II. L'AFD : UN OPÉRATEUR BILATÉRAL À LA CROISÉE DES CHEMINS.
L'Agence française de développement (AFD) est l'opérateur-pivot en charge de la mise en oeuvre de la politique française de coopération et de développement, dans le cadre des orientations définies par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID).
À ce titre, elle met en oeuvre, pour son compte propre ou pour le compte de l'État, des projets et des programmes de développement dans les États étrangers. Elle a également pour mission de contribuer au financement du développement dans les départements d'outre-mer, les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie.
Si l'AFD joue un rôle central dans la politique de coopération française, les ressources budgétaires octroyées à l'agence sont éclatées en de très nombreux programmes et lignes budgétaires comme l'illustre le tableau ci-après.
Certaines de ses ressources sont issues de la mission aide au développement. Les bonifications de prêts relèvent ainsi du programme 110 tandis que les subventions destinées à des projets de coopération sont financées par le programme 209. D'autres ressources budgétaires sont issues de programmes extérieurs à la mission « aide au développement », comme les crédits du programme 853 et ceux du programme 123 destinés aux conditions de vie outre-mer.
On notera pour 2013 une légère croissance des ressources de l'AFD qui passent, en crédits de paiement, de 1,1 milliard d'euros, dans la loi de finances initiale pour 2012, à 1,3 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013.
Cette augmentation s'explique en grande partie par une évolution favorable des prêts consentis par l'État à l'AFD à des conditions avantageuses recensées par le programme 853, ainsi que par une stabilisation de la croissance des crédits de bonification de prêts du programme 110.
On note un maintien de l'aide-projet bilatérale sur don, avec une évolution de la structure : l'aide projet sur dons de l'AFD est stable (170 M€), l'aide aux ONG augmente conformément aux engagements du Président de la République (54 M€, +20 %, soit +9 M€), les C2D baissent (103 M€, -21 %).
Le volume des bonifications est stable (242 M€) tandis que le volume de la RCS est en augmentation (447 M€, +8 %).
En revanche, les dons projets mis en oeuvre par l'AFD dans les pays étrangers qui ressortent du programme 209 sont encore en diminution 46 ( * ) par rapport à 2009.
L'évolution depuis 2009 des crédits destinés à l'aide-projet notifiés à l'AFD
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
PLF 2013 |
|
|
AE |
228 |
178 |
205 |
216 |
217 |
|
CP |
278 |
196 |
314 |
205 |
212 |
(Montants en millions d'Euros)
Source PLF 2013
Le caractère central des interventions de l'AFD conduit vos rapporteurs à y consacrer un développement spécifique dans le prolongement des travaux de la commission sur le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD 47 ( * ) .
A. ETABLISSEMENT BANCAIRE ET AGENCE DE DÉVELOPPEMENT, L'AFD, OPÉRATEUR AUX MULTIPLES FACETTES, MET EN OEUVRE L'ESSENTIEL DES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE BILATÉRALE
1. L'essentiel des crédits bilatéraux des programmes 110 et 209 qui transite par l'AFD
L'AFD ne représente que 31 % de l'aide au développement déclarée de la France à l'OCDE en 2011 contre 8 % seulement en 2005. Ce chiffre peut paraître surprenant de la part de l'opérateur pivot de la coopération française, mais il s'explique cependant par l'importance, dans l'APD française, des dépenses qui ne relèvent pas de l'AFD, comme les écolages, la prise en charge des réfugiés ou les annulations de dette.
Ce chiffre illustre néanmoins le relatif éclatement du dispositif français de coopération par comparaison avec le dispositif britannique, le DIFID, qui représente 87 % de l'APD britannique.
Il reste que, si l'on considère l'aide publique au développement programmable, c'est-à-dire celle qui fait l'objet de véritables arbitrages géographiques et sectoriels pour financer des projets concrets d'aide au développement, alors force est de constater que l'AFD gère 59 % de l'aide publique programmable française en 2011.
Ce chiffre était de 23 % en 2005, c'est dire combien la réforme de la coopération française entamée en 1998 a renforcé le rôle de l'AFD.
L'AFD représente 70 % de l'effort financier total de l'APD de la France.
L'AFD est donc naturellement considérée aujourd'hui comme l'opérateur pivot de la coopération française.
Evolution de l'aide publique au développement
(APD) bilatérale nette
générée par l'Agence
française de développement (AFD).
|
en millions € |
APD nette bilatérale de l'AFD (2005-2011) |
||||
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
Prêts souverains |
314 |
506 |
652 |
1187 |
1478 |
|
Prêts non souverains |
222 |
274 |
688 |
236 |
598 |
|
Subventions |
197 |
248 |
321 |
373 |
264 |
|
C2D |
28 |
24 |
124 |
121 |
148 |
|
PAS/SAS (y compris ABG) |
-19 |
143 |
-85 |
-7 |
20 |
|
Autres (frais administratifs, CEFEB) |
158 |
171 |
229 |
242 |
246 |
|
Total bilatéral net AFD |
900 |
1366 |
1929 |
2152 |
2754 |
|
Aide publique programmable (APP) France |
2 626 |
2 982 |
2 995 |
3 651 |
XXX |
|
Part APD bilatérale AFD / APP France |
34% |
46% |
64% |
59% |
XXX |
2. La France a choisi de confier la mise en oeuvre de sa coopération à un établissement bancaire
Établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) dont le capital est entièrement détenu par l'État français, l'AFD est placée sous la cotutelle du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI), du ministère des affaires étrangères (MAE), et du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (MIOMCTI).
Pour comprendre l'utilisation faite par l'AFD de ces dotations budgétaires, il faut avoir dans l'esprit le caractère très polyvalent de cette institution qui, contrairement à ce que son nom indique, n'est pas une agence de développement, mais avant tout une banque de développement.
a) Une banque de développement
En tant qu'institution financière spécialisée (IFS), l'AFD est soumise aux dispositions du code monétaire et financier applicable aux établissements de crédit. Son double statut apporte des garanties très appréciables en termes d'utilisation de la ressource publique et de gestion des risques, dans la mesure où l'Agence est soumise aux contrôles et procédures propres au statut bancaire.
En dépit de son nom, l'AFD est, tant au regard de son statut que de son résultat comptable, avant tout, une banque spécialisée dans le financement de projets de développement. A ce titre, l'AFD poursuit les objectifs d'une institution financière. Grâce à des ressources empruntées sur les marchés internationaux, notamment sous forme d'emprunts obligataires, elle finance des projets à des taux d'intérêt bonifiés ou non, ou parfois proches du marché, au prix de l'application d'une marge bancaire qui lui assure des ressources régulières. Les prêts représentent en 2011, plus de 90 % de son activité dans les pays étrangers.
Établissement bancaire, l'AFD ne reçoit aucune subvention de fonctionnement de la part de l'Etat.
La marge bancaire produite par l'AFD est la contrepartie des financements octroyés, mais également de l'ingénierie et de l'expertise fournies par l'AFD. Dans cette activité, l'AFD doit évidemment veiller à limiter les risques encourus, en sélectionnant des clients solvables, Etats, collectivités territoriales ou entreprises publiques, et en répartissant les risques sur un périmètre le plus large possible.
Entre 2005 et 2010, l'activité non souveraine de l'AFD a connu une très forte progression. Pendant cette période, sa part relative dans les montants totaux autorisés par l'AFD dans les pays étrangers est passée de 27 % à 38 %. Cette diversification des bénéficiaires des concours de l'Agence a été principalement tirée par le financement de contreparties publiques : entreprises publiques, collectivités et institutions financières publiques.
b) Une agence de coopération
L'agence est, ensuite, une agence de coopération, qui est devenue, ces dernières années, le principal opérateur de la politique française de solidarité avec les pays les plus pauvres. À ce titre, elle octroie avec les crédits en subvention du ministère de la coopération ou avec les bonifications d'intérêt du ministère des finances, soit des subventions, soit des prêts bonifiés à des projets ou programmes de coopération qui correspondent aux objectifs définis par le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID). Elle accompagne également des projets de coopération pilotés par des ONG ou des collectivités territoriales.
Elle constitue, à ce titre, une forme de démembrement des services de l'Etat. Elle a récupéré parfois des personnels, souvent les compétences et les attributions de l'ancien ministère de la coopération de la rue Monsieur.
Dans cette perspective, l'AFD intervient dans les 17 pays prioritaires de la politique de coopération française, parfois sous forme de prêts fortement concessionnels, mais surtout avec des subventions ou de l'assistance technique, en particulier dans les secteurs non rentables comme l'éducation ou la santé et, plus généralement, dans l'ensemble des secteurs visés par les objectifs millénaires du développement, à l'exception de la gouvernance, de l'enseignement supérieur et de la coopération culturelle qui demeurent des prérogatives de la direction générale de la mondialisation au Quai d'Orsay (DGM).
La part relative des subventions dans les engagements du groupe a eu cependant tendance à diminuer pour atteindre un niveau historique de 5 % en 2011.
Que cela soit sous le mandat de banque de développement ou d'agence de coopération, l'AFD a désormais la seule compétence opérationnelle au sein de l'aide bilatérale française dans les secteurs de l'agriculture et du développement durable, de la santé, de l'éducation de base et de la formation professionnelle, de l'environnement, du secteur privé, des infrastructures et du développement urbain.
c) Un outil d'influence
L'agence est également, pour les ministères des affaires étrangères et des finances, l'outil d'une politique d'influence qui permet, d'une part, d'alimenter des relations bilatérales avec des pays qui correspondent aux priorités diplomatiques et géostratégiques de la France et, d'autre part, d'asseoir la crédibilité de la vision française de la mondialisation, du développement et de la lutte contre le réchauffement climatique.
