N° 82
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME II
OUTRE-MER
Par Mme Anne-Marie PAYET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619
Sénat : 77 et 78 (annexe n° 17 ) (2006-2007)
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Lois de finances . |
Les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2007
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Programmes |
Crédits de paiement (en euros) |
Variation 2007/2006 (en %) |
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Emploi outre-mer |
1.158.333.548 |
- 5,0 |
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Abaissement du coût du travail et dialogue social |
838.443.548 |
- 5,0 |
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Mesures d'insertion et aides directes à l'emploi |
319.890.000 |
- 5,0 |
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Conditions de vie outre-mer |
392.182.437 |
- 4,4 |
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Logement |
175.750.000 |
2,9 |
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Aménagement du territoire |
101.000.000 |
7,9 |
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Continuité territoriale |
54.032.437 |
3,4 |
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Sanitaire et social |
58.400.000 |
- 34,7 |
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Culture, jeunesse et sports |
3.000.000 |
- 22,4 |
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Intégration et valorisation
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412.431.146 |
+ 14,1 |
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Collectivités territoriales |
313.280.198 |
+ 16,8 |
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Coopération régionale |
3.000.000 |
- 5,8 |
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Soutien et état-major |
96.150.948 |
6,8 |
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Total mission « Outre-mer » |
1.962.947.131 |
- 1,4 |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
L'an passé, votre commission rappelait que la politique de l'outre-mer, fixée pour quinze ans par la loi de programme du 21 juillet 2003, appelait, avant tout infléchissement éventuel de ses dispositifs, un respect scrupuleux des procédures d'évaluation prévues.
Aussi votre commission ne peut-elle que se féliciter de la décision prise, au cours de la procédure d'adoption de la loi de finances pour 2006, d'abandonner certains projets de réforme aussi insuffisamment informés que prématurément avancés.
Depuis lors, l'évaluation a été vigoureusement lancée dans les délais fixés. Des audits riches en informations, analyses et propositions, ont été publiés. Le présent rapport s'attache à résumer leur contenu afin que l'examen des crédits 2007 de l'outre-mer ait lieu dans la seule perspective qui importe : l'efficacité maximale de la contribution de l'Etat au progrès économique et social de l'outre-mer.
Qu'en est-il à cet égard ? Les évaluateurs accordent un satisfecit global aux dispositifs de la loi de programme, tout en soulignant des incertitudes, des faiblesses et des effets contraires qu'il est nécessaire de corriger sans remettre en cause l'architecture de la loi.
Les audits proposent des pistes de réforme. Etudier celles-ci, désigner les plus utiles, proposer leur mise en oeuvre par les moyens appropriés, est le rôle de la commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer, composée de parlementaires et de représentants de l'Etat, dont les travaux aboutiront dans le courant de 2007.
Dans cette attente, le projet de budget de la mission « Outre-mer » se présente comme un excellent budget de continuité dont les 1,96 milliard d'euros de crédits témoignent de l'engagement pérenne et solide de l'Etat à l'égard de l'outre-mer.
De cela aussi votre commission ne peut que se féliciter.
I. LA POLITIQUE DE L'OUTRE-MER AU BANC D'ESSAI
A. LES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES
Rappelons que le dispositif le plus important d'exonération est celui qu'institue l'article premier de la loi de programme pour l'outre-mer : il représente 75 % des exonérations dans les Dom et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Son objectif est d'accroître la compétitivité des entreprises et d'encourager la création d'emplois grâce au renforcement des allégements mis en place par les lois précédemment adoptées en faveur du développement de l'économie d'outre-mer.
Les entreprises bénéficient dans ce cadre d'une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale dues au titre de l'ensemble des salariés, quel que soit le salaire de ceux-ci, selon les modalités suivantes :
L'exonération de charges patronales porte sur la totalité du montant des cotisations patronales, dans la limite d'un montant de rémunération égal à 1,3 Smic pour :
- les entreprises de dix salariés et moins de l'ensemble des secteurs d'activité ;
- les entreprises privées de transport aérien, maritime ou fluvial desservant l'outre-mer (cette exonération est accordée aux entreprises situées dans un département d'outre-mer ou à Saint-Pierre-et-Miquelon).
Pour les entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics de cinquante salariés et moins, l'assiette de l'exonération de charges patronales couvre 50 % du montant des cotisations patronales, toujours dans la limite d'un montant de rémunération de 1,3 Smic.
