Projet de loi de finances pour 2009 : Aide publique au développement

IV. ÉVOLUTION PAR PROGRAMMES

Les évolutions des crédits des différentes actions de chacun des programmes sont retracées dans le tableau suivant :

En euros

		LFI 2008	PLF 2009	Variation
110	Aide économique et financière au développement	2 237 727 639	1 342 320 000	-895 407 639	-40,01%
	Aide économique et financière multilatérale	1 711 700 000	126 710 000	-1 584 990 000	-92,60%
	Aide économique et financière bilatérale	373 378 639	576 310 000	[phone]	+54,35%
	Traitement de la dette des pays pauvres	152 649 000	639 300 000	[phone]	318,80%
209	Solidarité à l'égard des pays en développement	2 183 513 994	2 015 664 940	-167 849 054	-7,69%
	Animation du réseau et coordination de l'aide	102 840 201	86 635 474	-16 204 727	-15,76%
	Pays émergents et à revenu intermédiaires	105 362 441	106 416 897	+1 054 456	+1,00%
	Pays de la ZSP et PMA	765 414 362	525 899 348	-239 515 014	-31,29%
	Coopération multilatérale	1 168 834 668	1 249 896 221	[phone]	+6,94%
	Aide humanitaire et alimentaire	41 062 322	46 817 000	+5 754 678	+14,01%
301	Développement solidaire et migrations	60 539 049	26 500 000	-34 039 049	-56,23%
	Aides multilatérales	10 000 000	0	-10 000 000	-100,00%
	aides à la réinstallation des migrants	5 000 000	3 500 000	-1 500 000	-30,00%
	autres actions bilatérales	45 539 049	23 000 000	-22 539 049	-49,49%
110	Aide économique et financière au développement	972 226 755	1 060 600 000	[phone]	+9,09%
	Aide économique et financière multilatérale	651 769 116	675 550 000	[phone]	+3,65%
	Aide économique et financière bilatérale	167 808 639	213 310 000	[phone]	+27,12%
	Traitement de la dette des pays pauvres	152 649 000	171 740 000	[phone]	+12,51%
209	Solidarité à l'égard des pays en développement	2 088 513 994	2 081 364 940	-7 149 054	-0,34%
	Animation du réseau et coordination de l'aide	102 840 201	86 635 474	-16 204 727	-15,76%
	Pays émergents et à revenu intermédiaires	105 362 441	106 416 897	+1 054 456	+1,00%
	Pays de la ZSP et PMA	670 414 362	591 599 348	-78 815 014	-11,76%
	Coopération multilatérale	1 168 834 668	1 249 896 221	[phone]	+6,94%
	Aide humanitaire et alimentaire	41 062 322	46 817 000	+5 754 678	+14,01%
301	Développement solidaire et migrations	29 539 049	24 500 000	-5 039 049	-17,06%
	Aides multilatérales	3 000 000	3 000 000	0	0,00%
	aides à la réinstallation des migrants	5 000 000	3 500 000	-1 500 000	-30,00%
	autres actions bilatérales	21 539 049	18 000 000	-3 539 049	-16,43%

A. LE PROGRAMME 110 « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT »

Mis en oeuvre par le ministère de l'économie, de l'Industrie et de l'emploi, via la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), ce programme supporte principalement les contributions de la France aux guichets concessionnels de la Banque mondiale et du FMI, ainsi qu'une série de contributions à divers fonds sectoriels multilatéraux.

Le DGPTE est gouverneur des banques multilatérales de développement, il assure la co-tutelle de l'AFD et il est administrateur des banques centrales de la zone franc. Il assure par ailleurs la présidence et le secrétariat du Club de Paris qui regroupe les créanciers publics.

Avec 1 060 millions d'euros, les crédits du programme 110 progressent de 9,09 % en crédits de paiement, ce qui correspond à une augmentation de 88 millions d'euros.

Il est constitué à 62,5 % de crédits multilatéraux, si l'on excepte la compensation des annulations de dettes envers les institutions multilatérales, qui porterait cette part à 63,7 %.

Les crédits bilatéraux du programme progressent de 45,5 millions d'euros sous l'effet de l'augmentation des crédits du fonds pour l'environnement mondial, des aides budgétaires globales et du FASEP-études.

