PREMIÈRE PARTIE - QUELLE POLITIQUE, POUR QUEL BUDGET ? OU POURQUOI INVESTIR DANS LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EN PÉRIODE DE CRISE DES FINANCES PUBLIQUES ?
Dans le projet de loi de finances pour 2013, les crédits de la mission « aide publique au développement » s'élèvent à 3,1 milliards d'euros en crédits de paiement contre 3,3 milliards d'euros en 2012. Le niveau de ces crédits devrait être stabilisé à 3,067 milliards en 2014 et 2015.
La mission « aide publique au développement » représente environ 35 % de l'ensemble des crédits que la France déclare à l'OCDE au titre de l'aide publique au développement. Les 65 % restants sont partagés entre des dépenses relevant d'autres missions et des dépenses non budgétaires, comme les prêts, les recettes issues de la taxe sur les billets d'avions ou les dépenses des collectivités territoriales au titre de la coopération décentralisée.
Ces 35 % sont cependant au coeur de l'évaluation des moyens de notre coopération. Car ils recouvrent l'essentiel des crédits sur lesquels le Gouvernement a une emprise directe et peut effectuer des arbitrages sectoriels ou géographiques.
La mission budgétaire APD et l'aide publique française
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(Md€) |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
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Dans le budget de l'Etat - politique en faveur du développement (document de politique transversale)
. dont mission Aide publique au
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5,83 3,51 |
6,01 3,33 |
6,95 3,33 |
3,1 |
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Pour l'OCDE - aide nette de la France - dont aide nette bilatérale - dont aide nette multilatérale |
9,75 5,88 3,87 |
9,35 6,11 3,24 |
- - - |
Source : Cour des comptes, d'après comité d'aide au développement/OCDE et budget de l'Etat en crédits de paiement
L'ensemble des sommes déclarées à l'OCDE représentait en 2012 près de 10 milliards d'euros de dons et de prêts et un effort budgétaire de l'ordre de 7 milliards d'euros.
Dans un contexte budgétaire marqué par la nécessité de redresser les finances publiques, quel est le sens, la raison d'être des millions d'euros inscrits au budget de l'aide au développement dans le projet de loi de finances pour 2013 ?
Les rapporteurs de la commission des affaires étrangères du Sénat ont souhaité, avant d'examiner l'évolution des crédits, ne pas esquiver cette question de fond. Cette question était d'ailleurs au coeur des interrogations des participants à la table ronde que votre commission avait organisée le 3 octobre dernier sur l'avenir de la coopération française 1 ( * ) en présence du ministre du développement.
Ils estiment en effet que les contribuables français sont en droit de se demander pourquoi investir dans la coopération internationale en période de restrictions budgétaires ? Nombre d'entre eux s'interrogent sur les raisons qui conduisent les pouvoirs publics, à un moment où l'ensemble des budgets font l'objet de coupes sévères qui touchent parfois très concrètement la vie quotidienne des Français, à consacrer autant d'argent en faveur de populations aussi éloignées de la France.
De la table ronde et des nombreuses auditions auxquelles ils ont procédé, seuls ou avec la commission réunie, les rapporteurs ont retiré la conviction que cette politique répondait aux intérêts conjoints des Français et des populations avec lesquelles nous engageons une coopération.
La France a un intérêt moral, politique et géopolitique à mener une politique de coopération internationale active. La Grande-Bretagne, confrontée aux mêmes difficultés budgétaires, est d'ailleurs parvenue aux mêmes conclusions, puisque le gouvernement britannique a décidé de sanctuariser la coopération dans un contexte où les dépenses budgétaires font l'objet de réductions drastiques.
Vos rapporteurs sont cependant conscients que cette conviction ne va pas de soi. C'est pourquoi ils ont estimé nécessaire de bien cerner les objectifs des crédits qui vous sont soumis.
I. DES CRÉDITS QUI CONTRIBUENT À UN VOLET CROISSANT DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE DE LA FRANCE
Après la décennie qui a suivi la chute du mur de Berlin, pendant laquelle l'APD de la France comme celle des principaux pays a diminué de près de moitié, la première décennie du XXI e siècle a été caractérisée par une augmentation continue des crédits consacrés à la coopération internationale.
Après les années 90, la disparition du bloc communiste a fait perdre à l'aide au développement un de ses moteurs principaux : la volonté de contenir la propagation des idées communistes dans les pays en développement. La remontée du budget de la coopération depuis les années 2000 correspond à une logique qui s'est voulue plus généreuse, plus compassionnelle, dont les OMD sont l'illustration la plus aboutie. Depuis quelques années, sous l'effet de la mondialisation, de nouvelles considérations géopolitiques sont de nouveau venues conforter des motivations d'ordre éthique.
