EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er(art. L. 441-12, L. 445-1, L. 445-2, L. 445-3 et L. 445-4 du code de la construction et de l'habitation, art. 1388 bis du code général des impôts) - Conventions d'utilité sociale
Objet : Cet article rend obligatoire la conclusion d'une convention d'utilité sociale entre l'Etat et chaque organisme de logement.
I - Le dispositif proposé
L'article 1 er du projet de loi tend à concrétiser la perspective d'une meilleure gestion du parc HLM ouverte par l'article 63 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales codifié aux articles L. 445-1 et suivants du code de l'habitat et de la construction. Résultant d'une initiative commune des commissions des lois et des affaires économiques de l'Assemblée nationale, cet article autorise les organismes d'habitations à loyer modéré à conclure avec l'Etat une convention globale de patrimoine d'une durée de six ans.
1. Le mécanisme conventionnel avant 2004
En l'absence d'une telle convention, les seuls éléments d'influence sur la gestion du parc HLM dont l'Etat dispose en concertation avec les bailleurs sociaux sont les conventions dites APL qui permettent aux locataires des logements de percevoir l'aide personnalisée au logement lorsqu'ils y sont éligibles. Une convention est conclue lors de la réalisation de chaque nouveau programme aidé de logement social. En contrepartie de l'aide versée, le représentant de l'Etat dans le département fixe avec le bailleur social le loyer maximal de la convention dans une limite fixée par voie de circulaire.
Créé en 1979, le système de conventionnement APL a d'abord connu un succès modéré puis une accélération de 1989 à 1992 avec la réforme du « bouclage des aides à la personne » incitant les bailleurs sociaux à conventionner leur parc par la signature d'accords-cadres avec l'Etat afin d'aboutir à une généralisation du droit à l'APL sur l'ensemble du parc locatif social. Ainsi au 1 er janvier 2007, 128 770 conventions avaient été conclues entre les organismes HLM et l'Etat concernant 3 919 970 logements.
Ce mécanisme de conventionnement comporte néanmoins plusieurs inconvénients 1 ( * ) :
« Fondé sur la logique de la prise en compte du seul flux de construction et de réhabilitation aidée, sans considération pour l'adaptabilité ultérieure à l'évolution du patrimoine et à celle de ses habitants, le régime des loyers HLM peut être considéré comme un système « stratifié » dans lequel les contraintes juridiques peuvent être à l'origine de situations anormales au regard de la vocation du parc HLM.
« En effet, le système de conventionnement par programme entretient des incohérences dans le niveau des loyers à l'intérieur d'un même patrimoine. Des logements bien situés, de bonne qualité et anciens, peuvent avoir des loyers faibles alors que des programmes neufs et moins bien situés peuvent avoir des loyers élevés. Le mécanisme de conventionnement en vigueur exclut toute discussion globale avec les bailleurs. Une mise en cohérence des loyers avec la valeur du service rendu par les logements est, en l'état actuel de la réglementation, inenvisageable.
« La possibilité pour les bailleurs d'augmenter les loyers est extrêmement réduite, le niveau des loyers pratiqués se situant pour un grand nombre d'opérations au niveau du loyer maximal des conventions. Il en résulte que la seule augmentation possible des loyers correspond à l'évolution de l'indice du coût de la construction. »
Les conventions globales de patrimoine entendent donc garantir, sur la base du plan stratégique de patrimoine élaboré par les bailleurs sociaux et en tenant compte des programmes locaux de l'habitat, un dialogue stratégique avec l'Etat sur la gestion patrimoniale et financière des organismes et sur leur politique d'occupation sociale. Elles doivent permettre une meilleure gestion du parc tournée vers le service rendu aux locataires et incluant un plan de vente des appartements loués ainsi qu'un programme d'investissement des sommes acquises.
2. Surmonter les blocages liés aux conventions globales de patrimoine
Malgré le souhait des organismes HLM eux-mêmes de s'engager dans un système de conventionnement global avec l'Etat, aucune convention globale de patrimoine n'a été signée depuis le 1 er janvier 2005. En effet, la détermination, dans le cahier des charges de la convention globale, du montant maximal total des loyers 2 ( * ) prévu à l'article L. 445-2 du code de l'habitat et de la construction, s'est avérée jusqu'à présent trop difficile à établir par les organismes HLM.
Afin de permettre aux conventions d'utilité sociale de surmonter ce blocage, l'article 1 er prévoit un double dispositif. D'une part, son paragraphe III permet aux organismes HLM de déroger pour la durée de leur première convention (soit au maximum jusqu'au 31 décembre 2016) à l'obligation de détermination du montant total des loyers, ce qui devrait leur permettre d'effectuer les études nécessaires.
D'autre part, le paragraphe II fixe comme terme à la conclusion des premières conventions globales le 31 décembre 2010 et l'assortit de sanctions en cas de non-engagement d'un organisme dans le processus de conventionnement. Le ministre en charge du logement pourra alors, pour une durée maximale de cinq ans, retirer aux différents types d'organismes HLM les compétences dont ils disposent en application du code de la construction et de l'urbanisme. Ces limitations de leurs possibilités d'action pourront se doubler de sanctions financières. Le montant de leur cotisation à la caisse de garantie du logement locatif social peut ainsi être augmenté pour atteindre jusqu'à cinq fois le montant initialement prévu et ce pendant cinq ans.
3. Renforcer l'efficacité des conventions.
Afin de garantir l'utilité sociale des conventions que le paragraphe I nomme désormais « conventions d'utilité sociale », deux mécanismes sont prévus au paragraphe II du présent article : d'une part, la mise en place d'indicateurs de mesure des différents objectifs ; d'autre part, la mise en place de sanctions financières en cas de non-respect de ses engagements par l'organisme HLM. Elles seront calculées sur la base du nombre de logements détenus et assorties du remboursement de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés dont l'organisme a bénéficié au cours du dernier exercice connu. Ces sommes seront versées à la caisse de garantie du logement locatif social.
Le paragraphe IV de l'article prévoit également la possibilité de mise en place d'un processus d'expérimentation d'une durée d'un an au travers de la convention d'utilité sociale permettant de moduler le loyer en fonction des revenus des locataires. Le loyer modulé ne pourra excéder une part donnée des revenus du ménage, déterminée par décret en Conseil d'Etat.
II - La position de votre commission
Votre commission est favorable à la mise en oeuvre des conventions d'utilité sociale qui doivent permettre enfin une mobilisation et une rationalisation du parc de logements HLM.