Les fonctions « support » étant assurées par d'autres programmes du ministère de l'économie, le programme ne comporte pas de dépenses de personnel. Il est principalement constitué de dépenses d'intervention, à l'exception de 46,3 millions d'euros, soit 3,4 %, de dépenses de fonctionnement.

	En AE	LFI 2008	PLF 2009	Variation
110	Aide économique et financière au développement	2 237 727 639	1 342 320 000	-895 407 639	-40,01%
	Aide économique et financière multilatérale	1 711 700 000	126 710 000	-1 584 990 000	-92,60%
	Aide économique et financière bilatérale	373 378 639	576 310 000	[phone]	+54,35%
	Traitement de la dette des pays pauvres	152 649 000	639 300 000	[phone]	+318,80%
	En CP
110	Aide économique et financière au développement	972 226 755	1 060 600 000	[phone]	+9,09%
	Aide économique et financière multilatérale	651 769 116	675 550 000	[phone]	+3,65%
	Aide économique et financière bilatérale	167 808 639	213 310 000	[phone]	+27,12%
	Traitement de la dette des pays pauvres	152 649 000	171 740 000	[phone]	+12,51%

1. Action n° 1 - Aide économique et financière multilatérale

Cette action, dotée de 126,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 675,5 millions d'euros en crédits de paiement, représente 63,7 % des crédits du programme.

La contribution de la France à la quinzième reconstitution de l'AID (Association internationale de développement), le guichet concessionnel de la banque mondiale représente, à elle seule, avec 423 millions d'euros, 40 % des crédits du programme . Après la contribution de la France au Fonds européen de développement, la contribution à l'AID est la plus importante de la mission Aide publique au développement.

La banque mondiale (BIRD et AID) est de loin le premier bailleur mondial, avec un volume d'engagements supérieur à 18 milliards d'euros en 2007. L'enjeu de l'influence française dans cette enceinte est donc primordial.

La France est le quatrième actionnaire de l'AID, derrière les Etats-Unis, le Japon et l'Allemagne, avec 4,09 % des droits de vote, à égalité avec le Royaume-Uni. Elle contribue à hauteur de 1,25 milliard d'euros au titre de la quinzième reconstitution (2009-2011). La prochaine reconstitution devrait être négociée en 2010 et les autorisations d'engagement associées, inscrites au projet de loi de finances pour 2011.

Le second poste de dépenses du programme est la contribution française au Fonds africain de développement, guichet concessionnel de la Banque africaine de développement. La France s'est engagée à contribuer à hauteur de 362 millions d'euros à la 11 ^e reconstitution du FAD qui couvre la période 2008-2010. Elle occupe le deuxième rang des contributeurs, derrière le Royaume-Uni, ce qui témoigne de la priorité géographique accordée à l'Afrique.

A la différence de l'AID, les autorisations d'engagement correspondant à la contribution française ont été inscrites au projet de loi de finances de la même année que la première tranche de versement. Les négociations pour la prochaine reconstitution devraient avoir lieu en 2010.

Les autres postes de dépenses du programme témoignent de l'organisation « en tuyaux d'orgue » qui prévaut en matière multilatérale, où les structures chargées de questions sectorielles se sont multipliées, au gré des sommets internationaux et des engagements ponctuels et au prix peut-être d'une cohérence d'ensemble.

La participation française au fonds multilatéral d'investissement (MIF) de la Banque interaméricaine de développement s'élève ainsi à 1,73 million d'euros, au service du développement du secteur privé en Amérique latine, ce qui autorise à s'interroger sur l'influence de la France dans la mise en oeuvre de ce fonds.

La France occupe le septième rang des contributeurs au Fonds asiatique de développement (FAsD) avec une contribution de 100 millions d'euros sur quatre ans, mais ses intérêts en termes de développement sont limités à un petit nombre d'Etats de la zone.

