B. LE PROGRAMME 209 « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT »
Doté de 2 015 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 2 081 millions d'euros en crédits de paiement, ce programme, géré par le ministère des affaires étrangères et européennes, regroupe un large spectre de crédits de coopération.
A la différence des autres programmes de la mission, ce programme comporte des dépenses de personnel (hors titre 2) à hauteur de 230,8 millions d'euros. Exprimés en ETPT, le nombre d'emplois s'élève à 2 789 ; il est marqué par une diminution qui porte principalement sur les volontaires et experts techniques.
Ce programme est constitué à 62 % de crédits multilatéraux. Hors titre 2, cette part s'élève à 67,5 %, soit une part supérieure à celle du programme 110, pourtant marqué par la forte prédominance du multilatéral.
En légère baisse, de 0,34 %, le programme 209 est marqué par la contribution de la France au Fonds européen de développement (802 millions d'euros), un poste de dépenses particulièrement dynamique, et par la contribution au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme à hauteur de 300 millions d'euros.
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LFI 2008 |
PLF 2009 |
Variation |
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|
Autorisations d'engagement |
218 351 3994 |
2 015 664 940 |
- 167 849 054 |
- 7,69% |
|
Animation du réseau et coordination de l'aide |
10 284 0201 |
86 635 474 |
- 16 204 727 |
- 15,76% |
|
Pays émergents et à revenu intermédiaires |
10 536 2441 |
106 416 897 |
+ 1 054 456 |
+ 1,00% |
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Pays de la ZSP et PMA |
76 541 4362 |
525 899 348 |
- 239 515 014 |
- 31,29% |
|
Coopération multilatérale |
116 883 4668 |
1 249 896 221 |
+ 81 061 553 |
+ 6,94% |
|
Aide humanitaire et alimentaire |
4 106 2322 |
46 817 000 |
+ 5 754 678 |
+ 14,01% |
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Crédits de paiement |
208 851 3994 |
2 081 364 940 |
- 7 149 054 |
- 0,34% |
|
Animation du réseau et coordination de l'aide |
10 284 0201 |
86 635 474 |
- 16 204 727 |
- 15,76% |
|
Pays émergents et à revenu intermédiaires |
105 36 2441 |
106 416 897 |
+ 1 054 456 |
+ 1,00% |
|
Pays de la ZSP et PMA |
67 041 4362 |
591 599 348 |
- 78 815 014 |
- 11,76% |
|
Coopération multilatérale |
116 883 4668 |
1 249 896 221 |
+ 81 061 553 |
+ 6,94% |
|
Aide humanitaire et alimentaire |
41062322 |
46 817 000 |
+ 5 754 678 |
+ 14,01% |
1. Coûts synthétiques transversaux
Le projet annuel de performances retrace comme suit les crédits d'intervention bilatéraux :
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Interventions |
en € |
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Dotations pour opérations aux EAF |
12 330 832 |
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Alliances françaises |
9 585 935 |
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Bourses |
82 732 223 |
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Missions et invitations |
11 330 831 |
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Echanges scientifiques |
5 496 876 |
||
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Subventions |
48 708 585 |
||
|
Coopération décentralisée |
8 661 692 |
||
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ONG |
19 188 278 |
||
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Aide-projet |
279 900 000 |
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Total |
477 935 252 |
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Les bourses sont mises en oeuvre par l'association EGIDE et le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires. Elles constituent une priorité dont les crédits ont été préservés, tant sur le programme 209 que sur le programme 185.
Le cadre juridique d'intervention des collectivités territoriales, via la coopération décentralisée, a été complété et précisé par la loi n° 2007-147 : les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement. Si l'urgence le justifie, ils peuvent mettre en oeuvre ou financer des actions à caractère humanitaire. L'enveloppe du ministère des affaires étrangères (8,6 millions d'euros) est destinée au co-financement de ces actions. L'Agence française de développement intervient également aux côtés de ces nouveaux acteurs du développement que sont les collectivités territoriales, tant au Nord qu'au Sud où des mouvements de décentralisation ont accompagné l'urbanisation croissante des Etats. Tous deux acteurs de la coopération décentralisée, vos rapporteurs tiennent à souligner la pertinence de cet outil et le caractère concret et visible des réalisations qu'il permet de mettre en oeuvre.
