivités territoriales sont en passe de devenir des acteurs majeurs de la coopération.
La coopération décentralisée est souvent le premier contact des citoyens avec l'international. Elle concerne plus de 4 800 collectivités françaises qui interviennent dans près de 140 pays, pour une contribution financière déclarée de 60,5 millions d'euros en 2010.
Les chiffres déclarés d'aide publique au développement des collectivités territoriales varient beaucoup d'une année sur l'autre. Il était ainsi de 69,7 millions d'euros en 2009, soit une diminution de 9 millions en un an. Toutefois, cette diminution ne signifie pas que la coopération décentralisée marque le pas, mais révèle l'une des difficultés de l'analyse dans ce domaine, à savoir l'absence de données chiffrées précises.
En effet, les montants sont le fruit d'une déclaration volontaire. Or, sur la période 2008-2010, près de 47% des régions, des départements, des villes de plus de 100 000 habitants et des communautés urbaines n'ont pas déclarés leur aide publique au développement en 2011. En outre, certaines dépenses ne sont pas comptabilisées.
Un de vos rapporteurs, M Jean-Claude Peyronnet a essayé dans le cadre des travaux de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation d'obtenir une évaluation plus juste de l'effort des collectivités dans ce domaine.
Une estimation de l'ordre de 115 millions d'euros, soit près du double du montant déclaré, est souvent donnée pour cette aide publique au développement des collectivités territoriales.
Le contexte actuel de crise économique et de stagnation des ressources des collectivités territoriales n'est pas sans incidence. Certes, de manière générale, la plupart des projets ont été maintenus, l'aide publique au développement allouée par les collectivités territoriales est stable et de nouveaux projets ont même été lancés. Mais, en raison des difficultés sociales et économiques sur les territoires, les collectivités françaises sont sollicitées par leurs administrés qui peuvent avoir du mal à comprendre les justifications d'une action internationale dans ces conditions.
Depuis le projet de loi de finances 2012, suite à un changement d'architecture budgétaire, les crédits consacrés à la coopération décentralisée, précédemment répartis entre le programme 185 et le programme 209 selon des critères géographiques, sont intégralement regroupés sur le programme 209.
Les crédits ouverts en 2012 s'élevaient à 9,836 millions d'euros, ils diminuent légèrement pour 2013 à 9 millions .
Il faut toutefois aller au-delà du budget pour comprendre l'ensemble des leviers susceptibles de favoriser cette coopération. C'était le sens des travaux de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation qui propose 17 mesures en faveur de la coopération décentralisée.
Le financement, la justification des actions internationales ainsi que l'optimisation de celles-ci par l'évaluation et la coordination sont aujourd'hui les enjeux principaux de la coopération décentralisée.
Le premier enjeu majeur est le financement. Les propositions 1 à 6 y sont consacrées. Au vue du contexte des finances publiques, une augmentation des dépenses de l'Etat en cofinancement de la coopération décentralisée n'est pas envisageable. Il s'agit dès lors de trouver de nouvelles sources de financement, en ayant davantage recours à des bailleurs encore peu sollicités, ou en mettant au point des moyens de financement innovants.
La proposition n°1 vise à permettre aux collectivités de mieux anticiper l'ouverture de fonds européens.
La proposition n°2 suggère de développer un réseau d'experts dédié à la réponse aux appels à proposition et proposant un appui technique aux collectivités qui le souhaitent. Cet appui ponctuel serait fortement utile en particulier aux collectivités de tailles petite et moyenne. En effet, la complexité croissante nécessite une professionnalisation accrue des personnels en charges des affaires internationales ainsi qu'une charge supplémentaire de travail important. Or, les communes les plus modestes ont des difficultés à trouver ces ressources humaines.
Les propositions n° 3 à 6 visent à utiliser davantage l'ensemble des possibilités ouvertes par la loi Oudin-Santini. Aujourd'hui, seul le tiers du potentiel de la loi Oudin-Santini a été exploité. Ainsi, une application totale et généralisée de cette loi permettrait de mobiliser 67 millions d'euros par an, contre près de 20 millions d'euros aujourd'hui. Le potentiel de mobilisation est particulièrement élevé auprès des collectivités et de leurs groupements. En effet, leur mobilisation actuelle est de 7,2 millions d'euros sur 50 millions d'euros, soit une mobilisation des ressources représentant moins de 15% de son potentiel.