De fait, au-delà de la problématique du développement, l'AFD s'est affirmée comme un véritable outil de présence et d'influence, au service des intérêts français, au-delà de leurs zones traditionnelles. Sa présence en Chine, alors même que les relations diplomatiques étaient perturbées par la question du Tibet, en a fait, dans ce pays, un outil de dialogue et de promotion des intérêts français. Son investissement au Mexique, en amont du sommet de Cancun sur le réchauffement climatique, a contribué à attester la légitimité des positions françaises dans ce domaine.
L'AFD entretient ainsi des liens étroits avec de nombreuses institutions nationales et multilatérales, qui amplifient sa visibilité et ses possibilités d'action en partenariat.
L'agence a, en outre, acquis une place dans les débats internationaux sur le développement grâce à ses travaux d'analyse et sa politique active de communication.
Parallèlement, l'agence offre à l'Etat la possibilité d'effectuer des interventions ponctuelles, dans tel pays ou sur tel dossier, justifiées par des considérations politiques et d'opportunité.
Ainsi l'AFD a-t-elle débloqué en 2011 un prêt de 350 millions d'euros en faveur de la Côté d'Ivoire afin de favoriser le retour à un fonctionnement normal des pouvoirs publics dans un pays marqué par de longs mois de crise.
Enfin, en engageant des coopérations techniques, l'action de l'AFD est également susceptible d'ouvrir des perspectives aux entreprises françaises dans ses géographies d'intervention par la mise en valeur de l'expertise française. Bien que ses concours soient totalement déliés, la présence de l'agence contribue à susciter de l'empathie pour le savoir-faire français.
Dans cette activité, l'AFD est toujours une agence de coopération, mais plus forcément une agence de développement. En effet, selon le niveau de développement des pays d'intervention, il s'agit de soutenir le développement au sens traditionnel du terme ou de promouvoir des projets d'intérêts communs.
d) Une source de dépenses et de recettes pour l'Etat
Bien qu'entreprise de solidarité internationale, l'AFD est également une entreprise rentable, qui a dégagé ces dernières années un résultat net de près de 200 millions d'euros dont 100 % a été prélevé par l'Etat et partiellement redistribué au sein du budget de la coopération 48 ( * ) .
Ces recettes doivent être mises en regard des ressources de l'AFD en provenance de l'Etat.
L'AFD reçoit, pour bonifier ses activités de prêts, en moyenne, 400 millions d'euros de crédits de paiement par an sous forme de crédits de bonification ou de prêts à conditions spéciales. Elle gère, par ailleurs, pour le compte de l'Etat, un peu moins de 400 millions des crédits de subventions pour lesquels elle reçoit, en outre, une rémunération de l'ordre de 25 millions d'euros, qui ne couvrent pas entièrement les frais d'instruction et de suivi des projets correspondants dont la gestion a été progressivement transférée de l'Etat à l'AFD.
A ces financements croisés s'ajoutent les prestations de l'AFD pour l'Etat en matière de conseil, de communication et de partenariat que l'AFD finance sur ses fonds propres.
Ces différentes dimensions de l'AFD coexistent en même temps et parfois dans un même et seul projet.
Dans le cadre d'une politique dite de partenariats différenciés, l'AFD est conduite dans certaines zones géographiques à privilégier une dimension de son activité par rapport aux autres. Ainsi, l'AFD est, dans les pays émergents, avant tout un établissement financier, une agence de coopération et un outil de promotion des intérêts français, la dimension d'agence de développement étant très largement absente.
Les différentes tutelles de l'AFD ont à l'esprit chacune de ces facettes, même si, naturellement, la direction du Trésor du ministère des finances est plus sensible à l'aspect bancaire, la direction du budget à l'aspect budgétaire, la direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères à l'aspect solidarité et les autres directions du Quai d'Orsay aux aspects diplomatiques et géostratégiques.
3. Un modèle politique et économique singulier fondé sur une péréquation entre les différentes activités
Comme l'a observé la Cour des comptes : « La France est pratiquement le seul bailleur important qui ait pour principal instrument une institution financière soumise au régime des établissements de crédit ».
Chez nos principaux partenaires, les agences de développement sont, dans la plupart des cas, des administrations centrales ou des établissements publics administratifs placés directement sous l'autorité du ministère des affaires étrangères et/ou de la coopération et dotés de crédits budgétaires.
Ce positionnement singulier associant plusieurs métiers, qui vont de l'activité bancaire à l'agence de dons, en passant par le bureau d'étude et d'assistance technique, la promotion des intérêts économiques ou diplomatiques français, constitue indéniablement un avantage stratégique important de l'AFD.
Cette configuration lui permet, selon les contextes, de « jouer sur plusieurs tableaux » et d'avoir une grande souplesse dans les solutions apportées aux demandes de nos partenaires du Sud auxquels l'AFD peut offrir une palette d'instruments et de solutions très vaste.
Elle induit également un modèle économique original par lequel des activités rentables de crédits et de production financière viennent en partie financer des activités déficitaires de gestions de subventions, de production intellectuelle, de conseils, de partenariats et de communication. Cette péréquation entre métiers correspond de plus en plus à une péréquation entre zones géographiques, dans la mesure où la marge bancaire de l'AFD est produite dans les zones les plus prospères alors que les activités déficitaires de gestions de subventions se situent dans les zones les moins pourvues.
Cette capacité à gérer ensemble ces différentes activités constitue un avantage comparatif de l'AFD par rapport à ses homologues, mais également une source de difficultés pour la définition et la communication d'une stratégie.
Ces différentes « casquettes » qui font de l'AFD non seulement l'opérateur pivot de la coopération mais également son « couteau suisse » sont régulièrement une source d'incompréhension, voire de critiques. L'AFD est ainsi très régulièrement jugée sur les 400 millions de subventions qu'elle octroie, sans que soient pris en compte les 6 ou 7 milliards d'engagements qu'elle effectue essentiellement sous forme de prêts.
Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD illustre ce biais puisque sur neuf indicateurs de performance portant sur la concentration des activités de l'AFD, six concernent les quelque 400 millions de subventions, projets et aides budgétaires globales et trois seulement portent sur l'effort financier global participant aux 6 ou 7 milliards d'engagements.
Aide publique nette bilatérale de l'Agence
Source : Agence française de développement .
Il est ainsi fréquent que le public, les ONG et les parlementaires s'adressent à l'AFD comme à une agence de coopération pour découvrir ensuite qu'il s'agit aussi, voire d'abord, d'un établissement bancaire.
Ainsi, la difficulté culturelle, pour les agents de l'AFD, à présenter la façon dont cet établissement gagne de l'argent, comme l'atteste son résultat comptable, contribue à des glissements sémantiques dans lesquels des opérations économiquement rentables sont présentées comme des actions plus ou moins désintéressées.
La difficulté à admettre une forme de rentabilité, dont l'AFD est par ailleurs fière, conduit, par exemple, à ce qu'il faille comprendre, sous le vocable « opérations de pure influence », les opérations financièrement les plus rentables et comportant un fort retour pour les entreprises françaises.
B. LE CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS COMME LE NOUVEAU PLAN D'ORIENTATION STRATÉGIQUE QUI EN DÉCOULE CONFIRMENT LA STRATÉGIE MONDIALE DE L'AFD
Le 7 juillet 2011, l'AFD a adopté un nouveau contrat d'objectifs et de moyens conclu avec l'État. Ce nouveau contrat définit les relations entre l'Etat et l'AFD, les priorités et les moyens de l'AFD pour le triennum 2010-2013.
Ce contrat a été décliné en un Plan d'Orientation Stratégique (POS 3) adopté le 9 octobre dernier par son conseil d'orientation.
1. Un Plan d'Orientation Stratégique qui vient à un moment d'incertitude entre la poursuite de la croissance et la consolidation des acquis
Soumise, jusqu'en 2008, à deux contrats d'objectifs et de moyens (COM) distincts, signés séparément avec ses deux principaux ministères de tutelle, l'AFD ne bénéficiait pas du contrat unique avec l'Etat dont le principe avait été arrêté par le Premier ministre en 2009.
Ce contrat, adopté le 7 juillet 2011, vient mettre fin à cette situation et a vocation à répondre aux différentes interrogations suscitées par la très forte évolution de l'activité de l'AFD depuis 2005.
Vos rapporteurs ne reviennent pas sur le contenu de ce contrat qui a fait l'objet d'une large analyse par la commission en mai dernier. En effet, conformément aux dispositions de la loi sur l'action extérieure de l'État, ce contrat a fait l'objet d'un avis de la part de la commission dont les préconisations ont, à l'issue d'un débat très constructif, été dans l'ensemble retenues.
Le Contrat d'objectifs et de moyens qui lie l'Etat et l'AFD précise le contenu du cadre stratégique établi par le document-cadre dans les Etats étrangers en définissant les objectifs concrets de l'activité de l'AFD au regard des moyens qui lui sont alloués. Vingt-trois indicateurs, complétés par trois indicateurs spécifiques reprenant des engagements présidentiels ou gouvernementaux de la France, sont ainsi fixés à l'Agence venant dessiner le cadre de priorités chiffrées qui structurera l'activité de l'AFD pour la période 2011-2013.