Les crédits de l'aide-projet se contractent, alors qu'un acteur supplémentaire, les ONG, est censé y émarger. Les nouvelles modalités de co-financement des ONG sont décrites comme suit par le projet annuel de performance :
« L'essentiel des contributions était consacré au financement des projets proposés par les organisations de solidarité internationale. (...) A compter de 2009, l'instrument ONG sera exclusivement consacré aux appuis structurants au volontariat international. Le cofinancement des projets sera assuré, quant à lui par le guichet des dons-projets (FSP et AFD). »
Le CICID de 2005 avait prévu un doublement de la part de l'aide française empruntant le canal des ONG entre 2004 et 2009 ; le secrétaire d'Etat à la Coopération, M. Alain Joyandet, a quant à lui annoncé une augmentation de 50 % d'ici à 2012 des co-financements des ONG. Pour 2009, ces co-financements s'élèveraient à 60 millions d'euros sur les crédits de l'aide-projet, ce qui porte à 94,2 millions d'euros le montant total destiné aux ONG en 2009.
Le fonds de solidarité prioritaire comprend notamment le Fonds social de développement, enveloppe budgétaire dont la mise en oeuvre est confiée aux ambassades, qui permet le financement rapide de petits projets, le plus souvent à l'appui d'ONG locales. Il s'agit d'un outil efficace dont le volume de crédits gagnerait à être renforcé, au service d'une implication accrue des ambassadeurs.
Le programme 209 se caractérise en outre par une faible pluriannualité. La prévision du solde des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2009 s'élève à 952 millions, à comparer aux quelque 5,5 milliards du programme 110.
2. Action n° 1 -Animation du réseau et coordination de l'aide au développement
Cette action est dotée de 86,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ; elle regroupe les dépenses de fonctionnement (39,6 millions d'euros hors tire 2), les subventions de fonctionnement aux établissements culturels et de recherche, ainsi que les subventions aux opérateurs.
Les subventions aux établissements de recherche s'élèvent à 4 millions d'euros. Elles financent l'intégralité des dépenses de fonctionnement, hors programmes de recherche.
Pour les établissements culturels en revanche, la logique est celle de l'autofinancement, assorti d'une subvention d'équilibre destinée à financer les activités dites « régaliennes », par opposition aux activités commerciales. Globalement, la subvention de fonctionnement s'établit à 16 millions d'euros pour l'ensemble des établissements relevant du programme. Si la logique d'autofinancement peut être appliquée aux pays émergents, qui relèvent du programme 209, elle semble plus difficile à mettre en oeuvre en Afrique au Sud du Sahara où les établissements culturels sont moins à même de développer des activités commerciales rémunératrices.
Il est enfin précisé que les dotations destinées au fonctionnement des espaces CampusFrance (centres des études en France) ne sont pas reconduites, ces espaces s'autofinançant dans la plupart des pays concernés par le programme 209.
Les subventions aux opérateurs, d'un montant total de 14,17 millions d'euros, se répartissent entre CulturesFrance, l'opérateur culturel, pour un montant de 7,4 millions d'euros, CampusFrance, l'opérateur de mobilité pour 0,8 million d'euros et le GIP Esther (ensemble pour la solidarité thérapeutique ) qui relevait précédemment du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », à hauteur de 4 millions d'euros.
L'opérateur CulturesFrance est par ailleurs doté de 9,793 millions d'euros sur le programme 185 de la mission « Action extérieure de l'Etat » et de 1,377 million d'euros sur le programme 224 « transmission des savoirs et démocratisation de la culture », soit un montant total de subvention de 18,6 millions d'euros. La forte progression, 27,5 %, de la subvention à CulturesFrance sur les crédits du programme 209 correspond par conséquent à une réorientation des financements de l'opérateur vers les pays en développement.