Votre rapporteur a pu regretter que l'implication des collectivités locales et de leurs établissements dans la négociation et la signature des conventions d'utilité sociale ne soit pas supérieure à ce qu'elle est dans le cadre des conventions globales de patrimoine. En effet, l'article L. 445-1 ne prévoit qu'un avis, dont la portée n'est pas précisée et qui s'interprète donc comme un avis simple, des établissements publics de coopération intercommunale et des départements délégataires de l'aide de l'Etat en faveur de l'immobilier. Néanmoins, imposer leur signature ne semble pas compatible avec les principes de la convention d'utilité sociale et de péréquation en vigueur au sein du patrimoine HLM. En effet, l'équilibre de la gestion locative est assuré non pas groupe par groupe ou par secteur géographique mais de façon globale, permettant ainsi de dégager l'autofinancement nécessaire. Cette unité serait remise en cause par le découpage du patrimoine en fonction du périmètre des différentes collectivités auquel pourrait donner lieu la signature obligatoire de la convention.
Afin de garantir l'association de l'ensemble des collectivités directement intéressées par l'application de la convention, votre commission vous propose donc un amendement pour prévoir leur association à l'élaboration des dispositions conventionnelles selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat et rappeler la possibilité pour elles de signer les conventions d'utilité sociale conclues par les organismes disposant d'un patrimoine sur leur territoire.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 2 (art. L. 423-14 (nouveau), L. 452-1, L. 452-3 et L. 481-1-1 du code de la construction et de l'habitation) - Prélèvement sur les excédents de trésorerie des bailleurs sociaux
Objet : Cet article vise à créer un prélèvement sur les excédents de trésorerie des bailleurs sociaux ayant une activité d'investissement réduite, pour renforcer la mutualisation des moyens entre organismes.
I - Le dispositif proposé
Cet article a pour objectif de dynamiser les dépenses des bailleurs sociaux en redistribuant la trésorerie qui pourra être jugée dormante. Les informations disponibles montrent qu'une cinquantaine de bailleurs sociaux n'auraient pas engagé de politique d'investissement au cours des deux dernières années et auraient accumulé de ce fait des sommes dormantes. Le montant de celles-ci sera appréhendé au travers du ratio de potentiel financier proche de la notion de « fonds de roulement » mais excluant les sommes non investissables. Il est estimé à environ 60 millions d'euros et sera redistribué entre les bailleurs sociaux par la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
II - La position de votre commission
Votre commission est favorable à l'incitation à une politique d'investissement des bailleurs sociaux. C'est là l'effet prévisible de cet article, son aspect redistributif portant sur un nombre de bailleurs et des sommes relativement modestes. Toutefois, pour ne pas sanctionner un retard dans les projets d'investissement qui pourrait n'être que conjoncturel, votre commission souhaite que cet article soit mis en oeuvre à l'issue de la présentation par les bailleurs de leur prochain budget afin de leur permettre, le cas échéant, de marquer leur engagement pour une politique d'investissement durable.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 7 - Création d'un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés
Objet : Cet article crée un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQA).
I - Le dispositif proposé
Conçu pour une période de huit ans de 2009 à 2016, ce programme entend prendre en compte l'ensemble des problèmes qui concourent à la dégradation des quartiers centraux anciens et :
- agir sur leur aménagement par la destruction de certains îlots d'habitat dégradé, ce qui suppose l'acquisition du foncier, le développement des espaces publics et des infrastructures, l'implantation de commerces et d'entreprises ;
- répondre au besoin de logement par la production (construction ou achat) de nouveaux logements (le plan doit permettre de créer 50 000 logements locatifs sociaux conventionnés, dont 5 000 places d'hébergement ou de logement de transition) et surtout par la réhabilitation du parc privé, qu'il soit locatif ou occupé par les propriétaires (le plan vise à réhabiliter 140 000 logements privés dégradés) ;
- relancer l'activité économique de ces quartiers en favorisant l'implantation et la création d'entreprises et de commerces.
Ces différents moyens seront mobilisés pour permettre la mixité sociale, ce qui passe notamment par la priorité de relogement des ménages défavorisés dans le quartier requalifié et par le respect des objectifs d'habitat durable fixés par le Grenelle de l'environnement.
Les quartiers visés, c'est-à-dire ceux « présentant une part élevée d'habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile », seront désignées par décret. Plusieurs ont déjà été identifiés par l'Anru et l'Anah, notamment grâce à un indicateur du parc privé potentiellement indigne (PPPI). Au total, le nombre de quartiers anciens dégradés destinataires du PNRQA serait compris entre cent et cent cinquante, répartis sur cent communes ou EPCI. Si le ministère doit encore définir les modalités précises de choix des quartiers (appels d'offres ouverts ou fermés sur le modèle de ceux lancés pour la constitution des pôles de compétitivité ou autres procédures), il semble établi que les programmes seront portés par les collectivités locales qui auront dès lors vocation à être chef de file pour leur réalisation.
II - La position de votre commission
Ce programme répond à une attente du Sénat exprimée notamment lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Etait alors soulignée « l'acuité de la question des centres anciens. En effet, quatre-vingts quartiers en centres anciens ont été recensés parmi les quartiers où le revenu médian est inférieur de 50 % à celui de l'agglomération. Ainsi, dans un peu moins d'une centaine de centres anciens, les conditions de vie sont proches de celles des habitants concernés par le PNRU. Or, les seuls quartiers anciens bénéficiant de celui-ci sont ceux situés en Zus ou dans les sites ayant bénéficié d'une dérogation au titre de l'article 6. L'inscription par les acteurs locaux de quartiers d'habitat ancien parmi la géographie prioritaire des Cucs a confirmé la nécessité d'y agir dans le cadre de la politique de la ville. » 3 ( * ) .
Le PNRQA devrait constituer un complément utile du PNRU. Cependant, et au-delà des interrogations qu'il suscite en matière d'organisation et de financement du programme, sa priorité doit être de garantir l'effectivité de l'objectif de mixité sociale tout en permettant le relogement et l'accompagnement social des ménages.
