PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION
________
1° En ce qui concerne les crédits de la mission « Aide publique au développement », la commission :
Se félicite de l'apparente préservation des moyens budgétaires et extrabudgétaires de la coopération française dans le contexte budgétaire de réduction des dépenses d'intervention de l'Etat ;
Constate que, malgré ses efforts, la France ne sera pas en mesure de tenir l'engagement pris en 2005 au sommet de Gleneagles d'atteindre un taux d'effort d'aide publique au développement de 0,7 % du revenu national brut en 2015 et estime que la France gagnerait à réviser ses ambitions en se concentrant sur certains engagements notamment à l'égard des PMA ;
Regrette les diminutions ces dernières années des crédits d'intervention sous forme de dons et constate que cette évolution est en contradiction avec les priorités géographiques et sectorielles de la coopération française ;
Se félicite de l'affectation des 10 % du produit de la taxe sur les transactions financières au financement de projets de coopération et demande à ce que cette contribution soit déplafonnée.
A adopté un amendement en ce sens.
2° En ce qui concerne l'effort global de la France en faveur du développement déclaré à l'OCDE, la commission :
Souligne que la politique d'aide au développement a pris des engagements et défini des objectifs peu réalistes qui auraient impliqué un effort budgétaire hors de portée et juge que cette situation découle de la conjonction d'une trajectoire budgétaire déclinante masquée par l'augmentation des prêts.
Constate qu'environ 20 % de l'APD déclarée par la France concernent des dépenses relatives aux écolages, à l'accueil des réfugiés ou aux territoires d'outre-mer, qui n'ont qu'un rapport indirect avec l'aide au développement ;
Observe que le poids des annulations de dettes dans l'évolution de l'APD explique encore une grande partie des variations annuelles de l'effort français en faveur du développement ;
Constate que la proportion de prêts bruts dans l'APD nette totale est deux fois supérieure en France à la moyenne des pays du Comité d'aide au développement (CAD) et prend en compte une part significative de prêts à des conditions proches du marché ;
Constate que la montée en puissance des prêts dans l'APD se traduit d'ores et déjà par une augmentation des remboursements qui viennent en soustraction des dépenses d'APD déclarée ;
Attire l'attention sur le fait que la tentation d'augmenter les prêts dans le dessein de produire l'APD ne constituerait ni une stratégie de développement pertinente, ni une stratégie financière soutenable sur le long terme ;
Demande au Gouvernement d' inclure dans les documents budgétaires et dans sa communication outre l'APD déclarée trois indicateurs supplémentaires :
- l'aide pilotable afin d'isoler dans les crédits notifiés ceux sur lesquels le gouvernement a une maîtrise réelle et peut exercer un pilotage, des arbitrages bref une programmation ;
- l'effort financier de l'Etat en faveur du développement qui correspond in fine à la contribution des contribuables, en déclinant cet indicateur par partenariat différencié ;
- et un indicateur de flux financiers vers les pays en développement du type APD +.
3° En ce qui concerne les contributions françaises aux fonds multilatéraux, la commission :
Constate que les contributions à la Banque mondiale et aux banques régionales sont insuffisantes pour maintenir le statut de la France dans ces enceintes ;
Observe le poids croissant des fonds verticaux dont les contreparties sont peu lisibles, notamment au sein du programme 110 ;
Constate qu'en dépit se son succès, le niveau de la contribution au Fonds Mondial de Lutte contre la Sida déséquilibre le budget de la coopération et le programme 209 et souhaite que l'évaluation du partenariat avec ce fonds soit publiée ;
Estime que la France doit contribuer à lutter contre la fragmentation de l'aide au niveau international qui accroît les coûts de gestion et les problèmes de coordination.
4° En ce qui concerne les contributions françaises aux fonds communautaires, la commission :
Constate que ni la stratégie de la France, ni le Livre vert, ni la communication de la Commission n'ont fait l'objet d'un échange avec le Parlement, d'une communication ou d'un débat sur l'intérêt de la contribution de la France au FED et aux autres instruments européens.