Vos rapporteurs traiteront ici globalement des dépenses de personnel, réparties sur les différentes actions du programme.
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Catégories d'emploi |
réalisation 2007 |
exécution 2007 |
plafond 2008 |
PLF 2008 |
2009 |
crédits 2009 |
en ETPT |
en crédits |
|
|
Titulaires et CDI en centrale |
238 |
21 105 137 |
251 |
23 133 288 |
225 |
14 347 034 |
- 10,36% |
- 37,98% |
|
|
Titulaires et CDI dans le réseau |
128 |
17 836 221 |
155 |
21 517 783 |
150 |
17 476 538 |
- 3,23% |
- 18,78% |
|
|
CDD et volontaires |
2 095 |
191 191 297 |
2 034 |
192 747 222 |
1 999 |
192 469 816 |
- 1,72% |
- 0,14% |
|
|
Agents de droit local |
425 |
6 485 966 |
423 |
6 287 049 |
415 |
6 534 260 |
- 1,89% |
+ 3,93% |
|
|
Total |
2 886 |
236 618 621 |
2 863 |
243 685 342 |
2 789 |
230 827 648 |
- 2,58% |
- 5,28% |
|
Ces dépenses sont en baisse, conséquences de la diminution des effectifs du programme. Ces effectifs diminuent de 74 ETPT, après une baisse de 84 ETPT en 2008. Sur ce total, 33 emplois font cependant l'objet d'un transfert, dont 19 pour constituer l'ossature du centre de crise qui dépend du programme 105.
D'après les renseignements fournis à vos rapporteurs, la baisse des effectifs porte sur plus de 160 ETPT sur la période 2009-2011, répartis entre la centrale et les postes.
3. Action n° 2 - Politiques et stratégies sectorielles bilatérales dans les pays émergents et à revenu intermédiaire
Cette action est dotée de 106 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement et de 60 millions d'euros hors titre 2.
Ainsi que le précise le projet annuel de performance, elle recouvre trois domaines d'intervention, langue française, culture, enseignement supérieur et recherche.
Les dépenses d'intervention sont ventilées comme suit entre les différents instruments et thématiques :
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Instrument |
Promotion de l'enseignement supérieur et recherche |
Dimension culturelle |
Développement durable, gouvernance et lutte contre la pauvreté |
Total |
||
|
Bourses |
16 103 294 |
3 890 566 |
3 260 997 |
23 254 857 |
||
|
Échanges d'expertise |
1 447 833 |
1 530 120 |
1 956 424 |
4 934 377 |
||
|
Échanges scientifiques |
2 836 820 |
0 |
0 |
2 836 820 |
||
|
Dotations pour opérations des EAF |
2 073 983 |
3 699 802 |
0 |
5 773 785 |
||
|
Alliances françaises |
0 |
4 224 475 |
0 |
4 224 475 |
||
|
Autres |
8 611 599 |
4 757 393 |
4 966 505 |
18 335 497 |
||
|
Coopération décentralisée |
0 |
0 |
848 970 |
848 970 |
||
|
Total |
31 073 529 |
18 102 356 |
11 032 896 |
60 208 781 |
||
4. Action n° 3 - politiques et stratégies sectorielles bilatérales dans les pays de la ZSP et les PMA
L'action est dotée de 525,89 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 591,59 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une baisse de près de 12 % en crédits de paiement et de plus de 30 % en autorisations d'engagement.
Cette baisse intervient alors même que le périmètre de l'action s'élargit, à partir de 2009, à l'opérateur de coopération audiovisuelle CFI (Canal France international) dont le besoin de financement s'élève à 16,5 millions d'euros. Cette filiale du groupe France Télévisions et d'Arte France était auparavant financée sur les crédits d'audiovisuel extérieur de la mission médias. Avec ce rattachement, les missions de CFI devraient s'élargir à l'ensemble des activités de coopération du ministère dans le domaine des médias.