Votre commission est consciente de ce que la mixité sociale de ces quartiers implique le retour des classes moyennes en leur sein. Néanmoins les phénomènes de « gentrification » et d'éviction des foyers les plus fragiles (ménages pauvres et personnes âgées) ne doivent pas être sous-estimés. Pour éviter cette situation, elle propose un amendement qui prévoit explicitement que les logements bénéficiant d'une aide de l'Anah feront l'objet d'un conventionnement garantissant que ceux qui seront mis sur le marché le seront de manière financièrement accessible pour la population habitant déjà le quartier.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 8 (article 10 de la loi
n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation
et de programmation
pour la ville et la rénovation urbaine, art. L. 321-1, L. 321-1-2
(nouveau), L. 325-1 et L. 326-1 du code de la construction et de l'habitation)
Participation de l'Etat au financement du PNRQA
Objet : Cet article précise les modalités de financement du PNRQA.
I - Le dispositif proposé
L'article 8 précise quels seront les acteurs du PNRQA pour l'Etat. Ceux-ci sont au nombre de quatre : l'Anru ( paragraphe I ), l'Anah ( paragraphe II ), le fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (Fisac) ( paragraphe III ) et l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca) qui distribue une partie des fonds du Fisac. Leurs missions seront élargies pour inclure leur participation au PNRQA.
Chacun de ces acteurs dispose d'une compétence, déjà ancienne ou plus récente selon les cas, en matière d'action dans les quartiers anciens centraux. Ainsi, l'Anru a déjà acquis l'expérience d'une vingtaine de projets dans le cadre du PNRU tandis que l'Anah a accompagné les programmes de réhabilitation de l'habitat privé dégradé dans les centres de Valenciennes et de Bordeaux. Enfin, à côté de la construction de grands ensembles commerciaux, le Fisac, par l'intermédiaire de l'Epareca a mené les actions en faveur de l'installation et de la pérennisation des commerces de proximité. Il est donc utile que leurs compétences complémentaires en matière de politique de la ville puissent venir renforcer celles des collectivités locales pour la réhabilitation des quartiers anciens dégradés.
Il convient aussi de s'assurer de l'efficacité de la coordination entre ces acteurs. Dans cet objectif, le paragraphe IV du présent article mobilise des fonds locaux de l'habitat privé regroupant les financements consentis par les collectivités locales et par l'Anah. Ces fonds seront gérés par les collectivités, leurs établissements (sont mentionnés au paragraphe V les établissements publics fonciers et d'aménagement, créés par l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, ainsi que les établissements publics locaux d'aménagement, créés par l'article L. 326-1 du même code) ou une personne morale délégataire. Le rôle de chef de file qui doit être celui des collectivités locales est ainsi garanti.
II - La position de votre commission
Votre commission estime que le PNRQA est ambitieux et nécessaire. Elle s'inquiète toutefois de deux aspects de sa mise en oeuvre : la coordination entre les acteurs, d'une part, et les modalités de financement, d'autre part.
Au titre de la coordination entre les acteurs, le PNRQA bénéficiera des pratiques élaborées lors du PNRU pour ce qui concerne les rapports entre les collectivités locales et l'Anru. Les fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé permettront également une coopération étroite entre l'Anah et les collectivités locales. Ces fonds paraissent d'ailleurs de très bons instruments de mobilisation et de gestion rationnelle des fonds à destination de l'habitat privé. Pour cette raison, votre commission souhaite qu'ils puissent être créés pour toutes les actions de l'Anah sur le territoire et vous proposera un amendement en ce sens. Il convient toutefois que les collectivités territoriales porteuses des projets soient les véritables coordinateurs dans le cadre d'une décentralisation effective des moyens. Votre commission souhaite donc que le Gouvernement puisse s'engager sur ce point et que la gestion centralisée de l'Anru, efficace dans le cadre du PNRU, ne devienne pas un obstacle dans le cadre du PNRQA.
En ce qui concerne le financement du plan, votre commission espère obtenir des informations précises sur le bouclage du programme. Aucun montant n'est prévu dans l'article mais, en se fondant sur les besoins calculés par l'Anru dans le cadre du PNRU, le Gouvernement les estime à 9 milliards d'euros sur huit ans. L'Etat y participera à hauteur de 2,5 milliards au travers de l'Anru et de l'Anah sur les fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction. Les collectivités locales seront appelées à fournir à leur tour un montant équivalent en fonction de leur capacité contributrice. Si cette hypothèse se confirme, il demeurera un solde de 4 milliards que le Gouvernement espère voir couvrir par les propriétaires occupants et bailleurs privés ainsi que par le mécénat. Ce point mérite d'être approfondi afin que le plan engagé puisse réellement atteindre les objectifs qui lui sont fixés et répondre aux espoirs qu'il a fait naître.
Sous cette réserve, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 13 (art. L. 123-5 du code de l'urbanisme) - Adaptation des règles d'urbanisme pour améliorer l'accessibilité des logements existants aux personnes handicapées
Objet : Cet article permet de déroger au plan local d'urbanisme pour autoriser des travaux nécessaires à l'accessibilité d'un logement existant à une personne handicapée.
I - Le dispositif proposé
Rendre accessible un logement à une personne handicapée nécessite souvent des travaux d'aménagement importants.
Du point de vue des règles d'urbanisme, ces travaux peuvent consister à transformer une surface disponible en pièce habitable. Ils aboutissent ainsi à une augmentation de la densité de construction sur l'espace concerné. Or, la densité de construction, mesurée par le coefficient d'occupation des sols 4 ( * ) (Cos), est réglementée par le plan local d'urbanisme 5 ( * ) qui pose des plafonds par grandes zones d'habitation.
Si des travaux d'aménagement doivent conduire au dépassement du Cos, ils sont donc illégaux. Le permis de construire les autorisant ne doit pas être délivré. S'il l'est malgré tout, sa validité peut être contestée par toute personne intéressée 6 ( * ) devant le tribunal administratif pour violation du plan local d'urbanisme.
La possibilité qui existe actuellement pour surmonter ce problème n'est pas satisfaisante : elle consiste à réviser le plan local d'urbanisme pour augmenter le Cos dans la zone concernée par les travaux. Elle conduit donc à modifier une obligation générale pour régler un problème particulier, au risque d'aboutir à une densité de construction trop élevée, en tout cas non désirée par les autorités communales.
Deux dispositions législatives prennent également en compte ce problème sans y apporter pour autant de solution convenable :
- l'article 50 de la loi du 13 décembre 2000 prévoit qu'un décret fixe les conditions dans lesquelles sont déduites les surfaces de plancher supplémentaires 7 ( * ) nécessaires à l'aménagement d'un logement pour une personne handicapée. Cependant, ce décret n'a toujours pas été publié à ce jour ;
- l'article 41 de la loi du 11 février 2005 définit de nouvelles normes d'accessibilité des bâtiments en faveur des personnes handicapées et son décret d'application 8 ( * ) accorde une déduction systématique de cinq mètres carrés de la surface hors oeuvre nette par logement.