Souhaite engager un dialogue avec le Gouvernement sur les nouvelles orientations de la politique européenne et les orientations budgétaires de cette politique ;
Juge qu'une politique européenne de développement rénovée doit assurer la complémentarité et la synergie des politiques de coopération des Etats de l'Union ;
Souhaite que les programmations conjointes entre les Etats membres et la commission soient encouragées ;
Constate que les crédits budgétés pour le FED qui viennent gonfler le programme 209 en LFI sont, ces dernières années, en partie annulés en cours d'année ;
Regrette que les marges de manoeuvre dégagées par la diminution de la contribution au FED n'aient pas permis de redresser le niveau de l'aide projet ;
Observe que le projet de 11 e FED contient une augmentation significative des contributions françaises et un risque important d'éviction des crédits de l'aide bilatérale du programme 209.
5° En ce qui concerne les crédits de l'aide bilatérale, la commission :
Estime que l'aide bilatérale a été stabilisée à un niveau historiquement bas et juge que les capacités opérationnelles bilatérales sont entamées par la diminution des aides sous forme de dons ;
Observe que l'aide bilatérale connaît des évolutions contrastées avec une évolution dynamique des bonifications du programme 110 et un décrochage des subventions du programme 209 et souhaite aujourd'hui un rééquilibrage en faveur du programme 209;
Observe que la préférence française pour les prêts limite sa capacité à intervenir dans les pays les plus pauvres et les secteurs les moins rentables ;
Constate que les 14 pays prioritaires de la coopération française ne représentent que 8 % de l'activité de l'AFD, 24 % de son activité en Afrique, et 25 % de l'effort public en faveur de l'APD géré par l'AFD. Votre commission regrette l'élargissement de la liste des pays prioritaires à un moment où les budgets de la coopération ne permettent pas d'étendre nos priorités.
Observe que les subventions à des projets réalisés dans les 14 pays prioritaires de la coopération française ont diminué de 30 % depuis 2006 ;
Souhaite que le prochain CICID revienne sur la définition des pays prioritaires, de la ZSP, des partenariats différenciés et du champ d'intervention de l'AFD, pour, d'une part, introduire plus de cohérence et de lisibilité dans l'articulation entre les différents zonages et, d'autre part, renforcer le degré de concentration en fonction des instruments ;
Considère que le Sahel et l'accompagnement des printemps arabes doivent être les deux priorités géographiques de notre coopération ;
Regrette que le nombre des assistants techniques ait été réduit dans une telle proportion
Juge que si une réforme ambitieuse des opérateurs publics de promotion de l'expertise française à l'international n'est pas engagée à court terme, permettant aux acteurs du champ d'atteindre la masse critique nécessaire pour remporter les appels d'offres multilatéraux et répondre aux demandes exigeantes des pays émergents, les restrictions budgétaires à venir provoqueront un affaiblissement des différentes structures publiques françaises, qui les éloigneront davantage du seuil de pertinence dans un environnement international de plus en plus concurrentiel ;
6 ° En ce qui concerne les interventions de l'AFD, la commission :
Constate que les dernières évaluations confortent le rôle de l'AFD comme opérateur pivot de la coopération française ;
Souhaite que l'Etat renforce les fonds propres de l'AFD ;
Observe que le plan d'orientation stratégique de l'AFD a accentué l'importance du développement durable dans la stratégie de l'agence ;
Regrette que l'agence ne dispose pas des moyens budgétaires nécessaires pour intervenir de façon significative dans les pays prioritaires de la coopération française ;
Souhaite que l'AFD inscrive ses interventions dans les pays émergents et proto-émergents dans un cadre d'interventions stratégiques clairement établi et fondé sur la coopération d'intérêts mutuels ;
Observe que si, à terme, l'AFD a vocation à intégrer l'ensemble des activités opérationnelles de coopération au développement, la poursuite des transferts de compétences à l'AFD doit s'accompagner de transfert de moyens adaptés ;
Souhaite que les conséquences financières de la diversification géographiques des activités de l'AFD soient clarifiées ;
Souhaite que la promotion des actions des ONG et des collectivités territoriales soit considérée comme un objectif stratégique et que l'Etat puisse, dans le respect de leur autonomie, les aider à structurer leurs efforts dans ce domaine.