L'action comporte 137 millions d'euros de dépenses de personnel, les dépenses d'intervention étant réparties en quatre domaines d'intervention : lutte contre la pauvreté et gouvernance, langue française, culture, enseignement supérieur et recherche.
Ces crédits sont répartis comme suit entre les différents instruments :
|
Instrument |
Affirmation de la dimension culturelle du développement |
Promotion de l'enseignement supérieur et recherche |
Développement durable, gouvernance et lutte contre la pauvreté |
Total |
||
|
Bourses |
4 765 362 |
33 719 127 |
12 992 877 |
51 477 366 |
||
|
échanges d'expertise |
1 749 726 |
2 505 198 |
3 141 530 |
7 396 454 |
||
|
échanges scientifiques |
0 |
2 660 056 |
0 |
2 660 056 |
||
|
dotations pour opérations des EAF |
4 861 558 |
1 695 489 |
0 |
6 557 047 |
||
|
alliances françaises |
5 361 460 |
0 |
0 |
5 361 460 |
||
|
Dons-projets AFD FSP |
0 |
0 |
279 900 000 |
279 900 000 |
||
|
Fonds de coopération Pacifique |
0 |
0 |
2 000 000 |
2 000 000 |
||
|
C2D |
0 |
0 |
0 |
0 |
||
|
Aide budgétaire post-conflit |
25 000 000 |
0 |
||||
|
Canal France international |
16 500 000 |
0 |
0 |
16 500 000 |
||
|
autres |
12 917 029 |
9 149 870 |
8 306 189 |
30 373 088 |
||
|
ONG |
0 |
0 |
19 188 278 |
19 188 278 |
||
|
coopération décentralisée |
0 |
0 |
7 812 722 |
7 812 722 |
||
|
Total |
46 155 135 |
49 729 740 |
358 341 596 |
454 226 471 |
||
L'aide-projet souffre d'une très nette contraction de crédits, alors même que les ONG sont désormais censées émarger à ce guichet. Le projet annuel de performances précise que 75 millions d'euros d'autorisations d'engagement seront consacrés au financement de projets promus par les ONG, dont 60 millions sur le FSP et 15 sur l'AFD. Il souligne également que « les CP budgétés seront essentiellement consommés pour honorer les flux de décaissements sur les engagements passés de l'AFD et du FSP », confirmant par là même l'insuffisance de la dotation 2009 pour engager de nouveaux projets.
Le mécanisme des contrats de désendettement et développement ne fait l'objet d'aucune dotation budgétaire en 2009, pour une prévision de décaissement qui s'établit à 104 millions d'euros. Cette prévision de dépenses comprend, pour l'essentiel le financement des C2D en cours (Cameroun pour 77 millions d'euros, Ghana, Madagascar, Mozambique). Il est à noter qu'elle ne comprend pas les C2D Côte d'Ivoire et Congo dont la signature dépend de la capacité de ces états à atteindre le point d'achèvement et à signer un accord avec le FMI, alors que ces deux États sont comptabilisés au titre des annulations de dette qui entrent dans le même processus « pays pauvres très endettés ». Comme c'est le cas depuis 2002 et les premiers décaissements sur le mécanisme C2D, le financement nécessaire devrait être prélevé sur les résultats de l'Agence française de développement. Entre 2002 et 2008, quelque 496 millions d'euros ont été versés au titre des C2D ; seuls 107 l'ont été sur crédits budgétaires.
L'action comporte 25 millions d'euros au titre des aides budgétaires « post conflit et sorties de crise » qui visent à financer des processus électoraux ou des dépenses relevant de la souveraineté de l'Etat bénéficiaire (prise en charge d'arriérés de salaires, de dépenses relevant des ambassades en France, aide à un secteur d'activité recevant des subsides de l'Etat...). Sensiblement augmenté en 2008 à 20 millions d'euros, ce poste enregistre une nouvelle progression en 2009.