Malgré ces dispositions, les autorités locales ne disposent pas actuellement de l'instrument juridique leur permettant de répondre à des problèmes d'aménagement particuliers qui ne seraient pas pris en compte par la loi.
C'est pourquoi le présent article propose que puissent être accordées des dérogations à une ou plusieurs règles du plan local d'urbanisme pour autoriser les travaux nécessaires à l'accessibilité d'un logement existant aux personnes handicapées. L'étendue de ces dérogations sera définie par un décret en Conseil d'Etat.
II - La position de votre commission
Votre commission est particulièrement attentive aux efforts destinés à rendre la vie quotidienne des personnes handicapées moins difficile.
Les dérogations prévues au présent article apparaissent indispensables : au-delà des exceptions générales déjà accordées par la loi, il est nécessaire de laisser aux autorités locales le pouvoir de régler au cas par cas les problèmes liés à l'aménagement de logements pour les personnes handicapées.
Par ailleurs, le permis de construire ne pouvant être contesté que dans les deux mois suivant sa publication, il n'est pas nécessaire de prévoir que la dérogation accordée ne puisse pas être retirée une fois que la personne handicapée a quitté le logement ou que celui-ci a été vendu.
Votre commission vous demande donc d'adopter cet article sans modification.
Article 17 (art. L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation) - Comptabilisation des logements sociaux au sens de la loi SRU
Objet : Cet article vise à ce que les logements acquis grâce à l'accession sociale à la propriété soient désormais comptabilisés comme des logements sociaux.
I - Le dispositif proposé
L'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation 9 ( * ) dispose que dans toutes les communes de 3 500 habitants (1 500 en Ile-de-France) inclues dans une agglomération de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, les logements locatifs sociaux, doivent représenter au moins 20 % du total des résidences principales.
Depuis le 1 er janvier 2002, pour chaque commune ne remplissant pas cette obligation, il est effectué annuellement un prélèvement sur ses ressources fiscales, proportionnel au nombre de logements sociaux manquants. Le montant de ce prélèvement est diminué de la somme des dépenses engagées par la commune pendant le pénultième exercice pour accroître le nombre de logements sociaux (subventions foncières, travaux de viabilisation des terrains ou des bien immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux...).
Les communes qui ne comportent pas encore 20 % de logements locatifs sociaux doivent définir, tous les trois ans, un plan prévoyant la réalisation de tels logements. L'objectif triennal ne peut être inférieur à 15 % de l'écart entre le nombre de logements nécessaires pour atteindre les 20 % et le nombre de logements déjà existants.
La première période triennale a débuté le 1 er janvier 2002. La seconde a couvert l'intervalle entre 2005 et 2007.
Au 1 er janvier 2005, sur les 1 389 communes concernées par l'exigence des 20 %, 730 ne remplissaient pas leur obligation. Au 31 décembre 2007, 400 avaient atteint leur objectif triennal et 330 étaient restées en deçà de l'impératif fixé par la loi. Les trois régions concentrant le plus de communes déficitaires étaient l'Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Rhône-Alpes.
Sont considérés comme logements locatifs sociaux entrant dans le décompte des 20 %, les logements HLM, les autres logements faisant l'objet d'un conventionnement APL, les logements ou les lits des logements-foyers de personnes âgées, de personnes handicapées, de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et les résidences sociales faisant l'objet d'un conventionnement APL, les places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale et les chambres des foyers destinées aux personnes handicapées mentales.
En grande majorité donc, les logements sociaux pris en compte sont des logements locatifs.
Ceci étant, depuis 2005, deux types de propriétés supplémentaires ont été ajoutés à la liste de ceux entrant dans les 20 % : les logements financés par l'Etat ou les collectivités territoriales et acquis par d'anciens supplétifs de l'armée française en Algérie sont décomptés dans les 20 % et les logements HLM vendus à leurs locataires.
Le présent article propose de poursuivre cette évolution, en intégrant désormais dans les 20 % deux autres formes d'accession sociale à la propriété.
La première est le dispositif dit « Pass-foncier » ( du deuxième au sixième alinéas ). Défini par la convention du 20 décembre 2006 signée par l'Etat, l'Union d'économie sociale pour le logement et la Caisse des dépôts et consignations, il permet à des personnes ayant des revenus modestes de devenir propriétaires grâce à une acquisition en deux temps : remboursement du prêt principal pour la construction de la maison dans un délai maximum de vingt-cinq ans, puis remboursement du terrain dans un délai inférieur à quinze ans, ce qui porte le plafond total à quarante ans. Le montage juridique combine trois aides complémentaires : les ménages bénéficient d'un prêt à taux zéro 10 ( * ) , d'une subvention ou d'une bonification de prêt de la collectivité ou de l'EPCI sur le territoire duquel ils entendent habiter et d'un prêt du 1 % logement pour l'acquisition du terrain. L'accès au dispositif est réservé aux primo-accédants et soumis au plafond de ressources du prêt social de location-accession (PSLA).
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Plafonds de ressources du PSLA |
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(en euros) |
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Nombre de personnes composant le ménage |
Ile-de-France hors Paris et communes limitrophes |
Autres régions |
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1 |
27 638 |
23 688 |
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2 |
35 525 |
31 588 |
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3 |
40 488 |
36 538 |
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4 |
44 425 |
40 488 |
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5 |
48 363 |
44 425 |
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Source : Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC) |
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La deuxième forme de « propriété populaire » que l'article propose de décompter dans les 20 % de logements sociaux est justement le PSLA 11 ( * ) ( septième alinéa ). Il s'agit des logements acquis grâce à un prêt conventionné dédié à la location-accession qui permet de bénéficier de la TVA à taux réduit et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant quinze ans. Comme tous les contrats de location-accession, le PSLA comporte deux phases : une étape locative pendant laquelle le ménage verse une redevance constituée d'une part locative et d'une part acquisitive et une phase d'accession qui débute lorsque le ménage lève l'option d'achat sur le logement. La fraction locative de la redevance et le prix de vente sont plafonnés.
Depuis sa création en 2004, le PSLA rencontre un succès croissant : 995 logements conventionnés PSLA ont été construits en 2005, puis 1 476 en 2006 et 2 200 en 2007.