Institutions Période		Engagement	Montant global (en M€)	CP 2009 (en M€)	Reste à payer après 2009
Banque mondiale-FMI
AID	AID 15 2009/2011	avr-08	1270	422,99	847
FRPC		1999		15,01
Facilité chocs		2005		0,23
Banques régionales
FAD	FAD 11 2009/2011	janv-08	362	120,73	241
FAsD	FAsD 10 2009/2012	mai-08	100	25	75
MIF 2		Printemps 2005	10,37	1,73	6,97
Fonds sectoriels
FIDA	FIDA 7 2007/2009	févr-06	24	8	16
METAC	2008/2010	juin-05	1	0,33	0,33
AFRITAC	2009/2011	juil-05	1	0,33	0,66
IFFIM	première émission 2008/2027	mars-06	867,14	21,59	826,35
Initiative eau (BAfD)	2005/2010	G8 d'Evian 2005	40	5	10
Nucléaire
NDEP		juin-03	40	9,5	15
CSF		2009	15	5	10
NSA			20	4	16
Environnement
FEM	FEM 4 2007/2010	oct-06	140,01	35,1	33,79
Secteur privé
FIAS		juin-06	2	1	1
IADM
IADM AID	2006/2015	G8 Gleneagles juil- 05	346,81	25,8	284,17
IADM FAD	2006/2015	G8 Gleneagles juil- 05	145,09	9,9	113,41
Total				711,24	2 496,68

L'action n° 1 supporte la contribution française au remboursement de la Facilité financière internationale pour la vaccination (IFFIM), dont la France est le second contributeur, à hauteur de 21 ,59 millions d'euros.

Elle comporte également des crédits destinés à la sécurité nucléaire , sous la forme de contributions au Fonds du sarcophage de Tchernobyl (CSF), au Partenariat pour l'environnement et le démantèlement des sous-marins nucléaires dans le Nord-ouest de la Russie (NDEP) et au compte pour la sureté nucléaire (NSA) qui finance des projets de traitement du combustible usé. Ces programmes, dont le rythme d'exécution est assez lent, rencontrent des difficultés de mise en oeuvre. Élaboré en 2001 dans un contexte de grandes difficultés économiques pour la Russie, le NDEP a été décaissé à moins de 40 % et ce, alors que la position économique et financière de la Russie est tout à fait différente. L'Assemblée nationale a contesté, par voie d'amendement, l'inscription de ces fonds sur le programme 110. Vos rapporteurs, tout en adhérant à l'objectif poursuivi, soulignent que ces dépenses ne sont pas marquées par un dynamisme excessif et sont même susceptibles d'offrir certaines marges de manoeuvre.

L'action n° 1 traduit également la priorité accordée à la dimension environnementale des questions de développement en finançant la contribution française au Fonds pour l'environnement mondial (FEM ). Ce fonds constitue le mécanisme de financement des Conventions sur les changements climatiques et sur la diversité biologique. Il a été institué en vue de fournir aux pays en développement des subventions et des prêts, afin qu'ils puissent financer les coûts supplémentaires entraînés par la mise en oeuvre de programmes, de projets et d'activités de protection de l'environnement mondial. Les quatre domaines concernés sont : la perte de la biodiversité, les changements climatiques, la dégradation de la couche d'ozone et la prévention de la dégradation des eaux internationales. La contribution française pour 2009 s'élève à 35,1 millions d'euros, troisième tranche de la quatrième reconstitution du fonds qui porte sur la période 2007-2010. La France occupe le cinquième rang des contributeurs derrière les États-Unis, le Japon, l'Allemagne et le Royaume-Uni.

Enfin, l'action n° 1 témoigne également de la priorité accordée au développement du secteur privé avec une contribution au fonds d'appui à l'amélioration du secteur privé, fonds fiduciaire de la Banque mondiale logé au sein de la Société financière internationale. Le fonds, qui finance des activités d'évaluation et de conseil sur l'environnement juridique des investissements, développe 50 % de ses activités dans les pays éligibles à l'aide publique au développement et près de 40 % en Afrique. Il disposait en 2008 de 40 millions de dollars. La contribution française s'élève à 1 million d'euros en 2009.

2. Action n° 2- Aide économique et financière bilatérale

L'action n° 2 est dotée de 576,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 213, 3 millions d'euros en crédits de paiement. Elle représente, en 2009, 20 % des crédits du programme et ses crédits de paiement progressent de plus de 200 millions d'euros, soit une augmentation de 27 %.

a) Dépenses de fonctionnement

L'action n°2 comporte des dépenses de fonctionnement à hauteur de 41,9 millions d'euros pour la rémunération de l'Agence française de développement et de Natixis pour les opérations menées pour le compte de l'État, pour l'évaluation de ces opérations.