5. Action n° 5 - Coopération multilatérale
Cette action, la plus importante du programme est dotée de 1,249 milliard d'euros. Elle est marquée par les contributions au fonds européen de développement et au fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.
a) Les contributions volontaires aux Nations unies
Les contributions volontaires aux Nations unies sont les seules contributions multilatérales à souffrir de la rigueur des temps. Elles passent de 86 à 73 millions d'euros entre 2008 et 2009.
La concentration de 75 % de ces contributions sur 4 organisations est maintenue ; elle concerne le programme des Nations unies pour le développement (PNUD), le haut commissariat pour les réfugiés (HCR), l'UNICEF et l'UNRWA (Territoires palestiniens).
b) Le fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme
Créé en janvier 2002, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme a bénéficié d'un soutien actif de la France. Le Congrès américain ayant posé comme principe que la contribution des Etats-Unis ne devait pas peser pour plus d'un tiers des ressources du fonds, la contribution française a joué un rôle d'amorçage tout à fait décisif dans la mise en oeuvre du Fonds.
La France s'acquitte d'une contribution de 300 millions d'euros (388 millions de dollars), qui la place au second rang derrière les Etats-Unis (500 millions de dollars). En termes de part de richesse nationale, elle est de loin le premier contributeur : les contributions de l'Allemagne et du Royaume-Uni s'élèvent respectivement à 258 et à 188 millions de dollars en 2009.
L'Union européenne contribue également à hauteur de 130 millions de dollars pour 2009 sur les crédits du Fonds européen de développement, auquel la France contribue à hauteur de 24,3 %.
Le Fonds mondial a acquis une « force de frappe » qui lui permet de mener 527 programmes dans 136 pays. Il a reçu à ce jour un total effectif de 11,849 940 684 milliards de dollars. Sur ce total, il a engagé 11,6 milliards de dollars et a déboursé 6,639 milliards de dollars, dont presque 2,6 milliards de dollars au titre de l'année 2007.
Les financements du fonds mondial représentent 60 % des financements internationaux consacrés à la lutte contre la tuberculose et le paludisme mais seulement 20 % des fonds alloués à la lutte contre le sida, ce qui témoigne de l'ampleur de la mobilisation internationale dans la lutte contre cette pandémie.
Le Fonds mondial, qui a su attirer des financements additionnels du secteur privé, est par conséquent l'exemple d'une mobilisation internationale réussie. Il se trouve dans une situation financière saine et même plutôt confortable avec quelque 200 millions de dollars non encore engagés et plus de 5 milliards de dollars non encore décaissés. Compte tenu de l'ampleur des volumes non-décaissés, vos rapporteurs s'interrogent sur l'opportunité d'une augmentation de 20 millions d'euros destinée certes à retrouver le niveau de contribution de 2007, mais qui viendra gonfler le volume des crédits non-décaissés.
Le Fonds mondial fonctionne sur des reconstitutions biennales sur une base volontaire, d'une manière comparable aux contributions volontaires aux organismes de Nations-unies.
c) Le fonds européen de développement
La contribution de la France au FED représente à elle seule plus de 40 % des crédits du programme. Elle s'élève pour 2009 à 802 millions d'euros.
Jusqu'au IX e FED inclus, la clé de contribution de la France représente 24,3 % des appels de fonds. Lors de la révision des perspectives financières, la France, qui demandait l'intégration du FED au budget communautaire et par conséquent, l'alignement de sa contribution sur sa clé budgétaire (15,9 %) a obtenu de ramener sa contribution à 19,5 %, soit une « sur-contribution » de 3,6 %.
Si les engagements sont clos sur le IX e FED depuis le 1 er janvier 2008, 8,686 milliards d'euros restent à appeler sous forme de contributions des Etats membres, soit 2,109 milliards pour la France. La nouvelle clé de contribution devrait s'appliquer à compter de 2011, pour les deux-tiers de la contribution. Il faut toutefois rappeler que cette nouvelle clé s'applique à un montant global plus élevé (13,8 milliards d'euros pour le IX e FED, 22,6 milliards d'euros pour le X e FED) et ne devrait donc pas se traduire par une baisse spectaculaire de la contribution française.