La menace terroriste et le développement d'épidémies à l'échelle planétaire ont notamment mis en évidence l'interdépendance croissante entre les nations développées et les pays en développement. La décennie qui vient de s'achever a montré combien il était dangereux de laisser se creuser une fracture sociale mondiale. Et, de ce point de vue, on ne peut que constater un accroissement des déséquilibres mondiaux dont les conséquences sont préoccupantes aussi bien pour les pays du Sud que pour les pays du Nord.
C'est pourquoi la lutte contre les déséquilibres mondiaux et les conséquences de la mondialisation constituent aujourd'hui les principales raisons d'être de ce budget.
A. DES DÉSÉQUILIBRES MONDIAUX GRANDISSANTS QUI APPELLENT DES SOLUTIONS GLOBALES ET UNE MOBILISATION COLLECTIVE DES PAYS DÉVELOPPÉS
La famine qui sévit dans la Corne de l'Afrique, l'instabilité des pays du Maghreb à l'issue des révolutions arabes, le développement de zones de non-droit dans l'arc de crise qui va du Sahel à l'Afghanistan, les conséquences du réchauffement climatique, voilà autant d'exemples des déséquilibres croissants que connaissent les pays en développement.
1. Malgré des progrès importants en partie liés à l'effort d'aide au développement...
En 2000, lors du Sommet du Millénaire, les 189 chefs d'Etat et de Gouvernements des pays membres de l'ONU se fixaient huit objectifs pour réduire la pauvreté d'ici 2015 et faire du « droit au développement une réalité pour tous » (Déclaration du Millénaire, Résolution adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 8 septembre 2000, à New York).
Dix ans après la définition des OMD, le Sommet sur les OMD aux Nations unies a permis de mesurer le chemin parcouru et les progrès accomplis.
Le creusement des inégalités est le fait le plus saillant de cette première décennie. Si de nombreux pays en Asie et en Amérique Latine devraient atteindre les objectifs fixés, voire dans certains cas les dépasser, ces réussites ne doivent pas masquer l'ampleur des besoins de l'Afrique et en particulier de l'Afrique sub-saharienne.
Les résultats obtenus par certains pays démontrent cependant que la réussite est possible et témoignent du degré d'engagement de chacun des acteurs.
Au-delà d'une approche résignée qui consisterait à constater avec pessimisme les retards par rapport aux objectifs fixés, il convient de regarder les résultats positifs obtenus sur les trente dernières années et plus particulièrement depuis 2000.
Sur les trente dernières années, on assiste à travers la planète à une diminution spectaculaire de la pauvreté.
Le rapport 2011 des Nations unies sur les OMD fait référence aux nouvelles projections de la Banque Mondiale concernant l'évolution de la pauvreté d'ici 2015.
En 1990, le taux de pauvreté était de 46 %. L'objectif de réduire de moitié la proportion de personnes qui vivent avec moins d'1,25 dollar par jour devrait être dépassé en 2015 au niveau global si les tendances observées se poursuivent. Les projections de la Banque Mondiale estiment que ce taux pourrait même atteindre 15 % d'ici 2015.
L'atteinte de cette cible serait principalement due à la diminution de la pauvreté en Inde et en Chine. En 2015, il est ainsi prévu que le taux de pauvreté de la Chine se situe autour de 5 %. En Inde, où la pauvreté est davantage répandue qu'en Chine, ce taux devrait tout de même chuter de 51 % en 1990 à 22 % en 2015.
Dans de nombreux secteurs, les progrès ont été considérables. Ces cinquante dernières années, on estime par exemple qu'un milliard de personnes ont échappé à la famine grâce aux progrès agricoles.
La santé a, elle aussi, progressé de façon spectaculaire avec l'apparition d'innovations comme les vaccins.
En 1960, 20 millions d'enfants de moins de 5 ans ont trouvé la mort. En 2010, moins de 8 millions d'enfants de moins de 5 ans sont décédés. La population mondiale a plus que doublé pendant cette période, ce qui signifie que le taux de mortalité a diminué de plus de 80 %.
La générosité des aides a joué un rôle important dans ces résultats.
Plus récemment, les résultats relatifs à chaque OMD sont également très positifs.
Entre 1999 et 2008, le nombre d'enfants non-scolarisés est passé de 106 millions à 69 millions ce qui représente une augmentation du taux de scolarisation de 81 % à 89 %.
La mortalité infantile a diminué de près d'un tiers. Depuis 1988, environ 2,5 milliards d'enfants dans le monde ont été vaccinés contre la polio. Dans la même période, le nombre de cas de poliomyélite a été réduit de plus de 99 % au plan mondial. Les décès dus à la rougeole ont diminué de 78 % dans le monde entre 2000 et 2008.
Un milliard de personnes supplémentaire a désormais accès à une source d'eau améliorée.
Les grandes pandémies ont pu être endiguées. Le ver de Guinée a été éliminé dans tous les pays sauf quatre, et le nombre de cas est passé de 547 575 en 1991 à 3 109 en 2009.
Une partie de ces résultats est liée aux politiques de coopération mises en place dans les années 2000 grâce à la mobilisation autour des OMD.