Dans les Etats étrangers, le document précise les quatre partenariats différenciés définis dans le document-cadre et indique, pour chacune de ces géographies, les cibles de concentration de l'effort financier dont la mise en oeuvre est confiée à l'AFD : au moins 60 % pour l'Afrique subsaharienne, 20 % pour les pays du pourtour méditerranéen et au maximum 10 % pour les pays émergents. Dans la continuité des décisions prises par le CICID de juin 2009, le COM réaffirme la priorité accordée aux pays pauvres prioritaires d'Afrique subsaharienne qui doivent, à l'horizon 2013, représenter plus de 50 % de l'activité en dons et plus de 80 % des subventions allouées par le ministère des affaires étrangères. Le document souligne également la nécessité d'une action ciblée en faveur des pays sahéliens. La cible, pour les pays en crise ou en sortie de crise, est, pour sa part, fixée à 10 % de l'activité en dons.
Sur le plan sectoriel, l'objectif principal est l'atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) : éducation de base et formation professionnelle, mais aussi -en cohérence avec les différents engagements pris par la France au niveau international- agriculture et sécurité alimentaire ou encore santé maternelle et infantile. Enfin, le COM s'inscrit dans la perspective initiée par l'initiative du Cap sur la croissance et l'emploi en Afrique subsaharienne et fixe des objectifs ambitieux de soutien aux PME-PMI africaines.
Enfin, en cohérence avec le souci d'optimisation de la gestion des organismes publics, le COM fixe un ensemble d'objectifs portant sur la performance de l'AFD. Il s'agit de valoriser l'expertise française via la production de connaissances de l'Agence, renforcer la qualité et l'évaluation des projets, optimiser le cycle du projet, en lien notamment avec les engagements de la France en matière d'efficacité de l'aide, ou encore améliorer la rentabilité de l'AFD.
2. Des évaluations qui confortent le rôle de l'AFD comme opérateur pivot de la coopération française
Tant le rapport de la Cour des comptes que le bilan évaluatif confortent le positionnement central de l'AFD.
La Cour des comptes dans un avis particulier sur la gestion de l'AFD souligne la bonne gestion de l'Agence dans des termes relativement élogieux.
« L'évolution des coûts de l'AFD apparaît avoir été particulièrement bien maîtrisée dans un contexte de forte croissance de l'activité, en lien avec une augmentation importante de la productivité de l'Agence. La structure des coûts de l'AFD se caractérise néanmoins par une proportion très significative (60 %) de coûts liés à ses activités non bancaires (dons-projets, production intellectuelle, prestations pour le compte de l'Etat), qui grèvent sa rentabilité et limitent les capacités de développement de ses activités bancaires.
Le dispositif de gestion des risques de l'Agence apparaît globalement très satisfaisant. Des améliorations paraissent néanmoins pouvoir être apportées dans le domaine de la gestion du risque de taux, ainsi que dans celui du contrôle des risques de marché, dont l'importance s'est sensiblement accrue ces dernières années en lien avec la forte croissance de l'activité.
Au plan prudentiel, la principale problématique réside dans la dégradation rapide du ratio de fonds propres de l'Agence, qui est amenée à se poursuivre dans les prochaines années, et dont la conséquence immédiate pourrait être l'incapacité de l'Agence à respecter le ratio réglementaire des grands risques dès l'année 2011.
De manière plus générale, les relations avec la tutelle apparaissent perfectibles. En effet, très présente dans la gestion opérationnelle de l'Agence, elle semble à l'inverse tarder à prendre position sur les problématiques de long terme susceptibles d'affecter les grands équilibres financiers de l'Agence. Certains sujets déjà soulevés par un précédent audit (RGPP), tels le provisionnement du risque souverain ou les modalités de suivi de l'exécution budgétaire des crédits, auraient ainsi mérité d'être traités plus rapidement. D'autres, comme la problématique relative aux fonds propres, la justification de la concessionnalité, ou encore le modèle financier de l'AFD, auraient pu faire l'objet de travaux plus approfondis et d'une doctrine plus explicite.
Pendant la période sous revue, la gestion des ressources humaines s'est révélée d'un bon niveau. Les diligences nécessaires à la croissance forte qu'a connue l'Agence ont été mises en oeuvre avec détermination permettant de faire évoluer l'effectif en quantité et qualité.
Parallèlement, en dépit d'efforts visant à réduire la partie fixe des frais de fonctionnement, les charges de personnel ont fortement augmenté. L'accroissement semble justifié. ».
Les travaux du bilan évaluatif soulignent quant à eux que « L'AFD est un facteur d'efficacité et de visibilité de l'aide française aligné avec les priorités du DCCD ».
Les deux rapports préconisent la poursuite des transferts en faveur de l'AFD dont la gestion opérationnelle apparaît comme un gage de professionnalisme.
3. Un plan d'orientation stratégique qui a accentué l'importance du développement durable dans la stratégie de l'AFD
Le POS 3 souligne que : « Opérateur principal de la France pour le développement, l'AFD l'est aussi devenue pour la coopération internationale en matière d'environnement et de lutte contre le réchauffement climatique. Ce troisième projet d'orientation stratégique (POS 3) affirme ce positionnement à la croisée de défis déterminants pour nos partenaires en développement. Il fait de l'AFD l'un des principaux vecteurs d'influence de la France dans le monde pour le développement durable. ».
Certes, cela fait plusieurs années que l'Agence inscrit ses projets dans le développement durable ; les mandats dans les pays asiatiques et latino-américains sont notamment strictement limités à des projets de croissance verte et solidaire. Cela fait plusieurs années que l'Agence finance des prêts de lutte contre le réchauffement climatique, évalue les effets environnementaux de ses projets, et notamment l'empreinte carbone, ou accorde des lignes de refinancement à des banques locales pour accompagner la transition énergétique et environnementale des entreprises.
Mais, avec ce POS, le développement durable devient l'axe central de l'action de l'AFD.
Ainsi il est prévu que l' « Objectif n°1 » de l'AFD est de : « faire de l'objectif de développement durable la référence commune de l'ensemble des activités opérationnelles de l'AFD. »
Dés lors l'AFD « renforcera son engagement en matière de développement durable dans ses activités opérationnelles par une prise en compte renforcée des enjeux économiques, sociaux et environnementaux de ses partenaires, dans le respect des demandes et des capacités de ceux-ci. Cette approche transversale se déclinera en particulier par :
- l'inclusion systématique des enjeux de développement durable dans tous les cadres stratégiques;
- le renforcement de l'analyse de ces enjeux, notamment par la prise en compte des impacts extra financiers et des perspectives de long terme, lors de l'instruction et du suivi des projets et par le développement d'outils de mesure nécessaires à ces analyses ; au terme de cette démarche, les documents de projet devront explicitement mentionner un « second avis développement durable » relatifs aux effets attendus en termes de développement durable. Aux différents stades de l'instruction des projets, la conformité des projets aux objectifs de l'AFD en matière de développement durable sera vérifiée par une structure distincte de la Direction des opérations ;
- l'appui à l'émergence d'un consortium d'institutions ayant vocation à concevoir et mettre en oeuvre un audit externe de la qualité de la démarche de développement durable des agences de développement ;
- l'apport de son expertise de terrain et de ses réseaux de partenaires pour l'élaboration des positions françaises et européennes sur l'après 2015, notamment la suite des OMD, la définition des objectifs de développement durable et les réflexions internationales sur le financement de la lutte contre le changement climatique et du développement durable. »
En outre, il est indiqué que « L'AFD développera ses capacités d'analyse et de contrôle pour assurer pleinement la prise en compte des enjeux de développement durable dans ses opérations. La structuration des diligences de responsabilité sociale et environnementale (RSE) sera renforcée dans l'instruction des projets et dans les présentations aux instances de gouvernance, pour en faire un critère de décision. La qualité des méthodes et des opérations de l'Agence, en matière de développement durable, fondera sa contribution à la définition d'ODD pragmatiques et ambitieux, adaptés à la diversité des pays en développement ».
Au-delà de la pétition de principe, la mise en place d'un « second avis développement durable », et l'examen de chacun des projets, à chacune de ses étapes, sur chacun de ses impacts environnementaux constitue une évolution significative du fonctionnement de l'AFD dont il faudra prendre la mesure.
C. LA POURSUITE DE LA CROISSANCE DES ACTIVITÉS DE L'AFD DOIT ÊTRE ENCADRÉE
L'AFD a connu ces dernières années une transformation profonde et rapide, tant par la très forte croissance de ses activités que par l'extension de son champ géographique et de ses secteurs d'intervention, la diversification de ses contreparties et de son offre de produits financiers.
L'activité de l'AFD et de sa filiale PROPARCO, caractérisée par les autorisations de financement, a été multipliée par plus de 3,5, de 1,9 milliard d'euros en 2004 à plus de 6,8 milliards d'euros en 2010.
En 2011, le total des autorisations du Groupe atteignait près de 7 milliards d'euros, soit un résultat légèrement supérieur à 2010 avec une croissance de l'activité de 2 %.
L'année 2012 sera une année de consolidation avec un objectif de 7,5 milliards d'euros d'autorisations d'engagement pour le Groupe dont 6,2 milliards d'euros dans les Etats étrangers et 1,3 milliard d'euros dans l'Outre-mer. Cet objectif est cohérent avec les ressources budgétaires allouées à l'AFD dans le cadre du COM et avec les crédits ouverts à cet effet dans la loi de finances 2012.
Au cours des dernières années, le champ d'intervention de l'AFD s'est progressivement étendu. Le CICID du 12 décembre 2002 a autorisé l'AFD à intervenir dans six nouveaux pays de la Méditerranée (Égypte, Jordanie, Syrie, Turquie) et de l'Asie du Sud-Est (Thaïlande, Chine). Le CICID de juin 2006 a ensuite procédé à une nouvelle extension de ce champ à l'ensemble des pays africains (sauf la Libye), uniquement pour les activités de prêts. Ce même CICID a, par ailleurs, autorisé l'AFD « à intervenir en Inde et au Brésil et à poursuivre ses interventions en Indonésie et au Pakistan (mandat dit « pays émergents »), par des crédits non concessionnels ou très faiblement concessionnels, sur des projets contribuant à une meilleure gestion des biens publics mondiaux (lutte contre le changement climatique, préservation de la biodiversité, lutte contre les maladies émergentes et transmissibles) et offrant un haut niveau de visibilité et d'influence à notre pays ».