II - La position de votre commission
Votre commission souhaite d'abord dissiper un malentendu. Il n'est pas vrai que cet article 55 de la loi SRU fait l'objet d'un consensus sur sa sanctuarisation. Le mode de calcul des logements sociaux a été modifié trois fois depuis trois ans. Il a été deux fois remanié en 2005, par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 qui a fait entrer dans la catégorie des 20 % les chambres de foyers destinées aux personnes handicapées mentales et par la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 qui a inclus les logements occupés ou acquis par des harkis. Il a été réformé une troisième fois par la loi du 13 juillet 2006 qui a intégré les logements HLM vendus à leurs locataires pendant cinq ans à compter de la date de la vente.
En ce sens, le présent article n'ouvre pas « une boîte de Pandore » en introduisant une rupture mais poursuit un mouvement entamé depuis trois ans.
Sur le fond, votre commission est très favorable à la promotion de l'accession sociale à la propriété proposée par cet article. La comparaison des plafonds de ressources révèle que l'accession sociale à la propriété et l'accès aux logements HLM s'adressent aux mêmes catégories de ménages.
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Plafond de ressources permettant d'accéder aux logements Plus, PSLA, PLS |
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(en euros) |
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Catégories de ménages |
Ile-de-France |
Autres régions |
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Plus 1 |
PSLA |
PLS 3 |
Plus |
PSLA |
PLS |
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Personne seule |
23 533 |
27 638 |
30 619 |
20 477 |
23 688 |
26 620 |
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Ménage de quatre personnes |
50 683 |
44 425 |
65 888 |
39 698 |
40 488 |
51 607 |
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1 Le prêt locatif à usage social (Plus) permet actuellement le financement de logements HLM standards. |
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2 Le prêt locatif social (PLS) est le dispositif de financement du logement social que l'Etat subventionne le moins. |
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Le présent article ne remet donc absolument pas en cause l'esprit de la loi SRU. Votre commission considère en effet que cette loi avait moins pour objectif d'obliger les communes à construire ou acquérir 20 % de logements locatifs sociaux que de les contraindre à accueillir sur leur territoire des ménages disposant de revenus modestes, peu importe qu'ils soient locataires ou propriétaires.
Dans ces conditions, votre commission estime qu'il est souhaitable d'encourager ces ménages à devenir propriétaires. L'accession sociale les engage certes pour longtemps mais elle leur permet de se constituer un capital dès la première année. L'effort financier qu'ils réalisent chaque mois pour se loger constitue de l'épargne cumulable et transmissible, alors que le paiement d'un loyer est assimilable à une simple dépense de consommation. De plus, être propriétaire de son logement incite souvent à mieux l'entretenir.
En outre, il faut souligner que l'objectif de 20 % de logements locatifs sociaux n'est pas remis en cause. Les logements acquis grâce à un dispositif d'accession sociale à la propriété ne seront comptabilisés que pendant cinq ans à partir de leur financement. Si une commune lance un programme d'accession sociale sans se préoccuper du locatif, elle souffrira cinq ans plus tard d'un déficit de logements locatifs sociaux qui la pénalisera financièrement et qui la contraindra de toute façon à développer le logement social locatif.
En ce sens, le présent article apparaît comme une contrainte sociale supplémentaire pour les communes et non comme un moyen de détourner l'objectif de la loi SRU.
Considérant qu'inciter les ménages ayant des revenus modestes à épargner et à devenir propriétaires constitue un progrès social, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 18 - Réforme du régime de cautionnement
Objet : Cet article vise à interdire aux bailleurs, sauf les personnes physiques ou les sociétés civiles immobilières familiales, de demander au locataire un cautionnement.
I - Le dispositif proposé
En vertu de l'article 22-1 de la loi du 6 juillet 1989, un bailleur a la possibilité de demander au locataire un cautionnement : une personne s'engage à verser les sommes dont le locataire serait débiteur dans le cadre du contrat de location.
Le présent article apporte deux modifications à ce dispositif :
- il prévoit d'abord que les bailleurs, mises à part les personnes physiques et les sociétés civiles immobilières constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus, n'auront plus le droit de demander un tel cautionnement ;
- il dispose ensuite que tous les bailleurs, quels qu'ils soient, ne peuvent exiger un cautionnement dès lors qu'ils ont souscrit une assurance couvrant les obligations financières du locataire (garantie Loca-pass) ou la totalité des risques inhérents à la mise en location d'un bien (garantie des risques locatifs, ou Pass-GRL).
La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale et la loi de finances rectificative pour 2007 ont prévu une extension du dispositif dont les modalités sont en cours de négociation.
II - La position de votre commission
Votre commission considère que les obstacles à l'entrée dans un logement locatif doivent être levés. La peur de certains propriétaires de ne pas être payés par leur locataire ou même d'être contraints d'engager d'éventuels frais de réhabilitation sans être remboursés lorsque le logement a été dégradé, les amène à ne pas mettre leur bien sur le marché locatif. Dès lors, le système de garantie des risques locatifs apparaît comme une excellente idée que votre commission a toujours soutenue.
De même, deux autres aides créées par le 1 % logement, l'avance Loca-pass et la garantie Loca-pass, permettent à certains locataires de pouvoir trouver plus facilement un logement en rassurant les propriétaires.
C'est pourquoi le caractère absolu de l'interdiction faite aux bailleurs sociaux ainsi qu'aux sociétés civiles immobilières non familiales de demander un cautionnement semble excessif. Il risque de conduire ces bailleurs à se montrer plus réticents vis-à-vis des personnes qui ont de faibles revenus ou une situation professionnelle précaire.
Par conséquent, votre commission vous propose que l'interdiction ne soit pas absolue mais que les bailleurs puissent au moins demander au locataire de recourir au Loca-pass afin de bénéficier d'une caution.
De plus, le Loca-pass n'étant pas accessible aux étudiants non boursiers, il paraît juste de prévoir que dans ces cas précis, les bailleurs sociaux et les sociétés immobilières puissent demander un cautionnement par une personne physique ou morale.
Votre commission propose donc un amendement apportant ces deux précisions et vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 19 (art. L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de l'habitation) - Modification du régime des délais d'expulsion
Objet : Cet article ramène de trois à un an le délai maximum que le juge peut accorder au locataire en cas d'expulsion.
I - Le dispositif proposé
Lorsque l'expulsion d'un locataire est ordonnée judiciairement, celui-ci a la possibilité de demander des délais retardant l'exécution de la décision. Ces délais peuvent être accordés soit par le juge qui ordonne l'expulsion, soit par le juge des référés, soit par le juge de l'exécution 12 ( * ) . Ils ne peuvent être inférieurs à trois mois et supérieurs à trois ans 13 ( * ) .