Une partie des cibles fixée pour 2015 sont déjà ou seront atteintes d'ici 2015. La Brookings Institute 2 ( * ) les a listées, notamment :
- réduire de moitié l'extrême pauvreté (objectif 1a) ;
- scolarité égale des filles à l'école primaire (objectif 3a) ;
- réduire de deux tiers la mortalité des moins de cinq ans (objectif 4a);
- stopper le VIH/SIDA et inverser la tendance actuelle (objectif 6a) ;
- stopper la tuberculose et inverser la tendance actuelle (objectif 6c) ;
- réduire de moitié la population sans accès amélioré à l'eau potable (objectif 7c) ;
- améliorer la vie des habitants des taudis (objectif 7d).
La cible qui consistait à réduire de moitié le pourcentage de la population n'ayant pas un accès amélioré à l'eau potable est aussi atteinte, à la différence de l'objectif de réduire de moitié le pourcentage de la population sans assainissement de base, malgré certaines divergences sur cette appréciation. Le nombre d'enfants non scolarisés est passé de 106 millions en 1999 à 69 Ces progrès doivent se poursuivre : par exemple, 11% de la population mondiale -soit près de 800 millions de personnes- n'ont toujours pas accès à l'eau potable.
Ainsi, la poursuite de l'objectif des 0,7 % a conduit l'aide totale en provenance des donateurs du CAD de 80 milliards de dollars en 2004 à près de 220 milliards de dollars en 2009, ce qui a permis, notamment, de financer des politiques volontaristes de vaccination et de scolarisation.
Aide Publique au Développement en M€
Source: OCDE
Il serait cependant présomptueux d'imputer les résultats obtenus à ces seuls financements.
L'aide au développement n'est en effet qu'une partie résiduelle du financement du développement des pays concernés. Les politiques de coopération ne viennent en outre qu'en appui des politiques menées par les pouvoirs publics partenaires et des initiatives des sociétés civiles.
Une grande partie des résultats obtenus en matière d'emploi, d'accès à l'eau ou d'éducation est liée à la croissance des économies concernées et a un rapport lointain avec les politiques de coopération mises en place.
La meilleure illustration de ce processus est évidemment l'Inde et la Chine dont la croissance de plus de 10 % sur la dernière décennie a permis à des millions de personnes de sortir de la pauvreté.
C'est également vrai, dans une moindre mesure et selon un processus économique plus incertain, dans un grand nombre de pays africains qui connaissent une croissance bien supérieure aux pays occidentaux depuis une décennie.
2. ... le maintien de très fortes inégalités de développement,
Les progrès enregistrés en matière de développement ne doivent cependant pas nous faire oublier le très fort développement des inégalités entre pays durant ces dernières années.
Comme l'a souligné la conférence des Nations unies sur le commerce et le développement, ainsi que la dernière conférence sur les PMA 3 ( * ) qui s'est tenue à Istanbul en mai 2011, malgré une croissance moyenne de plus de 7 % par an de 2002 à 2007, un peu plus d'un quart des PMA, soit 14 pays, ont vu leur PIB par habitant baisser ou stagner.
Cette période d'expansion n'a, en outre, entraîné qu'une modeste diminution du déficit chronique d'investissement des PMA qui sont devenus, à l'issue de cette décennie, plus vulnérables aux chocs extérieurs comme l'illustre leur dépendance à l'égard de ressources extérieures.
En 2007, 53 % de la population des PMA vivaient dans l'extrême pauvreté, c'est-à-dire avec moins de 1,25 dollar par jour et 78 % avec moins de 12 dollars par jour, ce qui concerne pour l'ensemble des PMA plus de 400 millions de personnes.
Il n'y a jamais eu autant d'inégalités entre les plus riches et les moins riches au niveau de la planète. Faute d'une croissance plus élevée dans les pays les plus pauvres, le rapport entre la richesse moyenne par tête des pays les plus riches et celle des pays les plus pauvres est passé de 28 en 1960, à 65 en 1990 et à 84 en 2009.
Les inégalités entre les pays à revenu intermédiaire et les pays à faible revenu s'accroissent également, mais avec un écart et des proportions moindres. Le rapport entre la richesse moyenne des deux catégories s'élève à 9,4 actuellement, contre 4,2 en 1960 et 7,1 en 1990 ;
Cet accroissement des inégalités s'est accompagné dans un nombre croissant de régions par un délitement de l'État.
C'est le cas dans le Sahel où les Etats perdent le contrôle de proportions, sans cesse croissantes, de leur territoire où prospèrent des trafics illicites en direction de l'Europe et des groupes armés plus au moins liés à Al-Qaïda comme l'illustre la crise malienne.
Cet effacement de l'État, que vos rapporteurs ont pu constater lors de leur mission au Mali dés 2009, se développe dans un contexte économique et social préoccupant.
Les trois pays sahéliens que sont le Niger, le Burkina et le Mali sont en effet confrontés à un défi démographique considérable.