L'exonération de charges patronales porte sur 100 % du montant des cotisations patronales, dans la limite d'un montant de rémunération égal à 1,4 Smic, en ce qui concerne les entreprises des secteurs exposés à la concurrence : industrie, restauration, presse, production audiovisuelle, énergies renouvelables, nouvelles technologies de l'information et de la communication, pêche, cultures marines, aquaculture, agriculture, y compris les coopératives agricoles et leurs unions, les sociétés d'intérêt collectif agricole, les coopératives maritimes et leurs unions, ainsi que les centres d'appel. Le bénéfice de l'exonération est accordé à l'ensemble des salariés de ces entreprises.
L'exonération de charges patronales porte sur 100 % du montant des cotisations patronales, dans la limite d'un montant de rémunération égal à 1,5 Smic en ce qui concerne les entreprises des secteurs surexposés à la concurrence : tourisme, restauration de tourisme classé et hôtellerie.
L'article 5 de la loi de programme pour l'outre-mer prévoit que ces exonérations « font l'objet d'une évaluation tous les trois ans, notamment pour ce qui concerne leurs effets en termes de création d'emplois ».
Deux évaluations ont été rendues publiques à ce jour :
- celle confiée au Conseil économique et social (CES), présentée dans un avis préparé par Alain Saubert au nom de la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire, approuvé le 12 juillet 2006. Le CES note que, compte tenu de la brièveté des délais impartis, il n'a pas été possible de réaliser une évaluation proprement dite mais plutôt, conformément à sa mission, de rendre un avis faisant apparaître le point de vue des partenaires économiques et sociaux ;
- celle confiée à la mission d'audit de modernisation mise en place par le ministère de l'économie et des finances, publiée aussi en juillet 2006. La mission souligne que, sauf à s'en remettre aux études générales sur les exonérations de charges - qui concluent à un effet positif de ces dispositifs sur l'emploi - elle n'est pas en mesure d'apporter un jugement global, précis et probant, sur les effets de ce mécanisme outre-mer.
1. L'avis du Conseil économique et social
a) Le constat
Le CES estime l'évolution globale de l'emploi relativement positive, tout en relevant certains effets négatifs des exonérations.
Il observe tout d'abord le succès du dispositif auprès des entreprises. Ainsi, en 2004, les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale, ont atteint plus de 789 millions d'euros contre 707 millions d'euros en 2003, ce qui représente une augmentation de 11,6 %. En 2005, ce montant est passé à 622 millions d'euros pour les trois premiers trimestres, le montant prévisionnel annuel de la dépense étant évalué à un peu plus de 833 millions d'euros, ce qui représente une augmentation de 5,3 %. Il semble donc qu'après la forte évolution de 2004, un certain ralentissement se soit manifesté en 2005. Les chiffres de la Guadeloupe confirment cette évolution, avec une augmentation de 11,2 % en 2004 contre 1,7 % en 2005. En revanche la croissance des exonérations a été moins forte en Martinique en 2004 (+ 6 %) qu'en 2005 (+ 6,4 %).
Les résultats en termes d'emploi sont jugés encourageants en comparaison de l'évolution de l'emploi en métropole. En effet, le CES constate que les résultats de la politique d'aide à l'emploi sont plus sensibles dans les Dom qu'en métropole. Ainsi, en juillet 2005, le taux de chômage avait diminué de 3,2 % dans les Dom par rapport à l'année précédente, contre 0,8 % en métropole. Par ailleurs, le chômage des jeunes a fortement baissé au cours de la même période : 4,3 % contre une augmentation de 0,1 % en métropole. En outre la progression du chômage de longue durée a été maîtrisée : 0,2 % contre 2,6 % en métropole. En revanche, le taux de chômage, au sens du bureau international du travail (BIT), reste élevé dans les départements d'outre-mer par rapport à la métropole : 27,9 % en moyenne pour 2005, contre 9,8 % en métropole.
Autre donnée intéressante à prendre en compte : entre 2001 et 2004, la création d'emplois salariés s'est élevée à 8,31 % outre-mer contre 0,73 % en métropole et, entre la fin de 2003 et la fin de 2004 l'emploi salarié a progressé de 2,4 % outre-mer contre 0,3 % en métropole. Dans le même sens, la masse salariale du secteur concurrentiel a augmenté en 2004 outre-mer de 4,3 % contre 2 % en métropole.
Par ailleurs, le CES relève que le solde net des créations d'entreprises, qui s'établit entre 3.000 et 3.500, a tendance à augmenter outre-mer, et que 2004 et 2005 ont connu une très forte création d'entreprises. En fin de compte, « la loi de programme a donc aussi contribué à la création d'entreprises. Elle a également empêché des disparitions qui auraient été très préjudiciables à l'économie des Dom en permettant notamment aux entreprises en retard de cotisations de régulariser leur situation ».