Enfin, le CICID du 5 juin 2009 a autorisé l'AFD à étudier la possibilité d'intervenir dans une dizaine de nouveaux pays d'Asie et d'Amérique Latine (Mexique, Colombie, Bangladesh, Malaisie, Philippines, Sri Lanka, Kazakhstan, Ouzbékistan et Mongolie), pour des interventions ciblées sur un mandat de « croissance verte et solidaire », c'est-à-dire dans des secteurs contribuant à la lutte contre le réchauffement climatique (énergies renouvelables, efficacité énergétique, etc.) et comportant des enjeux sociaux (amélioration de l'accès aux services publics, renforcement des collectivités locales, etc.).
L'AFD a également été autorisée en mars 2012, à mener une mission de prospection en Birmanie au titre d'un mandat « pays fragile ou en sortie de crise » pour une durée de 4 ans.
Ce développement rapide de l'AFD a mis sous tension les différentes facettes de l'AFD dont les activités sont tiraillées entre celles d'une banque de développement soucieuse de rentabilité et d'autonomie, celles d'une agence de coopération à laquelle il est demandé une plus grande concentration de ses opérations sur les priorités africaines et celles d'un outil d'influence de la diplomatie qui la conduit loin de son métier et de sa géographie d'origine.
Ainsi, si certains interlocuteurs de vos rapporteurs affirment que les objectifs fixés par les tutelles sont largement complémentaires, d'autres considèrent qu'ils n'échappent pas à la contradiction. Ainsi il est demandé à l'AFD de contribuer toujours plus à l'APD déclarée de la France, avec un effort budgétaire qui, au mieux, stagne ou de s'inscrire dans une programmation stratégique de long terme tout en lui demandant toujours plus de réactivité par rapport aux priorités géostratégiques du moment telles que la Tunisie, la Côte d'Ivoire ou l'Afghanistan.
L'adoption du COM, puis du plan d'orientation stratégique, a permis de répondre à un certain nombre de ces interrogations et inquiétudes en définissant une stratégie et en donnant du sens aux évolutions actuelles de l'agence.
Pour vos rapporteurs, trois séries d'interrogations n'ont cependant pas reçu de réponse satisfaisante : la première concerne les moyens budgétaires mis à disposition de l'agence pour intervenir dans les zones prioritaires de la coopération française ; la deuxième concerne le sens et les limites de la diversification géographique de l'agence ; la troisième concerne le modèle économique de l'agence et son caractère non lucratif.
1. L'agence ne doit pas sacrifier son coeur de métier
a) L'agence ne dispose pas des moyens budgétaires nécessaires pour intervenir de façon significative dans les pays prioritaires de la coopération française
La diversification géographique et sectorielle de l'AFD s'est déroulée, en même temps qu'une diminution des moyens d'intervention, sous forme de dons à destination de l'Afrique subsaharienne issus du programme 209 du budget de l'aide au développement.
Ces deux évolutions concomitantes suscitent des interrogations sur le sens de la croissance du volume de l'activité de l'AFD par rapport aux priorités de la coopération française.
L'augmentation rapide de l'activité de l'AFD s'est en effet accompagnée d'un recul relatif dans les pays pauvres d'Afrique.
Certes la part de l'Afrique subsaharienne dans les activités de l'AFD est remontée en 2011. La part de l'effort financier de l'Etat consacré à l'Afrique Subsaharienne dans les engagements de l'AFD était passée de 74 % à 60 % de 2006 à 2010. Elle est de 77 % en 2011.
Proportion de l'effort financier de l'Etat
utilisé par l'AFD
en Afrique Subsaharienne
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
Afrique subsaharienne |
74% |
63% |
54% |
57% |
60% |
77% |
Source : AFD
Mais la répartition des interventions entre pays moins avancés et pays plus développés correspond avant tout à la capacité de l'AFD à trouver des contreparties solvables pour des prêts.
Ainsi, les engagements sont répartis à raison de 1/3 dans les PMA et plus de 2/3 pour les pays à revenu intermédiaire.
Les pays émergents d'Asie et de la Méditerranée mobilisent cependant des ressources importantes, non seulement en termes d'engagement mais aussi d'effort budgétaire de l'Etat, sous forme de subvention et de bonification de prêt.
Les engagements de l'AFD à destination des pays méditerranéens ont triplé et l'effort budgétaire qui leur est alloué a presque doublé. Les engagements à destination de l'Asie et du Pacifique sont multipliés par deux pour un effort budgétaire qui reste constant.
L'ensemble des documents stratégiques de la coopération française définissent l'Afrique subsaharienne et les 14 pays prioritaires comme les priorités absolues de l'AFD.
Or, on constate que les 14 pays pauvres prioritaires d'Afrique subsaharienne ne représentent qu'une partie résiduelle des interventions en Afrique subsaharienne faute de crédits budgétaires sous forme de subventions suffisantes pour intervenir dans ces pays.
Un chiffre illustre la situation paradoxale de l'AFD en 2011 : les 14 pays prioritaires auront représenté 24 % des engagements de l'AFD en Afrique, 25 % de l'effort budgétaire de l'Etat en faveur du développement et 8 % des engagements de l'AFD dans le monde.
Faute d'un niveau suffisant de subvention, la concentration sur l'Afrique subsaharienne se traduit par un renforcement des engagements partout sauf dans l'Afrique francophone.
b) La conjonction des restrictions des frais de fonctionnement et de la diversification géographique risque-t-il de conduire à une diminution des moyens des agences en Afrique subsaharienne ?
Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD consacré aux moyens prévoit une maîtrise de ses charges de fonctionnement et de personnel qui se trouvent désormais encadrées.
Il prévoit que cette maîtrise repose notamment sur les éléments suivants :
- un plafond d'augmentation annuelle de la rémunération moyenne du personnel en place (RMPP) fixé à 3,33 % en 2011-2013 ;
- une évolution des effectifs (cadres généraux et recrutés locaux) conforme à 1 757 en 2013 ;
- un plafond des frais généraux hors frais de personnel à 82,8 millions d'euros en 2013.
Cet encadrement conduit à réduire sensiblement la progression des frais généraux hors frais de personnel. La cible retenue suppose en effet une croissance d'environ 1 % par an contre des taux de 10 à 20 % les années précédentes. Cette maîtrise des coûts s'est traduite, dès le budget 2011, par des mesures d'économie et une diminution des frais de fonctionnement de 4 %.
Ces mesures d'économie n'empêchent cependant pas l'AFD de poursuivre sa diversification géographique avec le démarrage de ses interventions en Asie centrale (Kazakhstan et Ouzbékistan), au Bangladesh et dans trois pays du Caucase (Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan).
Demain, l'AFD pourrait étendre ses activités en Amérique Latine et notamment au Pérou.
La conjonction de cette restriction des coûts de fonctionnement et la poursuite de la diversification géographiques des activités de l'AFD suscitent naturellement des interrogations.
La première concerne le réseau. L'AFD dispose d'un réseau dans une cinquantaine de pays et est dotée d'un personnel qualifié qui lui donne une connaissance du terrain remarquable. Il s'agit d'un atout précieux dont ne disposent pas tous les bailleurs de fonds. Ce réseau contribue en amont à la gestion des risques en assurant la sélection et l'instruction des projets fondées sur une connaissance directe du terrain et des interlocuteurs.
Il convient, en conséquence, de bien mesurer dans le redimensionnement du réseau les coûts et les avantages des implantations de l'AFD.
Cela ne signifie pas pour autant qu'il faille renoncer à faire évoluer le réseau et à accroître ses effectifs là où le besoin s'en fait sentir, comme en Tunisie et en Égypte, et à les réduire ailleurs.
Les normes de progression des frais de fonctionnement inscrites dans le contrat d'objectifs et de moyens conduisent nécessairement à faire des choix plus sélectifs dans l'évolution des effectifs du réseau. Dans ce contexte, vos rapporteurs s'inquiètent que la possibilité de nouvelles implantations dans de nouveaux pays en Asie centrale ou dans le Caucase ne se traduise par des réductions d'effectifs dans les zones prioritaires de la coopération française.
S'agissant des engagements financiers, il a été souvent répété à vos rapporteurs que les prêts consentis dans les pays émergents n'étaient pas pris sur des sommes qui pourraient bénéficier à des pays d'Afrique subsaharienne. Autrement dit, l'arrêt des interventions de l'AFD dans les pays émergents ne pourrait, de toute façon, pas bénéficier aux 14 pays prioritaires dans la mesure où il s'agissait de prêts non bonifiés.
S'agissant des moyens de fonctionnement de l'AFD, vos rapporteurs sont plus circonspects dans la mesure où les normes d'encadrement des frais de fonctionnement sont définies globalement. Ce qui sera dépensé dans une région du monde ne pourra vraisemblablement pas l'être dans une autre partie du monde.