Le Niger, qui avait 3 millions d'habitants à l'indépendance, en aura plus de 55 millions en 2050. La population de ces trois pays passera d'ici 2050 de 44 à 125 millions d'habitants.
Or, à moins que localement apparaissent des changements radicaux des politiques économiques et des politiques d'aide, les ressources en terres arables et en eau ne permettront pas de les nourrir ni de leur offrir des emplois 4 ( * ) .
On pourrait ici multiplier les exemples avec la Somalie ou le Yémen dont les territoires sont aujourd'hui morcelés aux mains de chefs locaux et sur les côtes desquels prospère notamment la piraterie.
A Madagascar où vos rapporteurs se sont rendus cette année, on constate une détérioration continue de la situation économique sur fond de crise politique. Depuis 2009, selon l'Unicef, 900 000 enfants ont été déscolarisés, 56 % de la population vit sous le seuil de pauvreté extrême selon la Banque mondiale.
Derrière ces chiffres impersonnels, vos rapporteurs ont constaté les difficultés quotidiennes pour de plus en plus de Malgaches, qui ont de plus en plus de mal à payer leur loyer, rembourser leurs prêts bancaires, se soigner correctement, manger plus d'une fois par jour ou envoyer leurs enfants à l'école.
Ce sous-développement d'une partie de l'Afrique favorise les conflits et l'instabilité politique comme l'illustre la carte suivante.
3. ... dont les conséquences sont accrues par la mondialisation
Les inégalités entre les pays du Sud et du Nord sont devenues d'autant plus inacceptables que la mondialisation des médias leur fait partager le même monde. La mondialisation nourrit des inégalités économiques et sociales qui sont devenues d'autant plus flagrantes que le monde est devenu un espace social unifié.
Des régions entières demeurent à l'écart des bénéfices de la croissance mondiale. Une grande partie du continent africain, de l'Asie et même de l'Amérique latine est restée en marge des effets positifs de la mondialisation. Une telle situation, au moment où la diffusion de l'information rend ces inégalités plus visibles, favorise révoltes et extrémismes. Au fond du Sahel tout comme au fin fond de l'Afghanistan, nous voyons des postes de télévision branchés sur des batteries de camion qui passent en boucle des feuilletons occidentaux mettant à nu notre mode de consommation.
Ces inégalités sont le produit classique du processus de développement. Mais l'explosion des inégalités au plan mondial entre pays fragiles et le reste du monde devient insupportable sur une planète que la télévision a transformée en village global.
En outre, aujourd'hui, les pays du Nord ne sont plus préservés des maux qui touchent les pays du Sud.
Les épidémies nées dans les maillons faibles des systèmes de santé mondiaux, le terrorisme né dans les zones désertées par le développement concernent aussi bien les pays du Sud que les pays du Nord. Car le terrorisme prospère dans des pays que le développement a déserté, où les structures étatiques sont exsangues et la jeunesse désespérée, livrée au fanatisme. Il menace nos sociétés. Mais il détruit des vies plus encore au Sud, en Somalie, en Afghanistan et en Irak.
Un pays comme la France, à quelques dizaines de kilomètres du continent africain, est évidemment bien placé pour mesurer à quel point le sort de ce continent aura des conséquences majeures sur l'Europe.
L'Afrique au 21 ème siècle est l'un des principaux réservoirs de croissance économique, la plus importante réserve de ressources naturelles, le plus grand marché en devenir. Mais l'Afrique devra faire face, d'ici trente ans, au défi du doublement de sa population. La croissance de ce continent devra être à la hauteur d'un défi démographique, économique, alimentaire et environnemental majeur. Le développement de ce continent de 1,8 milliard d'habitants est avant tout l'affaire des Africains, mais il risque, si la croissance n'est pas au rendez-vous, d'être aussi la nôtre du fait de l'ampleur des phénomènes migratoires.
4. ...et par les effets prévisibles du réchauffement climatique
A ces inégalités et ces facteurs de risque viennent s'ajouter les conséquences des modifications du climat liées au mode de développement industriel jusqu'à ce jour pratiqué.
Ces conséquences ne sont pas seulement à venir mais peuvent déjà être constatées. Sous la pression des villes, des champs et de l'exploitation sylvicole, les forêts du globe ont diminué d'environ 40 % au cours des trois cents dernières années, et complètement disparu du territoire de vingt-cinq pays. Une trentaine d'autres Etats ont perdu plus de 90 % de leur couverture forestière. Un déclin, bien que globalement ralenti, qui se poursuit aujourd'hui.
A Madagascar, cette déforestation affecte les écosystèmes de l'île, provoquant des glissements de terrain meurtriers et perturbant les régimes de précipitations.
Ces conséquences touchent au premier chef les pays en voie de développement.
