INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 2008 engage une nouvelle étape dans les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Après les travaux du Conseil économique et social 1 ( * ) et de M. Pierre Richard 2 ( * ) sur les dépenses publiques locales, le premier rapport du Conseil d'orientation des finances publiques, paru en février 2007, recommandait en effet que le rythme d'évolution des dotations aux collectivités territoriales soit rendu compatible avec celui des dépenses de l'Etat.
Car si la situation financière des collectivités territoriales paraît saine, puisque leur déficit atteint seulement 0,1 % du PIB, les objectifs de maîtrise des dépenses de l'Etat doivent, par cohérence, s'appliquer également aux dotations versées aux collectivités.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a d'ailleurs rappelé, lors de la réunion du Comité des finances locales du 25 septembre 2007, que les dépenses locales représentent environ un cinquième des dépenses publiques totales et que l'effort de l'Etat en faveur des collectivités territoriales atteindrait en 2008 plus de 72 milliards d'euros, soit le quart de son budget.
Ainsi, au contrat de croissance et de solidarité, qui garantissait une augmentation des dotations incluses dans l'enveloppe normée 3 ( * ) égale à l'inflation prévisionnelle majorée du tiers de la croissance du produit intérieur (PIB), succède un contrat de stabilité, prévoyant la progression de ces dotations au rythme de l'inflation prévisionnelle hors tabac, estimée pour 2008 à 1,6 %.
Le nouveau partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales se traduit en outre par des modifications de la nomenclature budgétaire, certaines dotations quittant la mission « Relations avec les collectivités territoriales » pour devenir des prélèvements sur recettes, mais aussi par une nouvelle définition de l'enveloppe normée des dotations.
Au sein de cette enveloppe, la dotation globale de fonctionnement (DGF) reste indexée sur l'inflation prévisionnelle, majorée de la moitié de la croissance effective du PIB. En outre, l'effort de péréquation est maintenu, les dotations de solidarité urbaine et de solidarité rurale devant connaître une progression en rapport avec celle de la DGF et qu'il appartiendra au Comité des finances locales de fixer, dans les limites définies par la loi.
Le présent rapport évoque tout d'abord les aspects du projet de loi de finances pour 2008 intéressant les collectivités territoriales et les perspectives d'évolution des finances locales. Il examine ensuite une question relative aux domaines de compétence de la commission des lois, à l'approche de la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008, relative à l'impact des normes communautaires sur l'activité des collectivités territoriales et l'intercommunalité.
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I. UNE MISSION PEU REPRÉSENTATIVE DE L'EFFORT FINANCIER DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, qui excèdent le champ d'une seule mission, n'ont pas encore trouvé une place vraiment adéquate au sein de l'architecture budgétaire définie en application de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2008, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente que 2,2 milliards d'euros sur un total de 72,7 milliards d'euros de dotations de l'État aux collectivités territoriales.
A. UNE MISSION REFLÉTANT TRÈS PARTIELLEMENT L'EFFORT FINANCIER DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales se caractérisent par leur grande diversité : les crédits budgétaires occupent une place réduite tandis que le poids des prélèvements sur recettes est considérable ; enfin, les collectivités territoriales bénéficient d'avances sur le produit de leurs ressources fiscales.
1. Un effort financier réparti au sein de trois missions
Les dotations budgétaires allouées par l'Etat aux collectivités territoriales sont dispersées au sein de trois missions :
- la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont le projet de loi de finances pour 2008 fixe le montant total à 2,2 milliards d'euros ;
- la mission « Remboursements et dégrèvements », dont le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » s'élève à 16 milliards d'euros en 2008 ;
- la mission (hors budget général) correspondant au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », dont les crédits atteignent 80 milliards d'euros , mais qui constitue une avance sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et non une contribution de l'Etat au financement de ces collectivités.
* 1 Avis de M. Philippe Valletoux, Fiscalité et finances publiques locales : à la recherche d'une nouvelle donne, décembre 2006.
* 2 Rapport de mission de M. Pierre Richard, Solidarité et performance, les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales, décembre 2006.
* 3 Cette enveloppe regroupe l'ensemble des concours dont les montants peuvent être prévus, du fait de leur indexation, dès la loi de finances initiale. Au sein de cette enveloppe, chaque dotation progresse selon ses propres règles d'indexation, le respect de la norme globale d'évolution étant assuré par une variable d'ajustement.