Le FED se trouve cependant, en fin de cycle, dans une conjoncture de dépenses particulièrement dynamique. Avec 2 920 millions d'euros, le niveau des paiements a atteint un nouveau niveau record en 2007.
Le graphique suivant donne un aperçu général de l'évolution des engagements et des paiements (Commission et BEI). Il indique clairement la tendance structurelle à la hausse des paiements à partir de 2000.
- - engagements paiements
Le RAP 2007 notait ainsi « la situation actuelle risque donc de se traduire par une hausse substantielle des contributions, hors du cadre de la discipline budgétaire » . Les contributions françaises pour 2010 et 2011 pourraient ainsi s'élever à quelque 922 et 835 millions d'euros.
Cette situation, qui pèse lourdement sur le budget de l'aide au développement, s'explique par l'accumulation des engagements sur le FED au début des années 2000 et leur décaissement actuel. Ce « désordre budgétaire » pour reprendre les termes d'un rapport de l'inspection des finances sur le FED est lié aux règles ad hoc qui s'appliquent à ce fonds, hors budget communautaire. Signé en juin 2000, le IX e FED n'est entré en vigueur que le 1 er avril 2003 et devrait être décaissé jusqu'en 2011. Le VII e FED, entrée en vigueur en 1991, n'a ainsi été clôturé qu'en septembre 2008.
La situation actuelle plaide pour l'intégration du FED au budget communautaire lors des prochaines négociations.
Dans cette attente, notre pays doit se mettre en mesure de mieux peser sur les décisions du comité du FED et sur les conditions de leur exécution. Comme vos rapporteurs ont pu le constater lors d'un déplacement à Madagascar, les délais de mise en oeuvre des projets européens sont encore trop lents et le recours accru à l'aide budgétaire a pour effet de reporter la charge de la mise en oeuvre des politiques sectorielles sur des Etats dont les capacités administratives ne permettent pas d'absorber rapidement les fonds. De ce point de vue, la possibilité pour les agences nationales de mettre en oeuvre des crédits délégués du FED, permise par le règlement financier du X e FED, paraît devoir être explorée le plus souvent possible.
d) La francophonie multilatérale
En 2009, 65,6 millions d'euros sont alloués aux institutions multilatérales de la francophonie au Fonds multilatéral unique de l'Organisation internationale de la francophonie et à ses opérateurs, l'Agence intergouvernementale et l'Agence universitaire qui interviennent dans les domaines de l'éducation, des politiques culturelles, de la diversité culturelle, du développement durable et de la société de l'information.
8 millions d'euros sont alloués aux bourses par le biais de l'Agence universitaire de la francophonie, opérateur principal de la francophonie multilatérale en matière de coopération et d'échanges universitaires.
57,6 millions d'euros sont alloués à la contribution obligatoire à l'OIF et à diverses contributions.
Enfin, 9 millions d'euros sont affectés sur cette action au développement de l'expertise technique française au sein de différentes enceintes multilatérales.
6. Action n° 6 - Aide humanitaire et alimentaire
Cette action est dotée de 46,8 millions d'euros de crédits de paiement.
Elle comprend les crédits du Fonds d'urgence humanitaire mis en oeuvre par le nouveau centre de crise du ministère des affaires étrangères (9,1 millions d'euros) et des crédits d'aide alimentaire que le président de la République s'est engagé à doubler en réponse à la crise alimentaire mondiale.
7. Les indicateurs de performance
Trois objectifs sont associés au programme 209 :
- relever les défis de la mondialisation et du développement ;
- renforcer l'influence de la France en Europe et dans le monde ;
- améliorer le pilotage et l'efficience dans la gestion des crédits.
Ils sont assortis de onze indicateurs, dont certains ont été reformulés de façon plus concrète et visent à mesurer notamment l'action de l'Agence française de développement.