Ainsi constate-t-on des pertes de rendements agricoles, particulièrement importantes dans les régions sahéliennes. Elles sont dues à la chute de fertilité des sols, mais aussi à une pluviométrie de plus en plus irrégulière, et en baisse globale en Afrique du Nord et dans certaines parties du Sahel. On en mesure déjà les impacts sur le taux de malnutrition dans un pays comme le Niger.
Le Groupe d'experts intergouvernemental sur le changement climatique (GIEC) estime que, d'ici 2080, six cents millions de personnes supplémentaires pourraient être exposées à des risques de famine, dans leur plus grande part en Afrique subsaharienne.
Au Maghreb, la température devrait croître de deux degrés d'ici la moitié du siècle, et de quatre d'ici 2100, réduisant considérablement la quantité d'eau disponible.
En Afrique, 250 millions d'Africains vivent le long de côtes exposées à l'élévation du niveau des mers. Ainsi, la conurbation quasi continue entre Abidjan et Lagos compte plus de 25 millions d'habitants vivant à un mètre en dessous du niveau de la mer derrière une dune qui vraisemblablement ne résistera pas à une élévation du niveau de la mer.
Au-delà de l'Afrique, des pays particulièrement pauvres, comme le Bangladesh avec 200 millions d'habitants, sont également très concernés par le réchauffement climatique.
C'est pourquoi une des préoccupations de la politique de coopération doit être de concilier développement et développement durable.
Comme l'a souligné le ministre délégué au développement lors de son audition devant la commission : « Prendre en compte le développement durable, c'est même une condition de réussite économique. Nos partenaires s'endettent aujourd'hui pour construire des barrages. Or, moins de pluies, plus de sécheresse, débouchent rapidement sur des infrastructures surdimensionnées qui tournent au ralenti. C'est déjà le cas de certains barrages au Kenya. L'impact du changement climatique modifie donc la rentabilité économique de ces ouvrages. Or, si ces infrastructures se révèlent impossibles à rentabiliser, au lieu d'être un vecteur de développement, elles se transforment en un poids supplémentaire pour les générations futures. » 5 ( * )
L'invention de nouveaux modes de production capables de sortir 1,3 milliard d'êtres humains de la pauvreté tout en faisant en sorte que l'humanité puisse vivre à 9 milliards dans les limites de notre planète doit constituer une priorité.
C'était le défi de la Conférence du développement durable, Rio+20. Malheureusement, cette conférence n'a pas permis d'adopter un agenda ambitieux, notamment en raison des réticences des pays émergents.
Parce qu'une feuille de route vers un développement durable au niveau global n'a pas été établie, il faut plus que jamais continuer à agir au niveau national et européen.
Les réalisations de notre politique d'aide au développement sont encore la meilleure démonstration de la pertinence de notre discours.
A travers nos réalisations, nous pourrons démontrer à nos partenaires du Sud et aux émergents que développement durable et développement économique ne sont pas des objectifs antagonistes.
L a France doit notamment jouer un rôle de premier plan pour donner un contenu à l'un des rares acquis de Rio : les objectifs du développement durable.
*
Dans ce contexte, le budget de la mission aide au développement a vocation à rassembler les moyens budgétaires d'une politique française de coopération qui se doit d'être ambitieuse, malgré les exigences liées au redressement des finances publiques.
Ce n'est pas, en effet, à un moment où cette politique apparaît plus que jamais nécessaire que la France doit renoncer à jouer un rôle de premier plan dans la lutte pour le développement.
De ce point de vue, on ne saurait comprendre l'évolution des crédits de la mission APD sans saisir le rôle croissant de la politique de coopération pour le développement au sein de la politique étrangère de la France.
*
B. LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT PARTICIPE D'UNE POLITIQUE DE SOLIDARITÉ ET D'INFLUENCE ESSENTIELLE À NOTRE DIALOGUE AVEC LES PAYS DU SUD
La coopération au développement constitue avec notre diplomatie et notre politique de défense un des piliers de la politique étrangère de la France. Elle est un élément essentiel du dialogue Nord-Sud qui est devenu avec la fin de la guerre froide un enjeu central.
1. L'aide au développement constitue un des éléments du statut international de la France par lequel notre pays manifeste une vision du monde au-delà de ses intérêts propres
La France, qui revendique au niveau international une vocation universelle héritée de la révolution, trouve dans l'aide au développement un terrain où elle peut démontrer qu'elle a une vision du monde au-delà de ses intérêts propres.
Ainsi, la participation de la France au financement des politiques relatives aux biens publics mondiaux a vocation à renforcer, aux yeux des partenaires du Sud, la légitimité de la France, puissance moyenne, à participer à la gestion des grands enjeux internationaux. De ce point de vue, le niveau de l'aide française et la capacité des pouvoirs publics français à proposer des solutions novatrices pour faire face aux enjeux du développement durable sont des éléments importants de crédibilité.
