II. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS : RENFORCER L'ACCESSIBILITÉ ET L'EFFECTIVITÉ DU PROJET DE LOI
Votre commission des lois, en se saisissant pour avis du projet de loi portant engagement national pour l'environnement (ENE), souhaitait apporter son éclairage sur les articles qui affectent les collectivités territoriales, les sociétés et les conditions de prise de décision en matière d'environnement (amélioration des performances énergétiques des bâtiments, permis de construire, droit des sols, eau et assainissement, droit des sociétés et gouvernance), ces dispositions entrant dans son champ de compétences.
Qu'il soit permis ici à votre rapporteur d'exprimer sa satisfaction de voir rapidement soumis à l'approbation du Sénat ce texte d'application du Grenelle de l'environnement après le vote définitif de la loi d'orientation qui devrait intervenir avant la fin du mois de juillet. Nous avons pourtant bien conscience que la concomitance de l'examen du Grenelle I et du Grenelle II n'a pas toujours facilité le travail parlementaire lorsqu'il a fallu tenir compte de l'évolution des deux textes en parallèle.
Cette situation n'explique pas et ne justifie pas pour autant le sentiment de lourdeur et d'imprécision que le texte initial du Gouvernement dégage. Les expressions « peut demander » , « peut décider », « peut comprendre » , « le cas échéant » et les mots « notamment » , « éventuellement» qui l'émaillent, illustrent cette difficulté à opérer le tri entre ce qui relève de la loi, du décret, de la circulaire, du commentaire ou simplement du bon sens et de la pédagogie . Sur la proposition de votre rapporteur, la commission des lois a adopté des amendements qui visent à remédier à cette situation.
Ce sentiment d'imprécision se trouve conforté lorsque l'on aborde la question des différents documents d'urbanisme. La distinction entre orientations, objectifs, prescriptions mérite d'être établie pour mieux organiser la hiérarchie et la cohérence. L'on appréciera par exemple de lire que « le document d'orientation et de programmation doit respecter les orientations définies dans le projet d'aménagement et de développement durables »...
Le Gouvernement lui-même, en demandant à l'article 13, une habilitation pour légiférer par voie d'ordonnances afin de « clarifier et simplifier (...) abroger ou mettre en concordance les dispositions législatives », semble reconnaître que ce texte est perfectible et qu'un travail de toilettage et de simplification reste à réaliser, sans parler de l'intérêt d'études d'impact qui auraient permis une rédaction plus limpide.
L' objet de la saisine et l'avis de la commission des lois
Les articles 3 et 3 bis qui ont trait aux performances énergétiques des bâtiments, ne posent pas de problème particulier. Ils posent des principes de diagnostic et de travaux : l'article 3 favorise la mise en oeuvre de travaux d'économies d'énergie dans les copropriétés, notamment par le biais de contrats de performance énergétique ; dans cette même optique, l'article 3 bis , inséré par la commission de l'économie, facilite la mise en place de travaux d'isolation dans les immeubles existants en évitant que ceux-ci ne provoquent une augmentation mécanique des taxes d'urbanisme. La commission des lois donne, en conséquence, un avis favorable à leur adoption dans le texte de la commission de l'économie.
- Dans le domaine de l'urbanisme :
Sous réserve de la correction d'une référence et d'une précision rédactionnelle, la commission adopte la même position pour l' article 4 qui affecte le permis de construire : l'autorité détentrice ne pourra pas s'opposer à sa délivrance pour des motifs qui auraient trait à l'installation, par le pétitionnaire, d'équipements participant de la réduction d'émissions de gaz à effet de serre. Cette dérogation ne serait pas applicable dans les périmètres protégés.
Les articles 5 à 10 ont trait aux documents d'urbanisme qu'ils refondent, rénovent ou réforment selon le cas, en y injectant en tout état de cause les objectifs assignés à l'urbanisme par le Grenelle I : utilisation économe des espaces naturels, répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, amélioration des performances énergétiques, diminution des obligations de déplacements, réduction des émissions de gaz à effet de serre, préservation et restauration des continuités écologiques.
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission s'est efforcée d'apporter des améliorations rédactionnelles aux articles 5 et 6 et de coordonner le régime transitoire des DTA avec les modifications introduites par la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.
Elle propose d'adopter les articles 7 et 8 dans le texte de la commission de l'économie.
A l' article 9 , outre des amendements de clarification rédactionnelle, elle a souhaité retenir le critère qualitatif de l'optimisation de l'espace pour lutter contre l'étalement urbain plutôt que celui de la densification qui revêt un caractère quantitatif, clarifier la rédaction du dispositif permettant le dépassement des plafonds de densité de construction (COS) lorsque l'état du réseau des transports collectifs, l'existence d'équipements collectifs et des motifs de protection environnementale ou agricole le commande.
Au même article 9, le texte initial du Gouvernement prévoyait que le SCOT pouvait avoir une fonction normative. La commission de l'économie est revenue sur cette disposition : le SCOT doit, en effet, rester un document d'orientation.
L' article 10 traite du PLU (plan local d'urbanisme). La commission des lois, tout en adhérant aux modifications introduites par la commission de l'économie, a, cependant, souhaité renforcer la lisibilité du dispositif en clarifiant et en simplifiant sa rédaction. Elle y a joint la réaffirmation claire de la compétence communale, en l'absence d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétent, pour l'élaboration des PLU. En effet, dans son projet, le Gouvernement actait la pratique -l'attribution de la compétence PLU aux EPCI comme alternative- et passait sous silence le cas très majoritaire des communes appartenant à un EPCI mais qui ont gardé leur compétence en matière d'urbanisme. Il ne considérait ainsi que deux cas de figure : les EPCI compétents et les communes non adhérentes à un EPCI. Pour éviter tout malentendu, la commission, sur proposition de son rapporteur, propose une réécriture des articles du code de l'urbanisme en question : aujourd'hui, 95 % des communes couvertes par un PLU le sont par un PLU communal et votre commission ne souhaite pas anticiper sur des débats à venir.
