B. LES AVANTAGES ATTENDUS DES PPP : UN MIEUX D'INVESTISSEMENT PLUTÔT QUE PLUS D'INVESTISSEMENT
1. Les insuffisances d'une stricte logique comptable de court terme
Les PPP peuvent permettre à l'Etat de bénéficier de ressources techniques, qu'il s'agisse de maîtrise d'ouvrage ou d'entretien courant. Sur le plan budgétaire, les PPP ne peuvent procurer d'avantages que s'ils sont conçus de manière globale : la stricte logique comptable à court terme est manifestement insuffisante. Le rapport de l'inspection générale des finances sur l'ingénierie immobilière et la gestion patrimoniale de février 2003 indique ainsi que « l'Australian National Audit Office a critiqué la pratique systématique de l'Etat australien visant à vendre puis à relouer les immeubles des administrations. L'Auditeur-Général critique notamment la logique de rentabilité à court terme de ce type d'opération qui conduit à conclure des contrats de location à des niveaux supérieurs à ceux du marché, ce qui obère l'équilibre financier à long terme de l'opération ».
2. Le bilan coût/avantages des PPP
La comparaison entre la gestion traditionnelle et un partenariat public-privé doit prendre en compte deux éléments :
- d'une part, le recours au partenariat public-privé entraîne un surcoût, tout d'abord en termes de taux d'intérêt . L'endettement privé est en effet plus onéreux que l'endettement public car l'Etat bénéficie d'une cotation plus favorable que tout emprunteur privé. L'écart de taux peut atteindre de 70 à 150 points de base dans le cadre d'un contrat public-privé. Il convient d'ajouter à ce surcoût les frais de transaction liés à la complexité des procédures pour monter les dossiers - le délai de montage des projets au Royaume-Uni était en 2006 de l'ordre de 27 mois - mais aussi les coûts de renégociation des contrats ;
- d'autre part, le recours au PPP peut engendrer des économies de construction et de maintenance en raison de la meilleure prise en compte par l'opérateur privé de certains risques , risque opérationnel (la rémunération du prestataire ne peut en effet être revue à la hausse en cas d'accroissement de ses coûts, d'où une responsabilisation de celui-ci) et risque financier (gestion des modifications de conditions de financement : les opérations de refinancement peuvent constituer des ressources non négligeables pour le prestataire privé). Les PPP engendrent, en matière immobilière, une plus grande lisibilité des coûts, notamment de maintenance. Ce point est important lorsque l'on sait que les coûts de gestion de l'immobilier de l'Etat restent aujourd'hui encore mal identifiés. Compte tenu de la durée des contrats, l'opérateur privé peut aussi se montrer plus soucieux que ne l'est aujourd'hui l'Etat du choix des matériaux, afin de vérifier leur résistance dans le temps, et ne pas altérer la rentabilité de son opération.
L'Etat peut ainsi être prêt à payer un coût de capital plus élevé, lié à la prime de risque de l'opérateur privé, s'il est assuré que le meilleur suivi de l'opération par les intermédiaires financiers conduira au final à un coût total inférieur. Il peut aussi être conduit à considérer le recours au PPP comme une « assurance » contre les risques de dérive de délai et de coûts, qui lui permet une lisibilité certaine de ses engagements financiers : c'est aussi à ce niveau qu'intervient une logique de transfert des risques de la sphère publique au partenaire privé, en contrepartie d'une prestation à prix forfaitaire 18 ( * ) .
Au Royaume-Uni, les résultats des PFI sont évalués en fonction d'un « prix de secteur » (Public Sector Comparator (PSC)). Dans le cas du contrat PRIME, consistant à confier la propriété de l'immobilier de la sécurité sociale britannique à un opérateur privé, le National Audit Office a mis en évidence une économie nette de 838 millions d'euros devant être décomposée entre un gain de 1.290 millions d'euros (dont 650 millions d'euros pour les dépenses en capital et 445 millions d'euros pour les dépenses de service), et un surcoût de 428 millions d'euros lié notamment au coût plus élevé du capital privé (191 millions d'euros) et aux coûts de transaction (65 millions d'euros).
L'Office of Government Commerce (OGC), à partir d'un échantillon de 250 PFI engagés, tant par les ministères que par les gouvernements locaux a établi que le gain entre le « prix de secteur » (PSC) et le prix contracté en PPP était de 17 % en 2001. Les premières évaluations des PPP britanniques dans les années 90 évoquaient un gain pouvant aller jusqu'à 30 %, mais les critères d'appréciation paraissent s'être affinés. Ainsi, en 2006, le National Audit Office (NAO) faisait état d'économies de l'ordre de 10 % pour les PPP, en soulignant que les gains étaient significatifs pour des opérations « standard », de l'ordre de 20 %, mais beaucoup plus faibles s'agissant des projets complexes de télécommunications ou de défense, où le gain était de l'ordre de 4 %.
* 18 La personne publique peut néanmoins rester dans une situation de cliente d'une prestation de service qui doit la conduire à en vérifier la qualité et à appliquer, le cas échéant, des pénalités.