Dans un contexte où le statut de la France au sein des instances internationales, et notamment la place de la France au sein du Conseil de sécurité, pourrait être remis en cause, au regard de critères qui mesureraient exclusivement son poids économique, l'aide publique au développement, comme notre effort de défense, contribue à maintenir le rang de la France sur la scène internationale.
Au-delà de l'investissement concret des pouvoirs publics dans telle ou telle politique à l'échelle mondiale, il faut comprendre l'insistance française à accroître son aide multilatérale dans des proportions supérieures à celles de ses principaux partenaires et le souhait d'être parmi les premiers donateurs de certains fonds comme une volonté délibérée d'afficher la place et le rôle de la France dans la gestion des affaires internationales.
La recherche, ces dernières années, dans ce domaine d'une forte visibilité, parfois au détriment de la cohérence et de l'équilibre de notre aide, a pu susciter des critiques souvent justifiées. Il faut toutefois avoir à l'esprit que cette attitude même lorsqu'elle n'est que « gesticulatoire » correspond aussi à une stratégie de défense : la notoriété de la France en tant que puissance d'influence mondiale.
A l'inverse, ces dernières années, la chute au 17 e rang de la place de la France parmi les contributeurs volontaires des institutions dépendantes de l'ONU, comme le PNUD, suscite des critiques récurrentes de nos partenaires qui estiment que la France ne contribue pas à hauteur des responsabilités internationales liées à son statut de membre permanent du Conseil de sécurité.
Un des enjeux est ici d'associer une forte visibilité à une véritable crédibilité sur le long terme.
De ce point de vue, pour votre commission, il importe que le Gouvernement tienne ses engagements et ne fasse que des promesses qu'il sait pouvoir tenir.
2. La coopération internationale est un des volets de politique étrangère d'influence dans des pays du Sud
Dans le monde issu de la décolonisation et de l'après guerre froide, la concurrence entre les grandes nations pour favoriser leur influence dans les pays du Sud passe par des politiques de coopération.
La situation en Afrique où l'influence des anciens colonisateurs est aujourd'hui concurrencée est symptomatique. Ce continent aux évolutions contrastées, aux prises avec des problèmes immenses de gouvernance et de démographie, fait l'objet de la convoitise croissante des pays émergents, la Chine bien sûr, mais aussi l'Inde, la Turquie ou les pays du Golfe, sans parler des USA. La course aux ressources naturelles, les perspectives offertes par le marché africain replacent ainsi l'Afrique au coeur de nouveaux enjeux stratégiques.
Dans ce contexte, les pays récipiendaires de l'aide sont à la fois très demandeurs de soutien financier et, dans le même temps, très courtisés par un nombre de bailleurs de fonds sans cesse croissants.
Le monde de l'aide au développement ressemble, de ce point de vue, à bien des égards, à un marché dans lequel se confrontent une offre et une demande de coopération.
Cette confrontation met en concurrence les puissances occidentales entre elles qui partagent les mêmes types de valeurs et les mêmes modalités d'intervention, mais aussi les pays occidentaux membres de l'OCDE avec les pays émergents qui ont parfois une longue tradition de coopération, comme la Chine, mais dont les modalités d'intervention, notamment en matière d'exigence démocratique et de responsabilité sociale et environnementale, diffèrent.
Pour la France, la politique de coopération fait depuis toujours partie d'une diplomatie qui vise à changer la situation socio-économique et politique des pays bénéficiaires pour les conduire vers des valeurs partagées par les pays occidentaux et notamment par les membres du comité d'aide au développement de l'OCDE, c'est-à-dire les droits de l'homme, la démocratie et le libéralisme économique et politique. C'est le sens des lignes de crédits consacrées au Fonds de solidarité prioritaire (FSP), dans les domaines de la gouvernance (justice, sécurité, droits de l'Homme...).
De ce point de vue, l'alignement des politiques de coopération sur les priorités du bénéficiaire se fait au sein d'un champ des possibles largement prédéterminé.
La montée en puissance de la Chine, qui a multiplié son aide par deux depuis 2006, et de l'Inde, notamment dans le domaine des infrastructures, doit être interprétée comme l'arrivée d'une concurrence non seulement économique mais également politique.
L'effort budgétaire consenti dans le domaine de la coopération doit donc être considéré dans ce contexte de concurrence sur un continent africain qui n'est plus seulement perçu comme une zone de risque économique, politique, sanitaire et militaire, mais également comme un espace d'opportunité économique et politique convoité.
En effet, comme nombre d'observateurs l'ont souligné depuis deux ans 6 ( * ) , le regard sur l'Afrique a changé. On observe, d'une part, un décollage économique dans certains pays et la naissance d'un marché intérieur soutenu par une très forte croissance démographique et, d'autre part, que la pression croissante exercée sur les marchés internationaux des matières premières accroît l'intérêt de l'ensemble des acteurs économiques pour un continent qui dispose d'immenses ressources.
Sur le long terme, l'enjeu dépasse très largement une vision mercantiliste de la coopération. Il s'agit plus fondamentalement de promouvoir à travers des actions de coopération un modèle de développement qui soit conforme aux intérêts partagés de la France et de ses partenaires.
