EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UN TEXTE DONT LES INTENTIONS SONT LOUABLES
Votre rapporteur pour avis ne peut que répéter ce qu'il a déjà indiqué le 8 février 2012 dans son précédent rapport sur cette proposition de loi : les normes constituent une problématique majeure pour les collectivités territoriales et les élus locaux et une politique ambitieuse de simplification dans ce domaine doit constituer une priorité . Ce constat a été dressé à plusieurs reprises par notre Haute Assemblée. On peut ainsi rappeler :
- en février 2011, notre collègue Claude Belot a présenté, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, un rapport d'information intitulé « La maladie de la norme », dans lequel il soulignait que « de la gestion de l'eau à la sécurité des bâtiments, des transports aux équipements sportifs, de la voirie à la restauration scolaire, la quasi-totalité des domaines d'intervention des collectivités territoriales sont aujourd'hui impactés par l'inflation normative » 1 ( * ) ;
- plus récemment, en juin 2011, la remise par notre collègue Éric Doligé de son rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales 2 ( * ) a permis de faire avancer la réflexion en identifiant 268 points de droit qu'il serait souhaitable de simplifier. Votre rapporteur pour avis note d'ailleurs, au passage, qu'une part importante des dispositions en cause dans ce rapport ne relèvent pas du domaine législatif mais règlementaire ;
- enfin, tout dernièrement, l'enquête par sondage effectuée à l'occasion des États généraux de la démocratie locale , dont les rencontres nationales se sont tenues au Sénat les 4 et 5 octobre derniers, a permis de aux élus d'exprimer directement leurs attentes dans ce domaine. Cette enquête montre que l'urbanisme et les marchés publics constituent les deux principaux domaines dans lesquels les élus souhaitent un allègement des contraintes normatives. Deux tiers des élus souhaitent par ailleurs qu'on recoure à l'expérimentation locale avant de généraliser des réformes relatives aux collectivités territoriales. Enfin, concernant le processus de production de la norme, les élus appellent l'État à évaluer les conséquences financières des lois et règlements qu'il adopte pour les collectivités. Ils lui demandent de rechercher constamment les moyens d'atténuer ou de compenser ces dépenses.
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LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI DE SIMPLIFICATION DES NORMES APPLICABLES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES On trouvera ci-dessous les principales dispositions du texte, sachant que votre rapporteur pour avis n'est compétent pour exprimer un avis circonstancié que sur les huit articles entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires économiques. La proposition de loi, dans ses quatre premiers articles, met en place un dispositif transversal pour contenir l'inflation normative et permettre une application modulée des mesures réglementaires selon la situation des collectivités. Les autres dispositions, réparties dans les titres II à V du texte, adoptent une approche sectorielle et proposent des solutions à des difficultés propres à tel ou tel domaine normatif (par exemple l'urbanisme, traité au titre III, ou l'environnement, abordé au titre IV). Titre I er : Un dispositif transversal pour maîtriser l'inflation normative
- il donne la faculté au préfet d'adapter les mesures réglementaires d'application des lois quand leur mise en oeuvre rencontre « des impossibilités techniques avérées » ou entraîne « des conséquences manifestement disproportionnées au regard des objectifs recherchés et des capacités financières » des collectivités. Les pouvoirs du préfet sont cependant encadrés de diverses manières (la possibilité de déroger doit être autorisée et strictement délimitée par la loi et précisée par décret en Conseil d'État ; elle ne doit pas remettre en cause les objectifs de la loi ; sauf impossibilité technique manifeste, elles s'accompagnent de mesures de substitution lesquelles sont, en tout état de cause, obligatoires en matière de sécurité des personnes et d'accessibilité des bâtiments publics) ; - il organise la dérogation dans trois domaines particulièrement sensibles, qu'il s'agisse des normes d'accessibilité qu'impose, à l'horizon de 2015, la loi sur le handicap de février 2005, des normes relatives à la qualité nutritionnelle des repas servis dans les services de restauration scolaire et universitaire, des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans, des établissements de santé sociaux et médicaux-sociaux, ainsi que des établissements pénitentiaires, ou encore des normes d'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux . S'agissant en particulier de l'obligation d'accessibilité, on sait que la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a fixé un régime de dérogation très limité. La dérogation préfectorale n'est qu'une faculté accordée, à titre exceptionnel, en cas d''impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité, de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ou de disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences. La proposition de loi prévoit donc un assouplissement du régime dérogatoire, la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) interviendrait pour préciser, par décrets en Conseil d'État, les dérogations ouvertes et ces dérogations seraient dorénavant accordées de plein droit, dès lors que l'impossibilité technique ou les contraintes de conservation de patrimoine monumental sont démontrées. Enfin, s'agissant de la dérogation pour disproportion manifeste entre améliorations et conséquences, elle s'apprécierait notamment au regard des coûts induits par la mise en accessibilité et de la capacité financière du propriétaire de l'établissement.
