II. LES MESURES PROPOSÉES : UN NOUVEAU PAS VERS PLUS D'ÉQUITÉ
A. L'APPLICATION DU PRINCIPE GÉNÉRAL DU RELÈVEMENT DES BORNES DE DÉPART À LA RETRAITE
Pour la fonction publique comme pour le secteur privé, les mesures proposées pour faire face au défi du vieillissement de la population et à la dégradation du rapport antre actifs et cotisants, sont prioritairement démographiques .
Votre rapporteur pour avis ne revient pas sur ces mesures présentées dans la première partie du présent rapport. Il précise que tous les agents publics sont concernés (fonctionnaires civils et militaires, catégories « sédentaires » et « actives », titulaires et non-titulaires), à l'exception des personnels infirmiers et paramédicaux optant pour leur intégration dans les nouveaux corps de catégorie A , en application de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
La question de l'impact de la présente réforme sur les régimes spéciaux de retraite sera analysée dans la suite du présent rapport.
B. UN PAS DE PLUS, MAIS PROGRESSIF, VERS LA CONVERGENCE PUBLIC-PRIVÉ
Surtout, dans la continuité des mesures prises dans le cadre de la réforme de 2003, le présent projet de loi propose plusieurs dispositifs tendant à rapprocher les règles applicables dans le secteur privé et le secteur public . Ces dispositions peuvent être regroupées en cinq catégories :
- la réflexion sur la mise en place d'une caisse de retraite des fonctionnaires d'Etat ;
- la convergence des efforts contributifs (taux de cotisation) ;
- les modalités d'attribution des minima de pensions (minimum garanti et minimum contributif) ;
- les droits familiaux (départ anticipé pour les parents de trois enfants, majoration pour conjoint à charge) ;
- les bonifications de durée d'assurance ;
- les difficultés rencontrées par les polypensionnés, notamment les « titulaires sans droit à pension ».
1. Une réflexion sur la mise en place d'une caisse de retraite des fonctionnaires (article 21 A)
A l'initiative de notre collègue député Denis Jacquat, rapporteur, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement portant article additionnel (article 21 A) tendant à prévoir la remise, avant le 30 septembre 2011, d'un rapport au Parlement relatif à la création d'une Caisse de retraite des fonctionnaires de l'Etat . Ce rapport doit notamment examiner les contraintes organiques encadrant une telle création, les améliorations attendues en termes de transparence du système de retraite et les conditions d'une participation des partenaires sociaux à la gestion de cet établissement public.
Tout en accueillant favorablement l'étude des éventuels avantages qu'entraînerait la création d'une caisse de retraite pour les fonctionnaires d'Etat, votre rapporteur pour avis note cependant que :
1) des progrès importants ont déjà été réalisés en matière de transparence et de rationalisation de la gestion des pensions, notamment grâce à la LOLF et à la Révision générale des politiques publiques (RGPP) ;
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Des progrès déjà tangibles en matière de transparence et un premier pas en vue d'une rationalisation de la gestion des pensions Deux arguments sont le plus souvent avancés pour justifier la création d'une caisse de retraite pour la fonction publique : plus de transparence dans le financement des retraites des fonctionnaires et une économie de frais de gestion. Force est de constater que, de ce point de vue, la LOLF , d'une part, et la révision générale des politiques publiques (RGPP), d'autre part, ont déjà apporté des premiers éléments de réponse .
Comme l'ont en effet souligné Philippe Josse, directeur du budget, et Jean-Yves Raude, trésorier payeur général, directeur du service des retraites de l'Etat, devant votre commission des finances 27 ( * ) , la création du CAS « Pensions » depuis la LOLF a constitué un progrès important en termes de lisibilité puisque sont désormais centralisées les recettes et les dépenses de pensions qui étaient jusqu'alors réparties entre les différents budgets ministériels. Il permet en outre de connaître le taux de contribution de l'Etat employeur puisque celui-ci est fixé par décret. Par ailleurs, le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé chaque année au projet de loi de finances, recense un nombre assez important de données statistiques.
Quant à la rationalisation de la gestion des pensions de l'Etat, plusieurs mesures ont été décidées à la suite des recommandations du conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 : - la constitution du compte individuel retraite (CIR) de chaque fonctionnaire, permettant, au delà du droit à l'information sur la retraite, un enregistrement de leurs droits à retraite au fur et à mesure de leur carrière ; - à l'horizon 2011-2012, le passage à un « processus industrialisé » de liquidation des pensions reposant sur le CIR qui permettra de dégager des gains de productivité importants, à hauteur de 1 200 équivalents temps plein (ETP) pour l'ensemble des administrations concernées ; - la fusion du service des pensions et des centres régionaux des pensions dans une entité unique. Sur ce dernier point, le Conseil de modernisation des politiques publiques ne tranchait pas la question de la forme que devait prendre cette entité unique : service à compétence nationale ou caisse de retraite de l'Etat. A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 devant le Sénat, le 28 novembre 2008, le Ministre du budget a annoncé la création d'un service à compétence nationale rattaché à la direction générale des finances publiques ( DGFiP) , réunissant le service des pensions et les centres régionaux des pensions recentrés et reconfigurés , ainsi que la constitution d'un comité stratégique animé par la DGFiP, associant les ministères, chargé de mettre en oeuvre les grandes orientations et de veiller à l'effectivité des gains de productivité attendus. |
2) la transformation immédiate du service des pensions en caisse de retraite se heurterait au problème de la diversité des statuts des agents ;
3) enfin, les partenaires sociaux ne semblent pas souhaiter siéger au conseil d'administration d'une telle caisse .
En réalité, davantage que la création d'une caisse de retraite pour les fonctionnaires de l'Etat, c'est, à terme, la mise en oeuvre d'une caisse unique pour l'ensemble des fonctionnaires, y compris territoriaux et hospitaliers, qui devrait être recherchée. Outre le gain de lisibilité que l'on serait en droit d'en attendre, ce rapprochement permettrait de palier la diversité des régimes actuels et pourrait conduire, sans aucun doute, à des économies de frais de gestion.
* 27 Audition de Philippe Josse, directeur du budget, et Jean-Yves Raude, trésorier payeur général, directeur du service des retraites de l'Etat, à l'occasion de la table ronde « Rendez-vous 2010 pour les retraites », le 2 juin 2010, reproduite en annexe au présent rapport.