La rémunération de l'Agence française de développement (AFD) est établie suivant un taux forfaitaire, fonction du type d'intervention effectuée pour le compte de l'Etat :

En millions d'euros, d'après RAP 2007, PAP 2009 et réponses aux questionnaires.	Taux	Assiette 2007	Assiette 2008	Assiette 2009			Assiette 2009	Prévision 2009
				AE	PLF	Prélèvement sur dividende (prévisions)
Subventions-projets	10%	258.32	302,3	165	177	31	171	18,65
C2D	2%	146.61	132,5	123	0	123	123	2,46
ABG(*)	1%	51.56	49	40	50	nd	45	0,45
TOTAL rémunération		29 ,38	33,37					21,56

En dépit d'une baisse des crédits budgétaires affectés à l'AFD par le projet de loi de finances, les crédits destinés à la rémunération de l'Agence, sous-exécutés en 2007 puis en 2008, sont reconduits pour 2009.

Comme les années précédentes, les crédits mis en oeuvre par l'opérateur-pivot de l'aide au développement ne sont pas retracés en tant que tels par le projet annuel de performance. Les subventions du ministère des affaires étrangères, en particulier, sont globalisées avec les crédits du fonds de solidarité prioritaire (FSP), tandis que les prélèvements sur le dividende de l'Agence, qui représentent une part substantielle des crédits mis en oeuvre, ne sont que partiellement retracés. Le document de politique transversale, qui retrace de façon satisfaisante l'année 2008, ne comporte aucun élément prévisionnel pour 2009.

La rémunération de Natixis au titre de la gestion des prêts de la réserve pays émergents et des dons aux Etats étrangers dans le cadre du FASEP-études s'élève à 4,08 millions d'euros.

La dotation du Groupement d'intérêt public ADETEF (assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières) est en légère diminution à 4,4 millions d'euros contre 4,7 les années précédentes.

b) Aide bilatérale mise en oeuvre par l'AFD

496 millions d'euros en autorisations d'engagement et 122 millions d'euros en crédits de paiement sont destinés aux interventions de l'AFD sous forme de bonifications de prêts ou de subventions.

30 millions d'euros en AE et 34 millions d'euros en CP sont alloués aux bonifications de prêts outre-mer.

Les bonifications de prêts aux États étrangers s'élèvent à 250 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 16 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une aide de 43 % par rapport à 2008. Comme en 2007 et en 2008, il est prévu de faire appel aux ressources de l'AFD pour financer ce poste de dépenses, à hauteur de 100 millions d'euros. La mobilisation des ressources de l'AFD porterait donc à 116 millions d'euros les bonifications de prêts, soit un montant comparable à l'exécution 2007, mais inferieur de 12 millions d'euros au montant de l'année 2008. Cette évolution ne paraît pas conforme à l'objectif général d'augmentation des prêts, en particulier des prêts aux États d'Afrique, dont le degré de concessionnalité est nécessairement plus élevé.

De façon surprenante, les autorisations d'engagement demandées au titre des bonifications pour l'initiative de lutte contre le changement climatique, 176 millions d'euros, sont comptabilisées dans l'aide bilatérale de l'AFD. Il s'agit de la contribution de la France au fonds « technologies propres », administré par la Banque mondiale. Cette contribution, prendra la forme d'un prêt, décaissé par l'AFD en 2009 et bonifié sur les crédits du programme 110 pour un coût budgétaire total de 176 millions d'euros.

Les crédits dévolus au Fonds français pour l'environnement mondial progressent de 15 à 22 millions d'euros. Ce fonds, géré par l'AFD, contribue sous forme de subventions, au financement de projets innovants, à finalité de développement économique et social.

Les aides budgétaires globales sont dotées de 40 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 50 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 22 % par rapport à 2008. Le projet annuel de performance évoque un complément par des ressources issues de l'AFD sans toutefois en préciser le montant. En 2008, les ressources de l'AFD devaient être mobilisées à hauteur de 35 millions d'euros pour porter les crédits destinés aux aides budgétaires à 76 millions d'euros.

c) Coopération technique

Le FASEP-études (fonds d'aide au secteur privé) est doté de 19 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 42 millions d'euros de crédits de paiement.

L'augmentation substantielle de cette dotation, qui s'établissait à 19 millions d'euros depuis plusieurs années, est imputable aux études relatives au projet de ligne à grande vitesse au Maroc auxquelles 20,5 millions d'euros seront consacrés en 2009 sur un montant total de 75 millions d'euros.