L'enjeu n'est en effet pas de savoir si le Sud va se développer, mais comment il se développe, avec quel impact sur les équilibres régionaux et mondiaux, et avec quels partenaires ? Est-ce d'une manière qui favorise la paix et la sécurité ou en cristallisant les sources de tensions qui menacent la sécurité régionale et mondiale ? En favorisant une élévation des conditions de vie et de travail des populations ou en laissant s'approfondir les risques de dumping social et environnemental ? En favorisant des chemins de croissance compatibles avec la survie de la planète ou en cédant à la tentation du « rattrapage économique à tout prix », sans considération des dangers sociaux et environnementaux afférents ?
La politique de coopération française ne peut se fixer comme objectif de faire pencher à elle seule la balance d'un côté ou de l'autre, mais elle tend, à travers une action collective au sein de la communauté des bailleurs de fonds, à participer à la définition d'une mondialisation maîtrisée et d'un mode de régulation des équilibres mondiaux partagé.
3. La France doit participer à la mise en place de politiques de gestion des biens publics mondiaux de plus en plus incontournables
Quand on prend la mesure du poids des contributions au profit des organismes internationaux dans le budget de la coopération qui est soumis au Parlement, c'est-à-dire plus de 45 % des crédits, on perçoit à quel point les pouvoirs publics misent sur la coopération multilatérale.
Une des raisons de ce choix, qui est commun aux autres pays occidentaux, souvent dans des proportions moindres, est la volonté de participer à la définition de ce qui sera demain des politiques publiques globales, menées sur l'ensemble de la planète.
A travers des questions comme la lutte contre les épidémies ou contre le réchauffement climatique, la communauté internationale a bien perçu la nécessité d'apporter des réponses globales à des phénomènes qui ne connaissent ni les frontières, ni les nationalités.
Au G20 comme à Rio, le Conseil des Nations cherche à construire, souvent avec des points de vue divergents, les prémisses de ce qui devrait être à terme une gouvernance mondiale.
Et la France a joué et entend jouer un rôle moteur dans la définition de ces politiques qui structureront les années à venir. C'est pour cela que la France a été à l'initiative, hier, de la création du Fonds Sida, et aujourd'hui, du Fonds vert pour l'environnement. Il s'agit tout à la fois de préserver les intérêts économiques de l'expertise française et d'assurer à la France un rôle politique qui soit supérieur à son poids économique.
4. Une politique qui constitue un volet important de la sécurisation de l'environnement international de la France
Pour la France, qui borde la Méditerranée et se situe à quelques dizaines de kilomètres du continent africain, la stabilisation de ces zones par le développement est, à court terme, une question de sécurité et, à long terme, un enjeu pour la prospérité.
Début 2012, le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) a mené une réflexion interministérielle sur l'évolution du contexte stratégique depuis 2008 et les enjeux structurants qui en découlent pour la défense et la sécurité de la France à l'horizon 2020. Le travail, réalisé avec les administrations concernées et avec l'appui de plusieurs experts français et étrangers, a donné lieu à un document intitulé « La France face aux évolutions du contexte international et stratégique ». Ce document souligne à l'issue de son analyse : « Dans ce contexte, les liens historiques qui nous rattachent à de nombreux pays africains, la place particulière de la francophonie en Afrique, le nombre de nos ressortissants qui y vivent, les enjeux économiques et commerciaux et la proximité géographique de ce continent confirment le caractère stratégique pour la France d'un développement harmonieux de celui-ci » 7 ( * )
Ce rapport, comme celui de notre commission sur les évolutions du contexte stratégique depuis 2008 8 ( * ) , souligne le caractère stratégique pour notre sécurité nationale des évolutions au Maghreb, suite au printemps arabe, et en Afrique subsaharienne.
Les événements récents au Mali justifient la pertinence de cette analyse. La zone sahélienne est évidemment une zone où le terrorisme islamique et les trafics illicites cherchent à se développer et où la France en particulier est menacée dans ses ressortissants et dans ses intérêts.
Les analyses convergent pour souligner que la France et l'Europe ne peuvent se désintéresser du continent qui leur est le plus proche. L'Afrique concentre une très grande partie des conflits et zones de tensions de notre monde. La majeure partie de la bande sahélienne, la République centrafricaine et la République démocratique du Congo constituent un ensemble que le Livre blanc désigne comme des « territoires où l'autorité régalienne est remise en cause », euphémisme pour parler de zones de non-droit.
Qu'il s'agisse de l'immigration clandestine, de la radicalisation religieuse, de l'implantation des groupes terroristes, des réseaux criminels, les trafics divers (drogues, armes etc.), des réseaux de prolifération, ou du blanchiment, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale soulignait déjà en 2008 : « La bande sahélienne, de l'Atlantique à la Somalie, apparaît comme le lieu géométrique de ces menaces imbriquées et, à ce titre, appelle une vigilance et un investissement spécifique de la durée. » 9 ( * ) . Depuis, la situation n'a fait que se dégrader.