Votre commission des lois approuve la souplesse raisonnée du dispositif retenu par la commission de l'économie à l'article 11 (dépassement des normes du format des constructions pour favoriser la performance énergétique et les énergies renouvelables ) .
De même, elle a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 12 (révision ou modification du schéma directeur de la région d'Ile-de-France) sous la réserve d' amendements de clarification rédactionnelle.
A l' article 13 (habilitation législative dans le domaine de l'urbanisme ), votre commission des lois vous propose la suppression d'une redondance et un amendement de clarification rédactionnelle au texte de la commission de l'économie dont elle apprécie les restrictions apportées au dessaisissement du législateur dans des domaines structurants de la gestion locale.
A l' article 14 concernant les pouvoirs de l'architecte des Bâtiments de France dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) , la commission de l'économie, après avoir entendu l'Association des maires de France, a choisi de rétablir l'avis conforme de l'ABF (architecte des Bâtiments de France) que le Gouvernement proposait de supprimer. Mais elle a souhaité que les maires puissent disposer de voies de recours plus opérantes que celles qui existent aujourd'hui. C'est à quoi tendent également les amendements proposés par la commission des lois qui assouplit et étend aux autres périmètres de protection le dispositif retenu par la commission de l'économie : elle introduit dans la loi les délais donnés au préfet pour statuer sur les avis contestés, qu'elle fixe à deux mois, ainsi que les conséquences de leur non-respect qu'elle assimile à une admission du recours. En revanche, elle confirme la suppression -opérée par la commission de l'économie- de la consultation obligatoire dans les ZPPAUP de la section de la CRPS (commission régionale du patrimoine et des sites) et du pouvoir d'évocation du ministre de la culture.
Elle étend ces modifications, à l'exception de la suppression de la consultation obligatoire de la CRPS, aux périmètres de protection des monuments historiques et aux secteurs sauvegardés par l'adoption de deux articles additionnels après l'article 14 .
A l' article 15 (application à Mayotte), votre commission des lois vous propose d'étendre à cette collectivité les modifications apportées à des dispositions déjà applicables dans cet archipel.
L' article 15 bis, introduit par la commission de l'économie, à l'initiative de notre collègue Jean Bizet, concerne les constructions agricoles dans les zones littorales . Votre commission des lois vous propose d'adopter cet article dans le texte de la commission de l'économie .
- Dans le domaine de l'assainissement :
L' article 56 renforce le rôle des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), structures intercommunales chargées de coordonner les actions de protection de la ressource en eau. Leur création est ainsi favorisée, tandis que leurs missions sont étendues. Par ailleurs, afin de créer des synergies techniques et de permettre une gestion efficace de l'eau, cet article unifie les services d'assainissement des eaux usées et les services de traitement des eaux pluviales dans les communautés d'agglomération à partir de 2012.
L' article 57 clarifie les obligations des communes dans leur mission de contrôle des installations d'assainissement non collectif : à ce titre, il précise les différentes modalités de contrôle et énumère les cas dans lesquels les services communaux devront enjoindre au propriétaire de l'installation d'effectuer des travaux. Parallèlement, il accroît les pouvoirs des communes : elles sont désormais autorisées à effectuer des travaux d'office aux frais du propriétaire lorsque celui-ci n'a pas procédé aux travaux prescrits.
L' article 58 charge les services communaux de veiller à la prévention et la réduction des pertes en eau.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de ces trois articles dans le texte de la commission de l'économie.
- En matière de gouvernance :
Votre commission des lois a souhaité conforter les dispositions des articles 83 et 84 du projet de loi dont elle ne peut qu'approuver les objectifs .
Si elle s'est limitée à apporter à l'article 83 des modifications ponctuelles ne modifiant pas la substance de cette disposition mais en assurant la cohérence d'ensemble, elle a notamment entendu préciser davantage les dispositions de l'article 84 relatives à la prise en charge financière par une société-mère des obligations incombant à sa filiale défaillante en matière de remise en état des sites pollués .
Ainsi, elle a notamment souhaité assurer la continuité de la procédure de liquidation judiciaire de la filiale avec celle permettant d'imposer à la société-mère la prise en charge de ses obligations environnementales .
Par ailleurs, afin de faire échec à la constitution de sociétés-mères « écran », qui ne constituent que des « coquilles vides », dans le but d'éviter la prise en charge des mesures de dépollution liées à l'activité de la filiale , elle propose que la procédure permettant de mettre à la charge de la société-mère le financement de la dépollution d'une filiale puisse être engagée contre la société qui contrôle la société-mère si cette dernière n'est pas en mesure de prendre elle-même en charge ce financement.
Enfin, transposant les dispositions des articles 43 et 43 bis du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, l' article 98 fixe les critères de représentativité applicable aux associations et fondations de protection de l'environnement . Celles-ci pourront être désignées pour siéger dans les « instances consultatives ayant vocation à examiner les politiques d'environnement et de développement durable », dont la liste sera fixée par un décret simple. Soucieuse de préserver la compétence organique du Parlement, votre commission a adopté un amendement qui exclut l'application de ces dispositions au Conseil économique, social et environnemental (CESE). En effet, aux termes de l'article 71 de la Constitution, il appartient au législateur organique, et non à une loi ordinaire, de déterminer la composition et les règles de fonctionnement du CESE.
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Compte tenu de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des articles 3 à 15 bis, 56 à 58, 82, 83 et 98 du présent projet de loi .