La raison que le juge doit invoquer pour justifier l'octroi de délais est l'absence de solution de relogement pour l'occupant expulsé.
Le présent article introduit deux changements à ce dispositif :
- d'abord, le sursis maximum que le juge peut accorder est ramené de trois à un an ;
- ensuite, la justification des délais est rendue plus exigente : lorsqu'il appréciera la nécessité de les octroyer, le juge devra désormais prendre en compte non seulement la possibilité pour la personne expulsée d'être relogée mais également celle d'être hébergée. Que l'occupant expulsé puisse être accueilli dans une structure d'hébergement pourra dorénavant constituer une raison suffisante pour refuser des délais.
II - La position de votre commission
Votre commission n'est pas convaincue par la pertinence de plusieurs points de cet article.
Selon les informations qu'elle a recueillies auprès des autorités judiciaires, il est extrêmement rare que les juges accordent un sursis allant jusqu'à trois ans. Dans ces conditions, ramener le délai maximum de trois à un an constitue certes un signe positif envoyé aux propriétaires, mais ne changera pas les pratiques actuelles.
En revanche, il serait plus efficace de raccourcir le délai minimum. Dans de très nombreux cas, par exemple celui des baux commerciaux, l'occupant n'aurait besoin que d'un mois supplémentaire pour classer ses dossiers et déménager son matériel. La législation actuelle contraint les juges à octroyer trois mois minimum de sursis, pénalisant le propriétaire sans aider davantage le locataire. C'est pourquoi il semble logique de ramener le délai minimum de trois à un mois.
Par ailleurs, inciter le juge à considérer les solutions d'hébergement avant d'accorder un sursis n'apparaît pas judicieux. Sur les 3 660 décisions statuant sur une demande de délai en 2007, seules 488 ont été positives. Ces chiffres prouvent que les juges se montrent intransigeants avec les procédures abusives et n'aménagent les délais que lorsque les personnes ou les familles sont de bonne foi et risquent de se retrouver à la rue si elles sont expulsées. Dans ces conditions, on peut légitimement penser que ces personnes et familles constituent des publics prioritaires au sens de la loi Dalo. Les envoyer dans une structure d'hébergement, aux côtés de personnes très fragiles et présentant parfois des comportements excessifs ou agressifs, les expose à davantage de difficultés et peut être contre-productif. Inviter les juges à regarder l'hébergement comme une solution acceptable pour ces personnes et familles n'est donc pas juste et raisonnable.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 20 (art. L. 442-4, L. 442-4-1 et L. 442-4-2 (nouveaux) du code de la construction et de l'habitation) - Mobilité dans le parc de logements HLM
Objet : Cet article vise à réguler les situations discutables et à combattre les abus dans l'occupation des logements sociaux.
I - Le dispositif proposé
Le présent article s'attaque à trois types de situations contestables dans les logements sociaux : la sous-occupation, l'occupation par des personnes bénéficiant de revenus très élevés et l'occupation de logements accessibles aux personnes handicapées par des personnes qui ne le sont pas.
Les locataires d'un logement sous-occupé 14 ( * ) se verront désormais proposer un autre logement correspondant à leurs besoins. Plusieurs garanties sont prévues : le loyer principal du nouveau logement ne devra pas être supérieur à celui du précédent, le locataire recevra une aide à la mobilité et bénéficiera d'un délai de préavis de six mois s'il refuse trois offres de relogement. Seront toutefois exemptés de cette nouvelle règle les locataires âgés de plus de soixante-dix ans et les personnes handicapées à mobilité réduite ou ayant à charge une personne handicapée à mobilité réduite.
Il est proposé d'appliquer des dispositions similaires aux logements sociaux adaptés aux personnes handicapées et qui sont occupés par des personnes qui ne le sont pas : les contrats de bail relatifs à ces logements comporteront une clause prévoyant une résiliation automatique dès lors que le logement n'est plus occupé par une personne handicapée. La résiliation ne prendra effet qu'après trois refus de relogement. Le préavis sera de six mois.
Enfin, les personnes jouissant de revenus élevés ne bénéficieront plus du droit au maintien dans les lieux : lorsque leurs revenus seront au moins deux fois supérieurs aux plafonds de ressources, elles verront leur bail requalifié en contrat de location de trois ans non renouvelable et devront donc quitter le parc HLM.
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Revenus annuels nets deux fois supérieurs aux plafonds de ressources |
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(en euros) |
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Paris et communes limitrophes |
Autres régions
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PLAI |
Plus |
PLS |
PLAI |
Plus |
PLS |
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Personne seule |
25 912 |
47 106 |
61 238 |
22 522 |
40 954 |
143 242 |
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Ménages de 4 personnes |
60 606 |
110 186 |
143 242 |
43 910 |
79 396 |
103 214 |
II - La position de votre commission
La suppression du droit au maintien dans les lieux pour les personnes bénéficiant de revenus élevés est une mesure de justice sociale. Elle est cohérente avec la forte augmentation, à partir du 1 er janvier 2009, des suppléments de loyers de solidarité fixée par le décret du 21 août 2008.
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Définition des zones |
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Zone 1bis |
Paris et communes limitrophes |
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Zone 1 |
Agglomération de Paris et grande couronne autour de Paris |
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Zone 2 |
- Région Ile-de-France hors zone 1 - Agglomérations et communautés urbaines de plus de 100 000 habitants - Zones d'urbanisation et les villes nouvelles hors de la région Ile-de-France - Iles non reliées au continent - Cantons du département de l'Oise : Créteil, Nogent-sur-Oise, Creil Sud, Chantilly, Montataire, Neuilly-en-Thelle, Pont-Sainte-Maxence, Senlis, Nanteuil-le-Haudouin - Genevois français - Départements et territoires d'Outre-mer |
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Zone 3 |
Reste du territoire |
La combinaison de ces deux réformes conduira à une allocation plus juste des logements sociaux aux ménages ayant des revenus modestes ou moyens.
En revanche, il ne semble pas judicieux à votre commission d'appliquer uniformément sur tout le territoire l'obligation de déménagement en cas de sous-occupation. Celle-ci est légitime lorsque la situation du logement est tendue en certains points du territoire, mais elle peut être absurde dans une commune où des logements HLM sont vacants. C'est pourquoi votre commission propose que dans chaque département, le préfet établisse, en fonction de l'état local du marché du logement, la liste des communes pour lesquelles l'exigence de déménagement en cas de sous-occupation s'applique.