Les trois outils de soutien au renforcement des capacités commerciales des pays en développement qui financent des actions de formation aux négociations commerciales et des projets d'aide au développement du commerce sont dotés de 15 millions d'euros en autorisations d'engagement, ce qui correspond à une reconstitution sur trois ans, et de 3 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits se répartissent entre le Programme de renforcement des capacités commerciales (PRCC), le Fonds Doha et le Fonds cadre intégré destiné aux pays les moins avancés.

3. Action n° 3 - Traitement de la dette des pays pauvres

L'action n° 3, « traitement de la dette des pays pauvres » est dotée de 639,3 millions d'euros en autorisations d'engagements et de 136,04 millions d'euros en crédits de paiement. Elle représente 16,2 % des crédits du programme.

Les crédits de paiement de l'action « traitement de la dette », principalement destinés à indemniser l'Agence française de développement pour les annulations de dette bilatérale, progressent en raison du transfert, sur cette action, des crédits destinés à indemniser les institutions multilatérales pour les annulations de dette qui les concernent.

La forte progression des autorisations d'engagement (318 %) est quant à elle imputable à l'inscription de la totalité des autorisations d'engagement nécessaires à l'indemnisation de l'AFD pour les annulations de dettes, dont le montant est d'ores et déjà connu. Un montant de 639,3 millions d'euros est donc inscrit en autorisations d'engagement pour l'indemnisation de l'AFD au titre de l'annulation de dettes du Mali et de la Mauritanie.

En crédits de paiement, la dotation est de 132,11 millions d'euros.

L'action n° 3 comporte également 3,93 millions d'euros de crédits de paiement au titre du solde de sa contribution au Fonds multilatéral de soutien aux pays pauvres très endettés, qui compense la perte pour les institutions régionales concernées correspondant à l'annulation de leurs créances au titre de « l'initiative 3 pays pauvres très endettés renforcée ».

Elle comporte enfin 35,7 millions d'euros de crédits de paiement au titre de l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale, qui prévoit la compensation du coût des annulations de dettes pour la Banque mondiale (25,8 millions d'euros) et le fonds africain de développement (9,9 millions d'euros). Une première tranche d'autorisations d'engagement a été inscrite en 2006 pour un montant total de 492 millions d'euros. Ainsi que l'a rappelé M. Xavier Musca lors de son audition devant votre Commission, l'IADM représente un montant total de 28 milliards d'euros, dont 2,5 milliards d'euros pour la France.

4. Les indicateurs du programme

Le programme comporte quatre objectifs auxquels sont associés cinq indicateurs.

Le projet annuel de performance rappelle les difficultés qui s'attachent à l'évaluation de la performance de la politique publique menée sur les crédits du programme : elle est le plus souvent conduite dans un cadre multilatéral, dans les Etats étrangers et elle est soumise à de nombreux paramètres extérieurs.

L'objectif n° 1 « Faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux » est particulièrement pertinent dans le cadre du programme 110, mais aussi dans le cadre général d'une aide française qui emprunte de plus en plus les canaux multilatéraux.

L'indicateur associé à cet objectif est la part affectée par ces institutions à l'Afrique sub-saharienne, aux pays les moins avancés et à la zone de solidarité prioritaire, Afghanistan compris. A l'exception des PMA, la cible 2011 est moins ambitieuse que la réalisation de 2006.

L'objectif n° 2 « Participer au rétablissement de la stabilité macroéconomique et à la création des conditions de la croissance des pays en développement » est mesuré en fonction de la part de l'aide française qui s'inscrit dans un processus harmonisé entre bailleurs de fonds ou dans un cadre régional. La cible est de 80 %.

L'objectif n° 3 « Assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l'aide au développement » est assorti de deux indicateurs. Le premier mesure l'effet de levier des activités de prêts de l'AFD. La cible est portée de 3 à 3,4 avec l'objectif de maintenir un degré élevé de concessionnalité correspondant à la priorité africaine. Le second est un indicateur qualitatif faisant état de la part des projets de l'AFD et de la Banque mondiale jugés « au moins satisfaisant » ; la cible est de 75 % pour l'AFD et de 80 % pour la Banque mondiale.

L'objectif n° 4 « Promouvoir l'expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière » est mesuré par la part des études FASEP terminées ayant donné lieu à la réalisation de projet. La cible pour 2012 a été fixée, de façon plus ambitieuse à 40 %. Sur ce total, l'objectif est que 80 % des projets réalisés impliquent au moins une entreprise française.