7° En ce qui concerne le pilotage du budget, la commission :
Estime que s'il veut maintenir la crédibilité de la politique d'aide au développement, le Gouvernement doit prendre en compte les dernières évaluations et s'efforcer d'améliorer l'efficacité de son pilotage, d'optimiser l'allocation des ressources budgétaires et de renforcer son évaluation ;
Constate que ces évaluations soulignent avant tout la difficulté de mesurer les résultats de la politique française de coopération au développement ;
Juge essentiel de mettre en place un dispositif institutionnel de suivi de la cohérence des politiques nationales et des politiques européennes avec les objectifs de notre coopération afin de restituer l'aide publique au développement dans un cadre plus global des politiques et initiatives qui ont un impact sur le développement ;
Souhaite un renforcement du travail de définition de la stratégie de coopération française, notamment à l'égard de l'Afrique et à l'égard des pays émergents et proto-émergents ;
Juge qu'un ministère de plein exercice serait la solution la plus ambitieuse et la plus cohérente aux difficultés de pilotage et suggère de réduire la fragmentation des centres de décisions ;
Estime que la politique de coopération doit prendre la mesure de la convergence entre les questions de développement et les questions de préservation des équilibres sociaux et environnementaux de la planète ;
S'interroge sur la capacité du budget de l'aide au développement à financer seul la montée en puissance des problématiques liées au développement durable ;
Estime que la rationalisation et la réactivation des instances de coordination bien qu'insuffisantes peuvent entraîner des améliorations et demande qu'une réflexion soit engagée sur la composition du CICID et du Co-CICID, sa présidence, les modalités de fixation de l'ordre du jour et la publicité de ces décisions ;
Souhaite l'adoption, à échéance régulière, par le Parlement, d'une loi de programmation sur le développement qui permettrait de définir un cadre stratégique et budgétaire complet et cohérent, comme c'est le cas dans de nombreux pays d'Europe.
Souhaite que soit mis en place un organisme dédié au dialogue et à la concertation avec les acteurs de l'aide au développement ;
Souhaite qu'un effort d' évaluation des résultats de notre coopération soit effectivement entrepris et que les moyens des unités d'évaluation soient renforcés ;
Demande à ce que les indicateurs de résultats soient majoritairement issus de l'analyse des projets effectivement conduits par la coopération française ;
Attire l'attention du Gouvernement contre les effets pervers d'une coopération uniquement guidée par les résultats et prenant le risque de privilégier les terrains « faciles » et les résultats à court terme au détriment des pays et secteurs les plus « difficiles » et qui de ce fait ont le plus besoin de soutien ;
Demande la mise en place d'un programme concerté et pluriannuel d'évaluation de la politique de coopération au développement entre la DGM, la DG Trésor et l'AFD.
Souhaite un renforcement de la diffusion des évaluations et une réflexion sur l'utilisation de leurs conclusions
Souhaite une amélioration de la communication sur l'action française en matière de coopération au développement afin d'en valoriser les résultats et les impacts.
Demande la mise ne place et le suivi d'indicateurs de moyens pertinents intégrant :
- l'aide pilotable afin d'isoler dans les crédits notifiés ceux sur lesquels le gouvernement a une maîtrise réelle et peut exercer un pilotage, des arbitrages, bref une programmation ;
- l'effort financier de l'Etat en faveur du développement qui correspond in fine à la contribution des contribuables en le déclinant par partenariat différencié ;
Juge que la présentation du budget doit être améliorée et demande une refonte du Document de politique transversale afin qu'il recense les crédits budgétaires au regard de leur contribution aux objectifs du document-cadre avec une présentation par instruments, par géographie et par secteur. Cette présentation devrait également permettre de comprendre le lien entre les crédits budgétaires et l'APD déclarée et de suivre l'effort financier de l'Etat dans le temps. Elle devrait également intégrer des indicateurs de résultats plus nombreux et plus significatifs.