Les aménagements du réseau ne doivent pas en particulier s'effectuer sur la base de seuls critères de productivité fondés sur le volume des prêts. Cette méthode a tendance à négliger les dons et pousse à l'accroissement du montant unitaire des opérations.
|
31-déc.-2011 |
Total cadres opérationnels (SAM + VIE + NSAM opé) |
Indice de production 2011 |
Indice de production par cadre opérationnel |
|
Afrique |
154 |
1742,5 |
11,3 |
|
Amérique Latine |
23 |
726,4 |
31,6 |
|
Méditérannée |
45 |
806,7 |
17,9 |
|
S/total Pays étrangers |
283 |
3724,4 |
13,2 |
La répartition des agences en fonction de leur indice de production en millions d'euros par cadres opérationnels est ci-dessus montre qu'elle est trois fois plus élevé en Amérique latine qu'en Afrique. De ce point de vue, Indice de production ne saurait constituer le critère d'allocation unique des moyens du réseau.
L'encadrement des frais de fonctionnement constituera enfin également un sujet de préoccupation si l'Etat poursuit des transferts de compétence vers l'AFD ou étend ses missions sur le terrain.
Vos rapporteurs se doivent de rappeler, à cette occasion, leur opposition, déjà exprimée lors de l'examen du contrat d'objectifs et de moyens, à la fixation d'objectifs de frais de fonctionnement en valeur absolue indépendamment de l'évolution de l'activité. Des ratios d'efficience rapportant les frais généraux aux engagements ou même de marges bancaires auraient été préférables à un encadrement nécessairement arbitraire.
2. L'AFD doit inscrire ses interventions dans les pays émergents et proto-émergents dans un cadre d'interventions stratégiques fondées sur la coopération d'intérêts mutuels
En dehors de la question du réseau des agences de l'AFD, l'extension des activités de l'agence au-delà du périmètre prioritaire de la coopération française continue de susciter des interrogations au sein de la commission des affaires étrangères du Sénat.
Certains considèrent que, pour justifié qu'il soit, le mandat relatif aux biens publics mondiaux conduit à intervenir dans des pays comme la Chine, qui ont des capacités financières qui devraient leur permettre de financer eux-mêmes ce type de projet. À un moment où la Chine vole au secours de l'euro, où sa puissance financière lui permettrait de racheter la dette du Portugal ou de la Grèce, l'idée de la France de poursuivre son aide au développement en Chine suscite la perplexité. Cette perplexité est accrue par le fait que la Chine se trouve être, selon les années, le quatrième ou le sixième bénéficiaire de l'APD française au sens de l'OCDE.
Face à ces interrogations, l'AFD a supprimé toute bonification des prêts consentis à la Chine. Le directeur général de l'AFD a souligné devant la commission que ses interventions ne coûtaient rien aux finances publiques. Il a indiqué que la place de la Chine parmi les bénéficiaires de l'APD française était liée à la comptabilisation des prêts non concessionnels et des écolages.
En définitive, même si son action est comptabilisée au titre de l'aide publique au développement, les engagements financiers de l'AFD en Chine ne correspondent ni à de l'aide, ni à un effort public, ni à du développement au sens traditionnel du terme, mais à une forme de coopération d'intérêt mutuel.
Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD, adopté le 7 juillet 2011, met en avant un mandat lié à la croissance verte et à la défense des intérêts français : « Conformément aux termes de la lettre de mission de son Directeur général et aux orientations du document-cadre de coopération pour le développement, l'AFD poursuivra le développement de son activité dans les pays émergents, en veillant à limiter ses interventions concessionnelles et en privilégiant les pays représentants des enjeux stratégiques majeurs. Ces instruments viseront à la promotion d'une croissance verte et solidaire en s'efforçant de valoriser l'expertise de la France et les compétences de ses entreprises ».
Le plan d'orientation stratégique de l'AFD poursuit la même idée en indiquant que l'expertise de l'AFD dans les pays émergents « vise une coopération bilatérale avec des experts et des opérateurs techniques français ayant des compétences et des métiers comparables, dans une optique de partage d'expérience. Elle constitue un terrain privilégié pour la mission d'influence française de l'Agence et constitue un élément essentiel de l'attractivité et de la compétitivité de l'offre AFD. ».
Il faut donc comprendre que l'AFD poursuit dans les pays émergents deux objectifs : le premier est la promotion d'une croissance verte et solidaire et le deuxième est la promotion des intérêts français .
S'agissant du premier objectif, dire que l'AFD est en mesure, par ses financements, d'infléchir la trajectoire de croissance d'un pays comme la Chine ou l'Inde vers un développement plus sobre en carbone a semblé, au regard des sommes en jeu, peu vraisemblable.
Il est cependant indéniable que le dialogue avec les pays émergents et les proto-émergents sur les voies et moyens d'un développement plus sobre en carbone, respectueux de normes sociales minimales constitue un enjeu stratégique majeur pour la planète. C'est en outre un investissement diplomatique nécessaire dans la perspective de la définition en commun des objectifs du développement durable qui auront vocation à remplacer les OMD. C'est enfin un enjeu majeur pour nos entreprises à un moment où le déficit commercial de la France s'accroît.
Vos rapporteurs ont souhaité approfondir cette question à travers une mission d'évaluation de l'activité de l'AFD en Inde et en Chine.
Il se dégage de cette mission que l'AFD mène, dans ces pays comme dans d'autres pays émergents, une activité de banque de développement qui devrait être, à terme, rentable et qui, par ailleurs, semble conforme aux intérêts de la France.
Une mission d'étude en Chine conduit à des conclusions identiques. Dans ce pays, le mandat de l'AFD couvre l'ensemble des interventions en faveur d'un développement durable, y compris les secteurs comme l'eau et l'assainissement ou la biodiversité à travers des prêts non-bonifiés.
Une des conclusions des deux missions est que l'accroissement des activités de l'AFD dans les pays émergents poursuit, outre les deux objectifs précités, un objectif financier de diversification des risques et de rentabilité financière.
L'extension du champ d'intervention de l'AFD aux grands pays émergents a un double effet positif en matière de risques : d'une part ces pays sont mieux notés et moins risqués que la plupart des pays africains ; d'autre part, l'Agence diversifie ses risques, qui sont répartis sur un plus grand nombre de contreparties.
Les projets financés permettraient de dégager une marge bancaire bénéficiaire susceptible de financer les frais généraux de l'agence.
S'agissant du premier objectif relatif aux biens publics mondiaux, la capacité de ces financements à influencer la trajectoire de croissance d'un pays comme l'Inde apparaît, en revanche, extrêmement limitée dans la mesure où les interventions de l'AFD représentent au mieux 1/1000 des financements mobilisés par l'Inde pour financer son plan quinquennal relatif aux infrastructures.
En ce qui concerne le deuxième objectif, relatif à la promotion de l'expertise française, vos rapporteurs estiment que la présence de l'AFD dans ces pays présente de nombreux avantages.
Si d'aucuns estiment qu'en allant « faire du chiffre » et promouvoir les intérêts économiques et commerciaux français, l'AFD s'est ainsi dévoyée de sa vocation et participe à une régression vers une aide déliée, vos rapporteurs constatent également que ces interventions nourrissent des relations bilatérales avec des acteurs majeurs de l'économie mondiale et qu'elles contribuent à légitimer le discours des pouvoirs publics dans les négociations internationales sur le climat.
Elles renforcent l'expertise française dans ces pays. Elles peuvent, dans le cadre d'une aide déliée, contribuer aux exportations des entreprises françaises dans la mesure où ces financements concernent des secteurs comme l'eau ou les transports urbains, où des entreprises françaises sont bien implantées.
En Chine cependant, le montant des marchés remportés dans le cadre de projets financés par l'AFD est de l'ordre de 1 % des financements octroyés. Il s'agit d'un résultat très limité. De fait, le marché chinois apparaît très difficile à pénétrer : les entreprises chinoises remportent notamment 99 % des marchés d'aide financés par la Banque mondiale dans ce pays.
Selon l'AFD ceci constitue cependant une première étape de notre présence récente. La concertation renforcée avec les partenaires chinois et au sein du dispositif français pour mettre en valeur l'expertise et l'offre française devrait permettre des résultats plus significatifs en ligne avec les objectifs de la diplomatie économique de la France en Chine.
La part des marchés remportés n'est d'ailleurs qu'un élément partiel de l'impact favorable de nos activités en faveur des intérêts français. Le caractère pilote des opérations mettant en valeur le savoir-faire et les technologies des entreprises françaises et le potentiel de réplication à l'échelle de la Chine, marché très important pour la filière verte française, sont également à prendre en compte. Ceci nécessite d'ailleurs, pour les groupes français, un positionnement sur des secteurs à haute valeur ajoutée et innovants sur lesquels ils seront compétitifs.
Pour vos rapporteurs, la cohérence de ce positionnement repose néanmoins sur la rentabilité de ces interventions et le caractère limité des moyens budgétaires mis en oeuvre .
Cette diversification apparaît légitime si, à terme, le produit de cette activité peut contribuer aux résultats de l'AFD et, ainsi, indirectement au financement de ses activités dans des zones plus prioritaires de la coopération française.
Pour l'instant, votre commission n'a aucune donnée lui permettant de penser que les agences, dans les pays émergents, vont devenir des centres de profits dont les résultats profiteront à l'ensemble de l'établissement et donc aux activités déficitaires dans les pays d'Afrique francophones.
Paradoxalement, la réalité de la rentabilité des opérations dans les pays émergents ainsi que l'intérêt d'une péréquation entre les zones bénéficiaires et les zones déficitaires ne sont pas mis en avant par une institution par ailleurs très réticente à dire qu'elle gagne de l'argent en dépit d'un résultat net positif permanent.
De ce point de vue, la poursuite de la stratégie de l'AFD suscite deux séries d'observations, d'une part, sur le coût État de ses interventions et, d'autre part, sur la rentabilité des projets qu'elle finance dans les pays émergents.
S'agissant du coût État de ces interventions, vos rapporteurs étaient naturellement favorables au plafonnement de la part de l'effort financier de l'Etat consacré au financement concessionnel dans les pays émergents.