Enfin, les exonérations ont entraîné une régression sensible du travail illégal, spécialement dans le secteur du BTP, mais aussi dans le petit commerce et dans les transports routiers.
En ce qui concerne les effets négatifs de la politique d'exonération, le CES estime que si la loi de programme a tenu compte de la situation des secteurs très exposés à la concurrence, qui bénéficient de plafonds spécifiques d'exonérations, les secteurs les plus vulnérables ne sont pas suffisamment aidés . En particulier, compte tenu du poids économique relatif du tourisme dans les Dom - où il représente globalement 5 % de l'activité - le coût supplémentaire de mesures ciblées en faveur de cette activité n'aurait pas été très important comparé à leur impact probable sur la survie des entreprises. De fait, observe le rapport (tout en admettant que la seule baisse du coût du travail résultant des exonérations sera toujours insuffisante pour permettre aux entreprises de faire face à la concurrence des pays voisins, notamment ceux de la Caraïbe), à la Guadeloupe et à la Martinique, le taux majoré d'exonération ne semble pas avoir été suffisant pour enrayer le déclin du secteur.
Le rapport relève aussi que de nombreuses entreprises du BTP, qui emploient 9 % de l'effectif salarié dans les Dom, se sont scindées ou ont évité de se développer afin de rester au-dessous du seuil de cinquante salariés ouvrant l'éligibilité aux exonérations.
Au total, estime le CES, « compte tenu de la concurrence des pays voisins aux coûts de travail beaucoup plus bas, l'exonération de charges patronales combinée à d'autres éléments comme la qualification des hommes est un facteur de compétitivité pour les entreprises. Un consensus quasi général s'établit pour affirmer là aussi qu'une suppression du dispositif ou une diminution sensible de ses avantages conduirait à la disparition de nombreuses entreprises, en grande majorité de petite taille, à une baisse de l'emploi et donc au déclin des économies ultramarines ».
b) Les recommandations
Le rapport du CES présente deux axes d'amélioration du dispositif d'exonération. Il s'agirait :
- afin d'éviter les effets de seuil qui perpétuent la prédominance des très petites entreprises dans le tissu économique, d'accorder les exonérations à l'ensemble des entreprises, le montant de l'exonération restant calculé sur les dix premiers salariés. Dans le secteur du BTP, les exonérations de charges à 100 % s'appliqueraient aux cinquante premiers salariés, quel que soit l'effectif de l'entreprise. Dans l'agriculture, il en irait de même avec le seuil de quarante hectares ;
- d'accorder des exonérations plus favorables aux secteurs très exposés (le tourisme aux Antilles et à la Réunion, par exemple) et aux très petites entreprises et entreprises artisanales s'organisant en groupement.
Le rapport préconise aussi de définir des indicateurs permettant d'analyser l'écart entre les objectifs poursuivis et les réalisations. En ce qui concerne les exonérations de cotisations sociales, ces indicateurs mesureraient, par exemple, le taux de croissance de l'emploi salarié dans les secteurs exonérés comparé au taux de croissance de l'emploi salarié total outre-mer (cet indicateur figure dans la loi de finances), l'évolution de l'emploi et du travail illégal, le chômage des jeunes, l'évolution de la taille des entreprises, etc.
2. L'audit de modernisation
a) Le constat
Le rapport de la mission d'audit de modernisation relève que malgré sa diminution depuis 1998, le taux de chômage outre-mer reste très supérieur à celui de la métropole. Les emplois créés ont augmenté de 30 % depuis 1989, trois fois plus vite qu'en métropole. L'amélioration de l'emploi est liée au taux élevé de création d'entreprises : en métropole, 10,9 % du parc d'entreprises ont été créés en 2002, contre 11,3 % en Guadeloupe, 11,6 % en Martinique, 14,4 % en Guyane, 17 % à la Réunion. En revanche, le taux de survie des entreprises à trois ans est plus faible dans les Dom qu'en métropole.
Autre constatation intéressante, en 2002, 2003 et 2005, la croissance de l'emploi déclaré (cette croissance peut correspondre à la régularisation d'emplois dissimulés) a été plus forte dans les entreprises exonérées que dans l'ensemble des entreprises. En revanche, en 2004, les effectifs, qui ont très peu progressé dans l'ensemble, ont légèrement diminué dans les secteurs exonérés. Par ailleurs, les trois quarts de l'augmentation des effectifs exonérés ont eu lieu dans les entreprises de moins de onze salariés. La situation est très contrastée selon les secteurs ; c'est ainsi que l'emploi a diminué dans l'agriculture, la pêche, l'aquaculture et la production audiovisuelle, mais il a fortement augmenté dans le BTP, les transports et communications, les énergies renouvelables, les nouvelles technologies de l'information et l'ensemble du secteur des moins de onze salariés. Cependant, cette croissance traduit vraisemblablement, dans une proportion non évaluée, la régularisation de salariés auparavant non déclarés. En ce qui concerne la durée des emplois créés, l'objectif d'« encourager la création d'emplois durables dans le secteur marchand », présenté par le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2006, ne comporte pas d'outil de mesure parfaitement adapté, indique le rapport d'audit.