De même, l'obligation de quitter un logement accessible aux personnes handicapées peut être ressentie comme particulièrement brutale lorsqu'elle s'applique à la suite du décès de la personne qui ouvrait ce droit. Dans ce cas, il serait plus approprié et plus humain d'accorder un délai minimum de trois ans avant de contraindre les occupants à quitter le logement.
Votre commission présente donc deux amendements en ce sens et vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 21(art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) Diminution des plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux
Objet : Cet article diminue de 10,3 % les plafonds de ressources pour l'attribution de logements locatifs sociaux.
I - Le dispositif proposé
Le droit de bénéficier d'un logement social est limité par un plafond de ressources, en vertu de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation.
Ces plafonds sont actuellement très hauts et ne ciblent pas les ménages ayant des revenus modestes et moyens. La baisse des plafonds vise par conséquent à recentrer le logement social sur ces ménages ; elle avait d'ailleurs été proposée par le Conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008.
Par ailleurs, les plafonds étaient jusqu'alors revalorisés annuellement en fonction du Smic. Ces dernières années, la forte croissance du salaire minimum avait mécaniquement entraîné une revalorisation dynamique des plafonds, les privant un peu plus de leur portée sociale.
Le présent article prévoit donc que les plafonds de ressources seront désormais revalorisés en tenant compte de la variation de l'indice de référence des loyers qui mesure l'évolution des loyers sur le plan national.
II - La position de votre commission
Le présent article permettra d'atteindre un bon compromis entre la priorité donnée aux familles modestes dans le logement social et l'exigence de mixité sociale qui empêche la formation de ghettos.
Malgré la diminution des plafonds, en effet, 60 % des ménages pourront encore prétendre à l'attribution d'une HLM.
La réforme interdit légitimement aux ménages les plus aisés l'entrée dans un logement social mais elle ne réserve pas les HLM aux seuls ménages ayant des revenus modestes : les classes moyennes y auront toujours accès.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 23 - Régulation de l'hébergement d'urgence
Objet : Cet article donne au préfet le moyen juridique de réguler l'hébergement d'urgence dans son département.
L'article propose une nouvelle rédaction de l'article 345-2 du code de l'action sociale et des familles.
Le dispositif de veille sociale défini à cet article est chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse et d'évaluer leur situation.
Sa mise en oeuvre souffre d'une lacune juridique importante : le préfet n'est pas en mesure de connaître en temps réel les places disponibles qui peuvent héberger les personnes concernées. Ces places sont effet dispersées dans plusieurs structures souvent gérées par différentes associations. Il arrive donc souvent qu'une personne se voie refuser un hébergement d'urgence par une structure alors que d'autres places sont disponibles dans le département.
Cet article vise à mettre fin à cette situation absurde et potentiellement dramatique. Il donne au préfet le moyen d'assurer une régulation efficace de l'hébergement d'urgence dans son département, en obligeant les structures d'hébergement à l'informer en temps réel des places libres dont elles disposent afin qu'il puisse les répartir en conséquence.
Il n'est pas nécessaire que les services de l'Etat eux-mêmes assument cette mission. C'est pourquoi l'article prévoit que le préfet peut confier cette mission de régulation à une des structures ou associations participant au dispositif de veille sociale.
Le Samu social, notamment à Paris, a naturellement vocation à remplir ce rôle.
Votre commission vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article additionnel après l'article 23 - Régulation de l'hébergement d'urgence en Île-de-France
Objet : Cet article incite à la mise en place d'une régulation unique de l'hébergement d'urgence en Ile-de-France.
Comme en matière de logement, la situation de l'hébergement d'urgence en Ile-de-France est spécifique. L'attraction de la région et particulièrement de Paris provoque un engorgement de tous les centres d'hébergement.
Dans ces conditions, il serait judicieux de mutualiser les places d'hébergement des départements.
Il peut en effet arriver que les structures d'un département soient, en raison d'une crise locale, dans l'impossibilité de faire face à une demande massive et soudaine. Une organisation interdépartementale permettra d'éviter de répondre à ce genre de situation dans la précipitation, contrairement à ce qui se fait actuellement.
En outre, même en l'absence de crise, la régulation interdépartementale est nécessaire pour utiliser au mieux le stock de places existantes : pourquoi surcharger un centre alors que celui du département limitrophe peut accueillir les personnes dans de meilleures conditions ?
Cet article additionnel donne donc la possibilité au préfet de la région Ile-de-France de mettre en place un dispositif de veille sociale unique dans la région.
Votre commission vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 24 (art. L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Gestion interdépartementale du droit au logement opposable
Objet : Cet article vise à faciliter la mise en oeuvre du droit au logement opposable en Ile-de-France, en rendant interdépartementale la gestion des décisions de relogement des personnes prioritaires.
I - Le dispositif proposé
La mise en oeuvre du droit au logement opposable institué par la loi du 5 mars 2007 doit se faire en trois temps. Depuis le 1 er janvier 2008, les commissions de médiation fonctionnent et le droit de recours amiable a été ouvert aux personnes les plus vulnérables 15 ( * ) . Le recours contentieux sera possible pour ces personnes à partir du 1 er décembre prochain et pour toutes les personnes déclarées prioritaires par les commissions de médiation à compter du 1 er janvier 2012.
Comme on pouvait s'y attendre, les données disponibles révèlent que les demandes sont fortement concentrées en Ile-de-France : à la fin du mois d'août 2008, 25 596 des 40 247 demandes, soit 63,6 %, avaient été déposées dans cette région.
Cependant, à l'intérieur de cette région, l'ampleur des besoins n'est pas la même dans tous les départements : à la fin du mois de mai 2008, 38 % des dossiers avaient été instruits à Paris, 15 % en Seine-Saint-Denis, 12 % dans le Val-de-Marne, 11 % dans le Val-d'Oise, 10 % dans les Hauts-de-Seine, 5 % en Seine-et-Marne, 5 % dans les Yvelines et 4 % dans l'Essonne.
Dans ces conditions, la gestion strictement départementale des personnes prioritaires, en Ile-de-France, n'apparaît pas judicieuse. Elle risque de retarder la possibilité pour les préfets de proposer un logement aux personnes prioritaires en restreignant inutilement le champ des logements sociaux à leur disposition.
Le présent article propose donc qu'en Ile-de-France, la gestion des personnes reconnues comme prioritaires par les commissions de médiation soit interdépartementale.