Même plafonné à 10 %, cet effort reste conséquent. Il a représenté 77 millions d'euros en 2009, ce qui correspond à la moitié des subventions reçues par 14 pays prioritaires de la coopération française.
C'est pourquoi vos rapporteurs seront particulièrement vigilants sur la progressive disparition des bonifications d'intérêt dans ces zones.
Ils observent, à la suite de leur mission en Inde, que la perspective d'une disparition totale de la concessionalité semble plus éloignée qu'à première vue.
Ils ont constaté, dans l'Inde du moins, que l'AFD exerçait son activité sur un marché où il existait une véritable concurrence entre les banques de développement. Dans le secteur des infrastructures, notamment, les Etats émergents ont la possibilité de choisir, entre les différentes banques de développement, les conditions les meilleures.
Dans ce contexte, la suppression de tout élément de concessionnalité doit être évaluée au regard de la concurrence. En Inde, les interventions de l'AFD offraient des taux d'intérêt moins intéressants que ses concurrents japonais et allemand sur des durées souvent plus longues. Compte tenu de son implantation très récente dans certains pays émergents, il apparaît donc difficile de supprimer à court terme tout élément de bonification.
En outre, le montant de l'effort financier de l'Etat consacré au financement concessionnel dans les pays émergents ne semble pas exorbitant par rapport au montant très élevé des contrats de financement signés par l'AFD.
Le Contrat d'objectifs et de moyens 2011-2013 entre l'AFD et l'Etat, qui a été signé le 23 juin 2011, limite à 10 % l'effort budgétaire de l'Etat qui peut être utilisé dans les pays émergents. Cette limite est respectée. En 2011, ce niveau est même tombé à 2 %.
En 2011, 1,2 milliard d'euros de prêts ont été autorisés dans les pays émergents, dont 485 millions d'euros déclarés en aide publique au développement, pour un effort budgétaire de l'Etat de 19,4 millions d'euros.
Pour 2012, l'objectif d'engagements déclarables en aide publique au développement dans les pays émergents est fixé à 1,1 milliard d'euros pour un effort budgétaire de l'Etat de 3,4 millions d'euros.
Vos rapporteurs sont d'avis que le niveau de bonification et donc la ressource publique utilisée n'est pas le seul critère qui permette de cadrer la diversification géographique de l'AFD, il faut également prendre en compte le poids de ces nouvelles géographies dans l'activité de l'Agence et le coût de ces interventions.
S'agissant du poids de l'activité de l'AFD dans les pays hors ZSP par rapport à ces activités au sein de la ZSP et parmi les pays prioritaires, il est difficile de trouver le bon critère.
S'agissant des marges bancaires susceptibles d'être dégagées des opérations effectuées dans les pays émergents où le mandat de l'AFD n'est plus celui de la solidarité, d e deux choses l'une :
- soit ces opérations sont déficitaires et conduisent l'AFD à prélever sur ses frais de fonctionnement. Dans ce cas, compte tenu de l'étroitesse des marges de manoeuvre de l'agence en Afrique subsaharienne, vos rapporteurs seraient d'avis d'examiner plus avant la pertinence des implantations de l'AFD dans ces pays :
- soit ces opérations sont bénéficiaires ou le seront à terme.
Sur les exercices 2007-2010, aux regards des informations disponibles sur les comptes des agences, vos rapporteurs ont tendance à privilégier la première hypothèse sauf en Afrique du Sud et en Indonésie. C'est particulièrement le cas au Brésil où le solde entre les coûts totaux et le PNB accuse un déficit de plusieurs millions d'euros. A terme, il est cependant probable que le solde deviendra positif comme c'est le cas en Afrique du Sud.
Certes, la situation est complexe : Intervenir en Chine ou en Inde au titre de l'aide au développement, sous le statut juridique et fiscal d'un organisme non lucratif d'agence de coopération au développement, pour y conduire des opérations financières économiquement rentables sur des projets intéressant les entreprises et l'expertise française.
Une éventuelle péréquation entre les activités rentables dans les pays émergents et celles qui sont menées en Afrique permettrait de mettre en valeur la cohérence de la stratégie, et de clarifier aux yeux des contribuables les motivations de l'activité de l'AFD dans ces pays.
Dans ce contexte, il est en tout cas souhaitable de ne pas ouvrir des agences dans des pays éloignés des intérêts français comme le Kazakhstan sans s'assurer d'un courant d'affaires porteur d'un revenu bancaire et qu'il ne représente pas de ce fait un coût trop élevé pour l'ensemble de la structure.
En 2012, l'AFD devait démarrer ses interventions en Asie centrale (Kazakhstan et Ouzbékistan), au Bangladesh et dans trois pays du Caucase (Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan) 49 ( * ) .
En conclusion, vos rapporteurs sont d'avis que dans le cadre des partenariats différenciés, il soit clair que dans les pays émergents et proto-émergents où l'AFD poursuit des objectifs autres que la solidarité, les agences puissent à moyen terme s'autofinancer.
Il ne s'agit pas de poursuivre un objectif de rentabilité bancaire, mais de s'assurer de la couverture des frais de fonctionnement afin que la diversification géographique de l'agence ne se fasse pas au détriment des moyens consacrés aux zones prioritaires qui justifient l'existence de l'AFD.
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Vos rapporteurs considèrent, en conclusion, qu'il convient de faire un bilan de la diversification géographique de l'activité de l'AFD ces dix dernières années au regard de l'ensemble des objectifs poursuivis aussi bien en matière de développement que d'influence, sur les plans diplomatique, financier ou économique. Sur la base de cette évaluation, l'AFD gagnerait à se constituer un cadre d'intervention à l'égard des pays émergents qui permettrait de définir une stratégie globale de coopération d'intérêt mutuelle dont la vocation serait de guider les agences mais aussi de rendre intelligible aux citoyens et à leurs représentants le sens des interventions de l'agence dans ces pays. |
D. LES RELATIONS ENTRE L'ETAT ET SON PRINCIPAL OPÉRATEUR DOIVENT ÉVOLUER
1. Si à terme l'AFD a vocation à intégrer l'ensemble des activités opérationnelles de coopération au développement, la poursuite des transferts de compétences à l'AFD doit s'accompagner de transferts de moyens adaptés
L'évaluation de la Cour des comptes préconise la poursuite des transferts des compétences opérationnelles du ministère des affaires étrangères à l'AFD sur le fondement de trois arguments, la compétence de l'AFD en matière de gestion et de suivi des projets, le recentrage de la DGM sur les missions de pilotage stratégique de l'aide bilatérale et multilatérale, et enfin la rationalisation du réseau.
La Cour des comptes estime que « Le réseau public de mise en oeuvre de l'aide française est d'un coût relativement élevé. Il demeure hétérogène et insuffisamment articulé. »
La Cour a évalué ce coût de gestion de la politique d'aide, qui n'est pas présenté de manière synthétique dans les documents budgétaires, à 429 millions d'euros en 2010 pour la mission budgétaire aide publique au développement, soit 12 % des dépenses de cette mission, dont plus de 300 millions d'euros pour le réseau des services de coopération des ambassades.
En intégrant les charges générales d'exploitation de l'Agence française de développement (246 millions d'euros), le coût de fonctionnement du dispositif national d'aide atteindrait un montant de plus de 700 millions d'euros en 2010, soit près de 9 % de la somme des dépenses budgétaires de l'Etat et des engagements de l'Agence.
En conséquence, la Cour propose de « réduire le coût du réseau public de mise en oeuvre de l'aide au niveau local qui devrait s'appuyer principalement sur les agences de l'AFD, sous l'autorité des ambassadeurs ».
Or parallèlement, l'intégration prochaine des SCAC dans l'Institut Français posera la question de l'avenir des compétences développement des SCAC et la question pendante du transfert des compétences à l'AFD des secteurs de la Gouvernance et de l'éducation supérieure, la culture ayant vocation à rester à l'Institut Français.
Dans le même temps, la Cour juge que « la gestion des FSP par le ministère chargé des affaires étrangères s'est révélée insuffisamment rigoureuse. », aussi bien au niveau central qu'au niveau des ambassades.
Vos rapporteurs quant à eux ont pu observer sur le terrain combien ces FSP rendaient la répartition des tâches entre l'AFD et les SCAC peu lisible. Ainsi à Madagascar, le développement rural relevait de l'AFD, mais le cadastre rural d'un FSP, la santé de l'AFD, mais le soutien à une maternité ou l'institut Pasteur du SCAC.
Comme le soulignent les travaux du bilan évaluatif de la coopération française qui rejoignent l'analyse de la Cour des comptes, le partage des rôles reste inachevé entre les différents acteurs, malgré l'existence d'un opérateur dominant (l'AFD). Les réformes poursuivies n'ont pas permis de dissocier complètement la fonction stratégique et la fonction opérationnelle et de remédier à sa fragmentation. Les interventions françaises sont ainsi menées principalement par l'AFD, mais les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et les services économiques du MINEFI ont conservé la gestion de certains instruments sous l'autorité des ambassadeurs, qui engendrent encore, ponctuellement, certaines frictions dans des secteurs spécifiques.
De là découle la proposition de poursuivre les transferts de compétence opérationnelle au profit de l'AFD.
Ces transferts devraient concerner également les services économiques du MINEFI qui conservent quant à eux la gestion de quelques instruments spécifiques (FASEP et RPE), parallèlement à leur mission générale d'analyse macro-économique.