Selon le rapport, les travaux qui confirment sur le plan national l'impact des exonérations de charges sociales sur l'emploi, sont transposables au dispositif spécifique en faveur de l'outre-mer. Celui-ci est cependant moins concentré sur les bas salaires que le dispositif national, puisqu'il s'applique à l'ensemble des salaires. Le dispositif propre à l'outre-mer permet ainsi d'éviter l'effet de « trappe à bas salaire » souvent dénoncé dans le cas des dispositifs nationaux.
Par ailleurs, dans la mesure où l'impact sur l'emploi paraît le plus fort dans la catégorie des entreprises de moins de onze salariés alors que, dans ces entreprises plus nettement que dans les grandes, la création d'un emploi dépend d'abord de l'activité et d'un calcul de rentabilité, la mission d'audit estime que les exonérations ont sur ce créneau un rôle sans doute plus important de révélation du travail dissimulé que d'incitation à l'embauche.
La mission estime enfin que, toujours dans la catégorie des entreprises de moins de onze salariés, la création d'emplois n'est pas proportionnelle à l'importance de l'aide accordée et s'interroge sur l'intérêt de distinguer différents niveaux d'aide selon les catégories et secteurs : pour les secteurs économiques ciblés, indique-t-elle, la croissance de l'emploi est beaucoup plus modérée que dans les entreprises de moins de onze salariés, ce qui confirme le lien essentiel entre les décisions d'embauche et l'activité économique.
En fin de compte, le rapport de la mission d'audit aboutit à la conclusion que les exonérations de charges auxquelles l'Etat a consacré près de 3,4 milliards d'euros depuis 2001, ne peuvent avoir pour seul objectif de favoriser la création d'emplois - l'effort financier consenti apparaîtrait alors disproportionné - mais qu'elles constituent un transfert supplémentaire vers les départements d'outre-mer afin d'encourager le développement économique global.
b) Les recommandations
Le rapport de la mission d'audit propose des évolutions susceptibles de rendre le dispositif « plus efficace et plus vertueux » tout en conservant un niveau d'aide supérieur au régime de droit commun. Il s'agirait de mettre en place un dispositif à double étage permettant d'orienter une partie des exonérations vers les axes de développement et les projets prioritaires.
Le premier étage serait composé du dispositif actuel, rationalisé à la marge. La mission propose en particulier de subordonner l'exonération au respect par l'employeur d'un plan d'apurement de ses dettes de cotisations patronales et au paiement des cotisations salariales courantes. Les caisses générales de sécurité sociale auraient, dans cette optique, la possibilité de suspendre les exonérations après avis de la commission des chefs des services financiers du département. Il s'agirait aussi d'intéresser l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à l'amélioration du taux de recouvrement des cotisations sociales en prévoyant que le remboursement à son profit des exonérations de charges tienne compte du taux de recouvrement effectif. Il s'agirait de même d'exclure les très hauts salaires du champ de l'exonération. Il s'agirait enfin de mieux corréler le dispositif d'exonération à la croissance de l'emploi en fixant à 1,2 Smic la limite supérieure de la tranche de salaire exonérée, en supprimant le seuil de cinquante salariés pour le secteur du BTP, en sélectionnant les sous-secteurs économiques dont l'exonération doit être remise en question, en engageant la réduction du taux de prise en charge des cotisations, qui passerait à 95 % et non plus 100 %.
Un second étage serait créé, financé par les marges de manoeuvre dégagées par la rationalisation du premier. Son objectif serait de maximiser l'effet de levier de l'aide en accordant aux secteurs jugés prioritaires un complément d'exonération s'ajoutant à l'exonération de base. A cette fin, la mission d'audit propose l'élaboration d'un document d'orientation stratégique (Dos) identifiant dans le département les secteurs stratégiques pour le développement, pouvant bénéficier d'un complément d'exonérations. Ce document serait établi sous l'autorité du préfet, en concertation avec le conseil régional, le conseil général, les assemblées consulaires et les représentants des organisations professionnelles à vocation économique. L'octroi des exonérations complémentaires serait prévu dans des conventions-cadres passées entre les organisations professionnelles et le préfet, le conseil général et le conseil régional. Ces conventions s'inscriraient dans le cadre du document d'orientation stratégique.