Titre II : Dispositions relatives à divers aspects du fonctionnement des collectivités territoriales. Sans citer intégralement les dispositions relativement disparates et d'importance inégale qu'il contient, on peut évoquer les suivantes : - les articles 5 et 6 concernent la dématérialisation du recueil des actes administratifs des collectivités territoriales et de la publication des actes (publication sous forme électronique et accomplissement des formalités d'affichage des actes exécutoires par simple mise en ligne de la version électronique) ; - l'article 7 porte sur la clarification de la procédure de liquidation des EPCI (précisions sur le régime juridique et la procédure administrative applicable en cas de dissolution d'un EPCI et de liquidation de son patrimoine) ; - l'article 13 allonge de un à trois mois suivant le renouvellement du conseil général, le délai d'adoption de son règlement intérieur et prévoit le maintien en vigueur, dans l'intervalle, du précédent règlement ; - l'article 14 assouplit les règles de fonctionnement des commissions d'ouverture des plis, compétentes en matière de délégation de services publics locaux, en prévoyant des règles de quorum pour ses délibérations ; - l'article 15 porte sur les obligations de mise à disposition des documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués (mise à disposition sur demande au lieu d'une mise à disposition systématique des documents) ; - l'article 16 soumet les accords-cadres au même régime simplifié que les marchés publics, en ouvrant la faculté pour l'assemblée locale d'accorder par une seule délibération, une délégation à l'exécutif pour conclure un accord-cadre déterminé ; - l'article 18 reprend la proposition n° 259 du rapport de M. Éric Doligé. La création d'un centre communal d'action sociale (CCAS) par les communes, aujourd'hui obligatoire, deviendrait facultative. Toutefois, les missions des CCAS, dans les communes où ils seraient dissous ou non créés, seraient exercées soit par la commune elle-même, soit par l'EPCI auquel appartient la commune ou encore le centre intercommunal d'action sociale (CIAS) s'il est créé. Titre III : Dispositions relatives à l'urbanisme Ces dispositions sont détaillées dans le corps du présent rapport. Titre IV : Dispositions relatives à l'environnement L'article 28 tend principalement à reporter de six à neuf mois le délai de présentation par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale du rapport sur le prix et la qualité du service pour ce qui concerne notamment les services d'eau potable et d'assainissement. L'article 29 prévoit la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale de créer un service public à caractère industriel et commercial (SPIC) de gestion des eaux pluviales et de prévention des inondations. L'article 30 prévoit l'unification en un plan unique élaboré au niveau régional des trois schémas existant actuellement en matière de déchets. L'article 31 permet aux communes de plus de 50 000 habitants d'autoriser une intercommunalité dont elles sont membres à élaborer un plan climat-énergie territorial (PCET) commun et à organiser les modalités de mise en oeuvre de ce plan. Titre V : Dispositions diverses |
Si votre commission pour avis tient une nouvelle fois, unanimement, à souligner le sérieux du travail effectué par Éric Doligé , votre rapporteur pour avis estime cependant que, compte tenu de l'importance des enjeux, il est nécessaire d'élaborer un texte de simplification beaucoup plus ambitieux. Cela devrait même être, de son point de vue, un objectif prioritaire de l'actuelle mandature. L'examen des articles relatifs à l'urbanisme démontre clairement le caractère insuffisant des propositions avancées dans ce texte.
* 1 « La maladie de la norme », Rapport d'information n° 317 (2010-2011) fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur les normes applicables aux collectivités territoriales, M. Claude Belot, p. 5.
* 2 « La simplification des normes applicables aux collectivités locales », Mission parlementaire du Sénateur Éric Doligé.