2. Un nouvel accord sur les fonds propres est à trouver
a) L'accord sur la répartition du dividende n'est pas satisfaisant
Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD prévoit pour la première fois que « l'Etat fixera des règles précises et pluriannuelles de distribution du résultat net de l'AFD, calibré afin d'assurer, outre la rémunération de l'actionnaire unique, une incitation interne à la bonne gestion financière et un maintien des fonds propres de l'Agence à un niveau adapté à ses mandats et à sa stratégie ».
Votre commission s'est félicitée du principe d'une distribution du résultat, qui assure une incitation interne à la bonne gestion financière, et le maintien des fonds propres soient clairement édictés dans le contrat.
L'Etat a fixé une nouvelle répartition aux termes de laquelle, il prélèvera dorénavant 75 % jusqu'à 75 millions d'euros de résultats, puis 50 % entre 75 millions et 140 millions, et renvoie à une négociation ultérieure la détermination du prélèvement pour des résultats supérieurs à 140 millions d'euros.
Les prévisions de résultats de l'AFD pour les deux prochaines années se situant entre 80 millions et 100 millions d'euros, le taux moyen de prélèvement de l'Etat devrait se situer plus proche de 75 % que de 50 %. Dans ce contexte, l'AFD pourrait abonder ses fonds propres d'environ 20 à 25 millions d'euros.
Cette mesure semble insuffisante pour contenir les évolutions des ratios prudentiels dans les prochaines années.
Comme le souligne la Cour des comptes, « les besoins de fonds propres additionnels sont estimés par l'AFD entre 200 millions d'euros et 400 millions d'euros d'ici 2012 », « il serait préférable de ne pas poursuivre sur la lancée actuelle sans baliser la trajectoire ». Lorsqu'on compare à d'autres établissements ayant un objet similaire, on constate en effet que la taille de leurs fonds propres est souvent plus importante. Ainsi, la BERD a-t-elle récemment augmenté ses fonds propres de 20 à 30 milliards d'euros pour un niveau d'engagement de 8 milliards par an comparable à celui de l'AFD.
L'augmentation proposée des fonds propres appliquée au ratio « grand risque » permet une augmentation d'environ 5 millions d'engagements sur les pays proches du plafond comme la Tunisie ou le Maroc.
Cette augmentation permettra-elle à l'Agence, dans un contexte prudentiel évolutif, de poursuivre la croissance de ses engagements pour mettre en oeuvre les engagements pris par la France dans le cadre du « Partenariat de Deauville » ?
Votre commission considère que cet arrangement, fruit d'un compromis entre des positions éloignées, ne correspond à aucune logique économique et financière, sinon à celle, louable mais finalement indifférente à l'objet de l'AFD, de ne pas diminuer une source de financement d'un Etat aujourd'hui impécunieux.
Votre commission a estimé qu'une distribution du résultat net pour moitié pour l'Etat et pour moitié pour les fonds propres de l'AFD aurait été une mesure plus judicieuse.
Le POS propose plusieurs pistes pour renforcer les fonds propres de l'AFD et desserrer les contraintes pesant sur ses possibilités d'intervention dans certains pays, ou sur ses engagements futurs.
Trois pistes ont été explorées mais ont dû être abandonnées : filialisation de l'activité Outre-mer ; mise en Bourse d'une partie du capital de PROPARCO ; titrisation des créances des pays, notamment méditerranéens, dont l'exposition a atteint la limite des grands risques.
Une autre piste peut encore être envisagée : facilité d'emprunt annuel de type RCSM, d'une durée de 30 ans, avec 10 ans de différé d'amortissement, au taux du marché.
Une solution doit être trouvée pour permettre à l'AFD de poursuivre et accroître ses activités notamment au Maroc et en Tunisie.
Il est, par ailleurs, essentiel que la règle relative aux dividendes figure dans le prochain COM et non dans une lettre conjointe du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre du budget.
Compte tenu de son activité de crédit, les fonds propres de l'AFD sont un élément de ses ressources. Dès lors, il apparaît singulier de prévoir les objectifs et les moyens de l'AFD dans un contrat et de soustraire cette ressource-là du contrat. En outre, laisser au seul ministère des finances le soin de définir cet élément essentiel de l'équilibre financier de l'AFD est en contradiction avec l'idée d'une cotutelle de l'AFD.
En conclusion, la commission demande à ce que le prélèvement de l'Etat sur le résultat net soit limité à 50 % et que cette clef de répartition soit inscrite dans le contrat et se réserve la possibilité de l'imposer par voie d'amendement.
b) Le COM comme le POS 3 n'a pas permis d'effectuer un choix entre une stabilisation ou une poursuite de la croissance des engagements de l'AFD
Quelques semaines après l'adoption du contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD, le plan d'orientation stratégique de l'agence (POS 3) ne définit pas une trajectoire d'activité mais recense des scénarios possibles. Le COM, présenté comme la feuille de route pour les trois années à venir, n'a donc pas réussi à lever les incertitudes quant aux moyens et aux objectifs de l'opérateur pivot de la coopération française. De ce fait, le POS 3 comme son prédécesseur le POS 2 proposent trois scénarios pour les futures autorisations de financement du groupe AFD :
- scénario 1 de « stabilisation » : le montant des autorisations croît de 500 millions d'euros par an en 2012 et 2013 et est stabilisé à 8 milliards d'euros à partir de 2014 ;
- scénario 2 de « croissance maîtrisée » : mêmes hypothèses pendant la période couverte par le COM, puis croissance annuelle des autorisations pour atteindre 10 milliards d'euros en 2016 ;
- scénario 3 « volontariste » : montant d'autorisation cible de 12 milliards en 2016.
Ces scénarios confirment le doublement, dans tous les cas, de l'encours de crédit, principalement influencé par le niveau des autorisations accordées au cours du POS antérieur en raison de l'inertie importante du portefeuille.
La période couverte par le POS 3 peut être scindée en deux séquences : la période couverte par le premier COM (jusqu'à 2013) devrait faire l'objet d'une croissance des nouvelles autorisations de financement de 7 milliards en 2012 à 8 milliards d'euros en 2013.
Pour la période 2014-2016, les hypothèses retenues varient d'une stabilisation des nouvelles autorisations de financement à 8 milliards à une augmentation progressive à 10 ou 12 milliards d'euros. Ces hypothèses seront affinées lors de la préparation du deuxième COM, en tenant compte notamment de l'évolution de la conjoncture internationale et des perspectives de moyens confiés à l'Agence pour cette période, notamment de ses fonds propres.
3. Des relations financières avec l'Etat à clarifier ?
L'examen du contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD a conduit vos rapporteurs à mieux comprendre le modèle économique complexe de l'AFD. Sans prétendre à une compréhension exhaustive des mécanismes financiers particulièrement raffinés, il leur semble que ce modèle mériterait une clarification.
De par son objet social, l'AFD n'a pas vocation à générer un profit. S'il est demandé à son directeur général une gestion efficiente de l'agence, ni sa lettre de mission ni le contrat d'objectifs et de moyens ne fixent d'objectifs en matière d'excédent d'exploitation. Le caractère non lucratif de cet établissement est d'ailleurs parfois une condition juridique de son établissement dans certains pays comme l'Inde.
Il reste que l'AFD, ces dernières années, a dégagé un résultat net qui oscille entre 100 et 200 millions d'euros.
Evolution du résultat net de l'AFD
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Réalisé
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Réalisé
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Réalisé
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Réalisé
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Réalisé 2009 |
Réalisé 2010 |
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Résultat net de l'AFD (en M€) |
189,1 |
247,8 |
288,5 |
167,2 |
246,5 |
103,7 |
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Résultat distribué |
94,5 |
247,8 |
288,5 |
167,2 |
220,0 |
70,6 |
|
en % du résultat net |
50% |
100% |
100% |
100% |
89% |
68% |
|
Part du résultat prélevée par l'Etat |
94,5 |
247,8 |
288,5 |
167,2 |
220,0 |
70,6 |
|
en % du résultat distribué |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
Source : AFD
Selon le plan d'orientation stratégique récemment adopté par l'AFD, « le résultat comptable dégagé sur un exercice s'explique notamment par : une sinistralité constatée inférieure, jusqu'à présent, à la marge censée la couvrir et la rémunération des capitaux libres ... Les revenus bruts dégagés par la rémunération des capitaux libres représentent 100 à 120 millions d'euros/an et permettent de couvrir le coût des activités non rémunérées (production de connaissances, CEFEB, appui conseil aux pouvoirs publics français), ou déficitaires (prestations et subventions), laissant un solde de l'ordre de 50 millions d'euros/an. »
Il est, par ailleurs, dit que les activités de prêts ne sont globalement pas conçues pour produire un excédent d'exploitation : « la tarification qui s'applique à l'essentiel des prêts a été établie sans marge bénéficiaire, de manière à obtenir un résultat économique nul ». Il s'avère toutefois que la tarification des prêts est fixée de façon homogène quels que soient la géographie, la nature des projets financés et leur montant.
Autrement dit, la tarification ne varie pas en fonction du cours réel de l'instruction et du suivi des projets, mais intègre une marge de nature à couvrir in fine l'ensemble des coûts de fonctionnement de l'AFD.
C'est dans cette tarification que repose un élément de péréquation. Péréquation, d'une part, entre les activités rentables de crédits et de production financière et des activités déficitaires de gestion de subventions, de production intellectuelle, de conseils, de partenariats et de communication, d'autre part, entre zones géographiques, dans la mesure où la marge bancaire de l'AFD est produite dans les zones les plus prospères alors que les activités de gestion de prêts ou de subventions, dans les zones les moins pourvues, sont globalement déficitaires.
Ce modèle économique présente l'avantage relativement efficient de peser faiblement sur les deniers publics, puisqu'une partie des activités qui pourraient être financées par le budget de l'État sont prises en charge par l'AFD au titre de ses frais de fonctionnement grâce aux marges effectuées sur les projets les plus bénéficiaires.