Ces fragilités comme ces atouts nécessitent une action résolue pour faire progresser la paix et la sécurité en Afrique, condition évidemment essentielle du développement et de la croissance économiques.
Si pour atteindre cet objectif, il était nécessaire de procéder à une reconfiguration de nos moyens militaires et de renouveler les bases juridiques de notre présence en renégociant les accords de défense français, chacun est conscient que la stabilisation de la zone du Sahel ne pourra se faire avec des moyens exclusivement militaires 10 ( * ) .
L'origine des difficultés actuelles de la zone est en effet le sous-développement économique de ces régions et la faiblesse des politiques publiques menées par les Etats concernés. La révision du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale en 2012 le confirmera. La politique française dans cette zone relève d'une approche globale dans laquelle la coopération pour le développement joue un rôle central.
Le même raisonnement peut être tenu pour la zone méditerranéenne. L'accompagnement de la transition démocratique dans ces pays est un enjeu majeur de la sécurisation de l'environnement proche de la France. Comme l'a souligné le rapport de la commission sur le contexte stratégique de la France précité : « Nous avons désormais un « voisinage », un « étranger proche », une rive sud de la Méditerranée, en situation de « grande instabilité » ».
Or l'issue du processus initié par les printemps arabes dépendra avant tout, à moyen terme, de facteurs liés au développement du marché du travail.
En effet, d'après le FMI, compte tenu de la croissance démographique dans la région, les pays du printemps arabes doivent créer d'ici 2020, 50 millions d'emplois nouveaux, ne serait-ce que pour absorber les nouveaux entrants sur le marché du travail, c'est-à-dire sans pour autant diminuer le chômage actuel qui est en moyenne de 25 % pour les jeunes.
La question de la transition économique constitue donc un défi majeur qui justifie les efforts promis dans le cadre du partenariat de Deauville.
* 1 Table ronde sur l'avenir de la politique de coopération française au développement avec : Jean-Pierre BAYLE, Président de la 4 ème chambre de la Cour des comptes qui a adopté le rapport sur la politique française d'aide au développement de juin 2012, Arnauld BERTRAND, responsable de la rédaction du Bilan évaluatif de la politique française de coopération au développement entre 1998 et 2010 en cours de rédaction chez Ernst & Young, Jean Michel SÉVÉRINO, ancien Vice-Président de la Banque Mondiale, ancien DG de l'AFD, Jean-Louis VIELAJUS de Coordination Sud, Dominique de CROMBRUGGHE Évaluateur spécial de la Coopération au développement Belge et Pascal CANFIN, Ministre délégué chargé du développement. http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20121001/etr.html#toc9
* 2 Beyond the MDGs, Agreeing to a post-2015 Development Framework.
* 3 Au nombre de 48 et abritant une population totale de 880 millions d'habitants, les pays les moins avancés constituent le groupe de pays le plus pauvre et le plus faible au sein de la communauté internationale. Ils se caractérisent par des difficultés telles qu'un faible revenu par habitant, un faible niveau de développement humain et des obstacles économiques et structurels à la croissance qui limitent leur capacité à résister aux facteurs de vulnérabilité
* 4 Serge Michailof, Alexis Bonnel, « Notre maison brûle au sud, que peut faire l'aide au développement ? », Paris, Fayard, collection Commentaires, 2010.
* 5 Audition de M. Pascal Canfin, ministre délégué auprès du ministre des affaires étrangères chargé du développement, du 24 juillet 2012 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20120723/etr.html
* 6 Cf Voir JM. Severino, O. Ray, Le Temps de l'Afrique, éditions Odile Jacob, mars 2010.
* 7 « La France face aux évolutions du contexte international et stratégique », SGDSN, 2012, page 46 : http://www.sgdsn.gouv.fr/IMG/pdf/Doc_preparatoire_LBDSN-2012_.pdf
* 8 Révision du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale : quelles évolutions du contexte stratégique depuis 2008 ? Rapport d'information n° 207 (2011-2012) du 16 décembre 2011 - par M. Jean-Louis CARRÈRE, Mme Leila AÏCHI, MM. Jean-Marie BOCKEL, Didier BOULAUD, Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, Raymond COUDERC, Mme Michelle DEMESSINE, M. André DULAIT, Mme Josette DURRIEU, M. Jacques GAUTIER, Mme Nathalie GOULET, MM. Jeanny LORGEOUX, Rachel MAZUIR, Philippe PAUL, Yves POZZO di BORGO et Daniel REINER
* 9 Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, 2008, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/084000341/index.shtml
* 10 Révolution verte et équilibres géopolitiques au Sahel, Revue internationale et stratégique, n° 80 (4/2010) Le monde dans 20 ans (numéro spécial anniversaire) Décembre 2010