La proposition n° 3 souhaite inciter les collectivités territoriales et leurs groupements à utiliser 1% des ressources affectées aux budgets des services de l'eau, de l'assainissement, de l'électricité et du gaz pour financer des actions de coopération décentralisée.
Un fonds national mutualisant un pourcentage des ressources mobilisées par les services publics d'eau et d'assainissement ainsi que par les agences de l'eau pourrait être mis en place (proposition n°4).
Le dispositif de la loi Oudin-Santini pourrait être élargi à d'autres domaines de la coopération décentralisée. En effet, ce mécanisme permet de mobiliser des sommes importantes pour une contribution annuelle moyenne par habitant modique. C'est le but poursuivi par les propositions n°5, qui propose de l'étendre au traitement des ordures ménagères. La proposition n°6 vise à mettre en place une réflexion sur les domaines pouvant faire l'objet d'un mécanisme similaire à celui de la loi Oudin-Santini.
Le deuxième enjeu majeur est l'information des citoyens de la collectivité française.
La proposition n° 7 vise à mettre en place une campagne de communication et d'information sur les impacts positifs pour les territoires français de la coopération décentralisée, financée conjointement par la délégation pour l'action extérieure des collectivités territoriales et les associations d'élus
Le troisième enjeu est l'optimisation des moyens humains, financiers et juridiques.
La proposition n° 8 vise à procéder à une évaluation systématique des actions de coopération décentralisée, en association l'ensemble des acteurs, sur chacun des territoires, et à chaque phase importante du projet.
L'optimisation passe également par la coordination et la mutualisation. De nombreux outils existent déjà dans ce domaine. Aussi le parti a été pris de ne pas en créer de nouveau, mais de s'appuyer sur ceux existant en proposant des améliorations.
La Commission nationale de coopération décentralisée est une instance nationale de concertation. Or, aujourd'hui, elle ne se réunit qu'une fois par an. Dès lors, il s'agit davantage d'une information donnée aux participants que de véritables discussions. Aussi, il est proposé de la réunir plus souvent (proposition n° 9)
En outre, la proposition n° 10 vise à ouvrir davantage cette instance à l'ensemble des acteurs amenés à intervenir dans le domaine de l'aide au développement (universitaires, associations, think tanks, réseau diplomatique par visioconférence).
L'atlas de la décentralisation recense de manière cartographique les actions internationales des collectivités. Toutefois, toutes les collectivités françaises n'ont pas déclaré leurs actions. En outre, les fiches informatives portant sur chaque projet sont diversement complètes. Il est donc nécessaire de rappeler aux collectivités territoriales l'intérêt de mettre à jour de manière exhaustive et régulièrement l'Atlas français de la coopération décentralisée (proposition n° 11). Cette proposition rejoint la problématique de l'absence de déclaration d'aide publique au développement par certaines collectivités territoriales.
Les réseaux régionaux multi-acteurs sont également des instruments précieux. Il en existe actuellement 11 qui poursuivent tous le même objectif : regrouper tous les acteurs actifs à l'échelle régionale en matière de coopération internationale. Ces réseaux conduisent à une structuration des acteurs de la coopération décentralisée sur le territoire régional en permettant une meilleure connaissance réciproque entre ces derniers. En outre, ils permettent un dialogue entre ces derniers conduisant dans certains cas à des actions communes. La proposition n° 12 vise à compléter la carte des réseaux régionaux multi-acteurs en incitant les acteurs de la coopération décentralisée à créer cet outil dans les régions qui n'en disposent pas.
La proposition n° 13 vise à instaurer un volet coopération décentralisée dans les contrats de partenariats Etat-régions 2014-2020. Pour la période 2000-2006, 17 contrats de partenariat Etat-région incluaient un volet coopération décentralisée. Ce système permet de sélectionner et soutenir des projets locaux de coopération décentralisée. Il est ainsi un moyen pour les collectivités de taille modeste d'obtenir un double cofinancement, à la fois de la région et de l'Etat.
La proposition n° 14 vise à rappeler aux collectivités territoriales la nécessité d'informer systématiquement les ambassades françaises dans le pays partenaire de la mise en place ou de l'existence d'une action de coopération décentralisée..
La proposition n° 16 propose d'instaurer un visa de courte durée spécifique aux actions de coopération décentralisée, ou a minima de demander par circulaire à l'ensemble des ambassades et consulats de France de porter une attention particulière aux demandes de visas dans le cadre d'une action de coopération décentralisée.
Vos rapporteurs souhaitent que l'Etat puisse rapidement mettre en oeuvre ces propositions.