Les 1°, 2°, 3° et 4° prévoient qu'à la demande du préfet, une personne prioritaire pourrait se voir proposer par un bailleur un logement dans un autre département que celui dans lequel elle réside.
Le 5° dispose qu'en cas de refus du bailleur, le préfet pourra saisir un représentant de l'Etat d'un autre département de la région qui procédera à l'attribution d'un logement sur ses propres droits de réservation.
Le 6° donne au préfet la capacité, lorsque la commission de médiation lui a désigné des personnes devant être accueillies dans une structure d'hébergement, de saisir le représentant d'un autre département afin que celui-ci fasse une proposition d'hébergement dans son propre département.
Le 7° précise que l'information écrite relative aux dispositifs et structures d'accompagnement social, que le préfet transmet aux personnes à héberger, concerne le département dans lequel l'hébergement est situé et non le département dans lequel la demande d'hébergement a été faite.
II - La position de votre commission
La gestion interdépartementale du droit au logement opposable en Ile-de-France diminuera le temps d'attente des personnes prioritaires. Elle permettra également de surmonter certains blocages actuels : il sera par exemple possible de proposer à une personne un logement dans un autre département mais sur une ligne de transport la conduisant rapidement à son travail, ce qui n'est pas faisable actuellement.
Ceci étant, dans le cadre d'une gestion interdépartementale, les responsabilités de chacun doivent être clarifiées. Or, à cet égard, la rédaction actuelle du projet de loi n'est pas satisfaisante. Comment s'assurer qu'un préfet acceptera de loger des personnes prioritaires sur ses propres droits de réservation ? De même, le verbe « saisir », utilisé dans le projet de loi, n'a pas dans ce contexte, de sens juridique précis. Le préfet « saisi » doit-il s'exécuter ? En cas de conflit, qui doit trancher ?
Votre commission souhaite introduire de la transparence et de l'efficacité dans ce nouveau mécanisme. C'est pourquoi elle propose, par voie d' amendement , que le préfet de région puisse trancher un éventuel désaccord entre deux préfets de département. La régulation régionale du droit au logement opposable en Ile-de-France permettra ainsi de répondre plus rationnellement et plus rapidement aux besoins des publics prioritaires.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 25 (art. L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation) - Définition de l'habitat indigne
Objet : Cet article introduit une définition législative de l'habitat indigne.
I - Le dispositif proposé
Jusqu'à présent, la notion d'habitat indigne n'est pas juridiquement définie. Cette lacune a notamment ralenti la mise en place des observatoires départementaux nominatifs des logements indignes créés par l'article 60 de la loi du 13 juillet 2006.
La définition ici proposée donnera un fondement juridique au travail de ces observatoires. Cependant, ils ne pourront être constitués avant la parution du décret d'application précisant les informations qu'ils doivent recueillir et leurs modalités de fonctionnement.
Sur le fond, les différents acteurs auditionnés par votre rapporteur se déclarent satisfaits par la définition proposée. Celle-ci s'inspire à la fois des dispositions de l'article L. 1331-22 du code la santé publique et de celles de l'article 7 de la loi du 5 mars 2007.
La mention « impropres par nature à cet usage » est nécessaire malgré son caractère très général. Elle permet de laisser aux autorités de l'Etat et aux juges le soin d'apprécier la situation du logement au cas par cas. Sont notamment visés les caves, sous-sols, combles et pièces dépourvus d'ouverture sur l'extérieur.
La deuxième partie de la définition couvre les logements qui seraient correctement aménagés mais qui présenteraient un risque pour la santé de leurs occupants.
II - La position de votre commission
La définition envisagée est complète et s'appliquera à l'ensemble des logements qui peuvent être considérés comme indignes.
Votre commission est particulièrement satisfaite de cette disposition qu'elle avait appelée de ses voeux dans son dernier avis budgétaire sur la mission « Ville et logement » 16 ( * ) .
Ceci étant, la lutte contre l'habitat indigne ne pourra trouver sa pleine efficacité que si les observatoires départementaux nominatifs pour le logement sont rapidement créés. Votre commission demande donc au Gouvernement de publier le décret nécessaire au plus vite.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
*
* *
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle a adoptés, votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle s'est saisie.
* 1 Cf. examen du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, par Jean-Pierre Schosteck, rapporteur de la commission des lois du Sénat - Rapport n° 369 (2003-2004), pp. 140-141.
* 2 Rapporté à la surface utile ou à la surface corrigée totale, exprimé en euros par mètre carré et par mois.
* 3 Rapport pour avis n° 93 de Thierry Repentin fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 2008, p. 12.
* 4 Le coefficient d'occupation des sols est le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol (article R. 123-10 du code de l'urbanisme).
* 5 Le plan local d'urbanisme ou Plu remplace, depuis la loi n° 2003-590 du 13 décembre 2000, le plan d'occupation des sols. Il comporte notamment un règlement définissant les règles d'urbanisme dans chaque zone de la commune (article L. 123-1 et suivants du code de l'urbanisme).
* 6 Article L. 123-5 du code de l'urbanisme.
* 7 Le coefficient d'occupation des sols délimité par le plan local d'urbanisme se mesure également comme le nombre de mètres carrés de plancher hors oeuvre nette. Ce nombre est égal à la somme des surfaces de plancher de chaque niveau de construction (surface de plancher hors oeuvre brute) dont il faut déduire une série d'éléments parmi lesquels les combles, les terrasses ou les garages. Déduire des surfaces de plancher revient donc à augmenter la densité de construction sur un espace donné.
* 8 Décret n° 2006-555 du 17 mai 2006.
* 9 Issu de l'article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000.
* 10 Les modalités de ce prêt sont définies à l'article 244 quater J du code général des impôts et aux articles R. 318-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.
* 11 Le régime juridique du PSLA est précisé à l'article R. 331-76-5-1 du code de la construction et de l'habitation.
* 12 Article L. 613-1 du code de la construction et de l'habitation.
* 13 Article L. 613-2 du code de la construction et de l'habitation.
* 14 Sont considérés comme sous-occupés les locaux comportant un nombre de pièces habitables, mis à part la cuisine, supérieur de plus de deux au nombre de personnes qui y ont effectivement leur résidence principale (article R. 641-4 du code de la construction et de l'habitation).
* 15 Il s'agit des personnes sans logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition, logées dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre et dangereux. Il s'agit également des personnes handicapées ou ayant à charge une personne handicapée ou un enfant mineur et résidant dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation).
* 16 Rapport pour avis n° 95 (2007-2008) de Jean-Marie Vanlerenberghe.