II. UNE MODERNISATION DES PROCÉDURES ET DES MODES DE GESTION
Le ministère a engagé ou accéléré en 2009-2010 de nombreuses réformes ayant pour objet de rationaliser et de simplifier l'action de l'administration et les démarches à accomplir pour les étrangers (réforme de la procédure de nationalisation, mise en place du visa long séjour valant titre de séjour), d'améliorer le contrôle des entrées (déploiement de visabio et des fichiers AGDREF et ELOI), de réaliser des économies (amélioration de la gestion des centres d'accueil et développement des audiences délocalisées et de la visioconférence). A l'heure où le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire cesse d'exister, il semble utile de dresser un bilan de ces différentes réformes.
A. LE DÉPLOIEMENT DU PROGRAMME VISABIO
Le programme VISABIO, issu de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, succède au programme BIODEV. Il consiste en un traitement informatisé de données personnelles biométriques (photographie numérisée et empreintes digitales des 10 doigts) des demandeurs de visas. Il est matérialisé par une vignette sécurisée identique à celle utilisée pour les visas non biométriques. Les données sont stockées cinq ans dans la base de données centrale.
Celle-ci est alimentée via le réseau mondial visas (RMV) par les postes consulaires français (visas de courts séjours, longs séjours et DOM-COM), à laquelle sont connectés les postes frontières . Dans le cadre du déploiement du « Visa information system » (VIS) européen, la consultation des visas est progressivement ouverte aux consulats eux-mêmes et aux services de police, de gendarmerie et des douanes, tant pour le contrôle aux frontières que pour l'identification des étrangers sur le territoire national.
1. L'équipement progressif des postes consulaires
En 2005, cinq postes consulaires avaient participé à l'expérimentation du dispositif communautaire BIODEV. 161 autres consulats ont depuis rejoint le programme national VISABIO (20 en 2006, 38 en 2007, 41 en 2008, 62 en 2009). Six autres y seront raccordés en 2010. Au 1er juillet 2010, 169 consulats (sur les 196 consulats habilités à délivrer des visas, soit 86%) disposent d'un équipement opérationnel installé aux guichets de leur service des visas permettant le recueil des données biométriques .
Les déploiements réalisés ont permis de délivrer plus de 300 000 visas biométriques en 2007, près de 600 000 en 2008 et plus de 700 000 en 2009. 2,5 millions de demandes de visas biométriques (visas de court séjour et visas nationaux) sont à ce jour enregistrées dans la base nationale VISABIO.
Il a cependant été constaté que dans une ville où plusieurs services des visas Schengen sont présents, les demandeurs préfèrent s'adresser au pays Schengen n'exigeant pas le recueil des données biométriques. A terme, cette situation devrait toutefois disparaître, tous les pays Schengen étant appelés à délivrer des visas biométriques.
Il semble cependant que la généralisation de la biométrie à l'ensemble du réseau français pose cependant problème en ce qui concerne les postes restants qui délivrent un grand nombre de visas (Chine, Russie, Algérie, Arabie Saoudite...) en raison de la capacité d'accueil limitée et des contraintes géographiques importantes. La biométrie implique en effet la comparution de tous les demandeurs de visa, et ceci provoque fréquemment la réticence de certaines autorités. Des exemptions ont ainsi été prévues par le droit communautaire (les chefs d'Etat ou de gouvernement et les membres des gouvernements nationaux, les membres des délégations officielles des chefs d'Etat et des membres d'un gouvernement national quand ils sont invités par un gouvernement d'un Etat membre ou par des organisations internationales pour un motif officiel, les souverains).
En outre, une expérience concernant le recueil externalisé des données biométriques chez un prestataire de service extérieur (projet BIONET) sera conduite en 2011 dans trois consulats (Alger, Istanbul et Londres) . La poursuite du déploiement de la biométrie par la France dépendra de la réussite de cette expérimentation. Si cette expérimentation s'avère concluante, l'externalisation du recueil des données pourra être envisagée, à partir de 2012 et 2013, dans la vingtaine de postes à forte demande : en Russie (350 000 demandes de visa par an), en Chine (160 000 demandes de visa par an), en Inde, en Arabie Saoudite, à Taïwan, en Afrique du sud et en Thaïlande.
Le coût du déploiement de la biométrie dans un poste dépend du nombre de postes de travail, directement lié au nombre de visas délivrés :
-pour les postes équipés en 2008, le coût s'établit à 1,024 million d'euros, soit un peu moins de 27 000 euros par consulat ou ambassade ;
-en 2009, le coût pour les 62 postes équipés s'établit à 2,2 millions d'euros ;
-en 2010, les seuls coûts supportés seront ceux des missions d'installation, les équipements ayant été acquis au titre de l'exercice précédent.