Est-ce que l'ensemble du modèle économique peut être considéré comme non lucratif ? C'est une question qu'on est en droit de se poser au regard du montant des dividendes redistribués à l'État, qui dépasse très largement les 50 millions d'euros par an précités.
On peut toutefois observer que le résultat redistribué à l'État d'environ 200 millions d'euros est très inférieur aux ressources allouées par le budget à l'AFD qui avoisinent en tout le milliard. En revanche, force est de constater que les activités de l'AFD sont, selon les pays, plus ou moins désintéressées.
Ce modèle présente l'inconvénient d'une véritable opacité. L'ensemble des financements croisés ne permet pas d'évaluer les activités à leur coût réel. En outre, tout semble se passer comme si les services de l'AFD profitent de cette complexité pour conserver des marges de manoeuvre face à des tutelles peu outillées pour suivre les circuits financiers de l'AFD.
Selon le dernier plan d'orientation de l'AFD, ce modèle économique non lucratif aurait, en outre, atteint un certain nombre de limites.
« Du fait de cette tarification non lucrative qui a été ajustée en 2007 pour s'adapter à l'évolution des marchés financiers, les marges des produits à venir seront plus faibles que celles passées et devraient peser sur la formation des résultats futurs. Les possibilités d'accroître les produits de commissions et les marges sont encore faibles, pour au moins trois raisons : la concurrence entre développeurs ; les conventions d'établissement dans les pays partenaires qui prévoient le plus souvent que l'AFD mène une activité non-lucrative ; le risque de brouiller l'image de l'Agence et qu'elle soit perçue comme exerçant une concurrence anormale vis-à-vis d'opérateurs privés. »
« La différence entre lecture économique et lecture comptable ne posait pas de problème en l'absence de dividende. Ceci n'est plus le cas depuis 2004 avec le versement d'un montant cumulé d'1,1 milliard d'euros de dividendes. ».
Vos rapporteurs ont du mal à comprendre ce que signifient concrètement ces observations.
S'agit-il, devant la pression exercée sur les frais de fonctionnement, d'un pas en avant vers une modification des tarifications, qui consisterait à prévoir, pour certains prêts, dans certains pays et secteurs, une véritable marge bénéficiaire, avec le risque souligné de brouiller l'image de l'Agence et qu'elle soit perçue comme exerçant une concurrence anormale vis-à-vis d'opérateurs privés ?
Il s'agit sans doute là d'un débat important qui doit, selon vos rapporteurs, être précédé d'une plus grande visibilité sur la rentabilité réelle des différentes activités de l'AFD, par instrument mais aussi par pays.
Ce débat n'est, en outre, évidemment pas indépendant du débat sur les relations financières entre l'AFD et l'État.
Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD précise les ressources budgétaires à la disposition de l'agence et définit, dans son principe, les règles de redistribution du résultat net issu de l'utilisation de ses ressources entre l'Etat et l'AFD. Sous réserve des observations sur l'absence de définition des modalités de répartition du résultat dans le corps de contrat, ce dernier offre une visibilité appréciable sur une partie des relations budgétaires AFD/Etat, mais sur une partie seulement.
Ainsi, pour 2011, l'AFD a trouvé sur les marchés financiers plus de 2 milliards d'euros de financement, elle a bénéficié de moins de 800 millions de crédits budgétaires, elle a reversé un peu plus de 70 millions de son résultat net à l'État.
Les relations financières ne s'arrêtent cependant pas là.
L'Etat, par le biais des prestations exécutées pour son compte par l'AFD, a une influence non négligeable sur la formation de ce résultat net. En effet, l'AFD effectue, pour le compte de l'Etat, des prestations qui sont soit intégralement financées sur les fonds propres de l'AFD, comme les activités d'appui et de conseils aux pouvoirs publics, soit partiellement rémunérées par l'Etat, comme la gestion des subventions, du soutien aux ONG ou aux collectivités territoriales.
Ces prestations ont fait l'objet d'un transfert de compétence de l'Etat à l'AFD et font apparaître un déficit structurel à la charge de l'AFD. Or, le périmètre de ces prestations est évolutif, en particulier dans le domaine du conseil aux pouvoirs publics, des partenariats ou de la communication. Si l'on considère la seule gestion des subventions, de l'aide budgétaire globale et des contrats désendettement développement (C2D), progressivement transférée à l'AFD depuis 2004, celle-ci est structurellement déficitaire du fait de la faible rémunération de l'AFD pour la gestion de ces prestations.
Le tableau ci-dessous présente un bilan financier de la gestion des subventions-projets selon la comptabilité analytique de l'AFD (montants en M€) :
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L'article 12 de la convention-cadre prévoit une rémunération de l'AFD pour les opérations qu'elle effectue pour le compte de l'Etat, pour chaque type de concours, par le produit d'un taux forfaitaire (10 % pour les dons, 1 % pour les ABG et 2 % pour les C2D) et d'un indicateur d'activité.
Depuis l'exercice 2010, les crédits budgétaires affectés à la rémunération de l'agence sont répartis entre les programmes 110 et 209 au prorata des activités entrant sous ces deux programmes.
Avec une rémunération fixée à 10 %, l'activité de gestion des subventions s'est révélée déficitaire pour l'AFD, de façon récurrente sur les 5 dernières années, pour un cumul de 63,6 millions d'euros.
Pour gérer les subventions confiées sur cette période, le taux de rémunération qui aurait permis la couverture des coûts complets est de 15,29 %, toutes choses égales par ailleurs.
Cette situation n'est pas conforme à la convention-cadre entre l'Etat et l'AFD qui visait un financement équilibré de chaque activité en prévoyant que « les rémunérations de l'AFD visent à couvrir ses coûts réels ».
Votre commission aurait souhaité en conséquence que ce principe soit rappelé dans le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD.
Sur les modalités, il conviendra de trouver, sur la base d'un chiffrage partagé entre l'AFD et les tutelles, le niveau et le mode de rémunération le plus adapté.
Sans relever de façon aussi significative le taux de rémunération, il conviendrait de viser une meilleure couverture des coûts fixes d'instruction et de suivi des projets :
- soit en relevant le niveau moyen des financements unitaires par subvention, par exemple en décidant d'un montant minimum ;
- soit en modifiant le modèle de rémunération : à partir d'un montant plancher destiné à couvrir l'essentiel des coûts fixes, quel que soit le montant de la subvention, s'ajouterait un pourcentage dégressif assis sur le montant de la subvention. La grille des pourcentages selon les montants serait établie, à partir de la comptabilité analytique, pour compléter la couverture des coûts de gestion des subventions. Ainsi en 2011, ce dernier modèle a été proposé à l'Union européenne (UE), dans le cadre des délégations de gestion de subvention entre l'AFD et l'UE.
Votre commission estime que la révision de la convention-cadre entre l'AFD et l'État devrait être l'occasion de mettre à plat l'ensemble des flux financiers entre l'agence et les différents ministères de tutelle.
En revanche, il nous semble que les conséquences stratégiques des perspectives financières de l'AFD au regard des contraintes prudentielles n'ont pas été suffisamment développées dans ce document.
Ces contraintes et notamment celles relatives aux ratios de solvabilité et aux ratios « grands risques » auront sans aucun doute, à terme, des conséquences importantes sur la stratégie de l'agence.
Quels que soient les scénarios envisagés dans ce document, l'évolution des engagements et de l'encours devrait conduire à saturer les activités de l'AFD dans certains pays et à opérer des choix aussi bien en matière d'instruments que de géographie.
Il conviendrait d'anticiper les conséquences de cette situation sur la stratégie d'ensemble de la coopération française, de sorte que les contraintes liées à la qualité d'établissement bancaire de l'AFD ne viennent pas dicter les objectifs de cette politique, mais qu'au contraire nous trouvions les solutions pour que les instruments servent une stratégie d'ensemble cohérente.
C'est une préoccupation qui devrait être au coeur de la réflexion sur le prochain contrat d'objectifs et de moyens.
* 46 On entend par dons projets les subventions relevant des activités courantes : subventions classiques, opérations de microfinance, projets de renforcement des capacités commerciales, projets ONG, fonds de renforcement des capacités de gouvernance, fonds d'étude, fonds fiduciaire, évaluations, concours locaux de faible montant, assistance technique, fonds d'expertise et de renforcement de capacité. Sont exclues du périmètre les activités sur mandat spécifique : les opérations de co-développement, les crédits délégués du MAE, les crédits délégués par d'autres bailleurs, la mésofinance, les projets FFEM et les projets ONG.
* 47 L'AFD, fer de lance de la coopération française. Rapport d'information n° 497 (2010-2011) de MM. Christian CAMBON et André VANTOMME, fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense le 6 mai 2011
* 48 En 2011, les dividendes prélevés par l'Etat sont tombés à 70 millions d'euros
* 49 Conformément à ses statuts (art. R516-5 du code monétaire et financier), l'AFD est autorisée à intervenir hors de la zone de solidarité prioritaire sur instruction conjointe des ministres compétents, généralement réunis en CICID. Depuis la réunion du CICID de 2009, et sur décision des réunions du Conseil d'orientation stratégique de l'AFD, l'Agence a progressivement été autorisée à intervenir dans 11 nouveaux pays : Arménie, Azerbaïdjan, Bangladesh, Colombie, Géorgie, Libye, Mexique, Kazakhstan, Ouzbékistan, Philippines et Sri Lanka. L'AFD a également été autorisée en mars 2012, à mener une mission de prospection en Birmanie au titre d'un mandat « pays fragile ou en sortie de crise » pour une durée de 4 ans.