Ces coûts englobent les matériels, les logiciels, l'installation, la formation des agents ainsi que des travaux d'aménagement des locaux.
Le coût de l'expérimentation BIONET à Alger, Londres et Istanbul est évalué à 2 millions d'euros. L'investissement nécessaire pour les consulats et ambassades restant à équiper dépendra des conclusions de cette expérimentation.
C'est donc sur la combinaison biométrie/externalisation qu'est envisagé l'avenir du réseau « visas » dans les postes consulaires.
2. Le déploiement dans les postes-frontière
Lors du passage aux postes de contrôle de la frontière, le fonctionnaire habilité de la police de l'air et des frontières ou des douanes procédera au contrôle de la validité du visa et de l'identité de son détenteur par comparaison des empreintes de l'intéressé avec celles figurant dans les bases centrales.
Le déploiement de VISABIO sur le territoire national se poursuit. Ainsi, au 1er juillet 2010 :
les 30 (sur 40) principaux points de passages aux frontières (PPF) extérieures tenus par la police aux frontières- dont les aéroports de Roissy et Orly - sont dotés de dispositifs de contrôle biométrique. Les 16 autres PPF le seront d'ici le démarrage du VIS ;
la direction générale des douanes a commencé le raccordement de ses PPF à VISABIO (aéroport de Metz-Nancy-Lorraine) ;
les sites de la sécurité publique et de la Gendarmerie Nationale seront progressivement dotés de VISABIO, d'abord sans, puis avec les fonctions de contrôle biométrique, d'ici la fin 2011.
Chaque semaine, 400 000 passagers environ, dont 8 000 porteurs de visa biométrique, sont ainsi contrôlés aux frontières avec VISABIO. Différents cas de fraude ont pu être détectés grâce à l'introduction de la biométrie dans les visas : usurpation d'identité, vignette visa contrefaite, photographie du passeport falsifiée, etc. Toutefois, votre rapporteur constate qu'il n'existe pas actuellement d'outil statistique permettant une consolidation fiable des fraudes constatées sur le terrain.
3. La mise en oeuvre du VIS
Le système national VISABIO a été adapté pour se raccorder au VIS (visa information system) européen. Le système central du VIS est en cours de qualification par la Commission européenne. Sa date de livraison, prévue initialement pour décembre 2010, vient d'être reportée à l'automne 2011. VIS est la plus grande base de données biométriques mondiale, puisqu'elle devrait contenir, à terme, les identifiants de quelque 100 millions d'individus .
L'instauration de la biométrie dans les visas est en effet la réponse de l'Europe à la problématique de sécurisation des documents de voyage et d'identité. Une décision du conseil européen du 8 juin 2004 a officialisé le lancement du projet VIS qui prévoit la prise des empreintes digitales dans tous les consulats européens dans le monde, et leur vérification aux postes frontières de l'Europe ; ce système et l'échange de données entre les Etats membres sur les visas de court séjour ont ensuite fait l'objet d'un règlement du Parlement européen et du Conseil (règlement CE n° 767/2008 du 9 juillet 2008).
La mise en oeuvre du VIS implique la généralisation de la biométrie dans les services des visas à l'étranger et dans les services en charge du contrôle aux frontières et sur le territoire national (police aux frontières, douanes, gendarmerie, sécurité publique) des pays de l'Union.
Le VIS devrait pouvoir être mis en oeuvre en septembre 2011 dans les postes consulaires d'Afrique du nord (Mauritanie, Maroc, Algérie, Tunisie, Libye, Égypte).
Il convient enfin de rappeler que la commission nationale de l'informatique et des libertés, dans son avis 8 ( * ) rendu sur le décret créant VISABIO, avait considéré comme légitime la finalité principale du traitement qui est de « mieux garantir le droit au séjour des personnes en situation régulière et de lutter contre l'entrée et le séjour des personnes en situation irrégulière et de lutter contre l'entrée et le séjour irréguliers des étrangers en France », ce qui montre qu'il ne s'agit pas d'un fichier d'identification des étrangers consultable en toutes circonstances. Votre rapporteur partage cette conclusion et souhaite que VISABIO reste essentiellement un outil de contrôle aux frontières.
* 8 Délibération no 2007-195 de la Cnil du 10 juillet 2007 portant avis sur le projet de décret pris pour l'application de l'article L. 611-6 du CESEDA portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel relatives aux ressortissants étrangers sollicitant la délivrance d'un visa et modifiant la partie réglementaire de ce même code