Projet de loi de finances pour 2007 : Outre-mer

Avis n° 82 (2006-2007) de Mme Anne-Marie PAYET , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 23 novembre 2006

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N° 82

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME II

OUTRE-MER

Par Mme Anne-Marie PAYET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 et 78 (annexe n° 17 ) (2006-2007)

Lois de finances .

Les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2007

Programmes	Crédits de paiement (en euros)	Variation 2007/2006 (en %)
Emploi outre-mer	1.158.333.548	- 5,0
Abaissement du coût du travail et dialogue social	838.443.548	- 5,0
Mesures d'insertion et aides directes à l'emploi	319.890.000	- 5,0
Conditions de vie outre-mer	392.182.437	- 4,4
Logement	175.750.000	2,9
Aménagement du territoire	101.000.000	7,9
Continuité territoriale	54.032.437	3,4
Sanitaire et social	58.400.000	- 34,7
Culture, jeunesse et sports	3.000.000	- 22,4
Intégration et valorisation de l'outre-mer	412.431.146	+ 14,1
Collectivités territoriales	313.280.198	+ 16,8
Coopération régionale	3.000.000	- 5,8
Soutien et état-major	96.150.948	6,8
Total mission « Outre-mer »	1.962.947.131	- 1,4

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'an passé, votre commission rappelait que la politique de l'outre-mer, fixée pour quinze ans par la loi de programme du 21 juillet 2003, appelait, avant tout infléchissement éventuel de ses dispositifs, un respect scrupuleux des procédures d'évaluation prévues.

Aussi votre commission ne peut-elle que se féliciter de la décision prise, au cours de la procédure d'adoption de la loi de finances pour 2006, d'abandonner certains projets de réforme aussi insuffisamment informés que prématurément avancés.

Depuis lors, l'évaluation a été vigoureusement lancée dans les délais fixés. Des audits riches en informations, analyses et propositions, ont été publiés. Le présent rapport s'attache à résumer leur contenu afin que l'examen des crédits 2007 de l'outre-mer ait lieu dans la seule perspective qui importe : l'efficacité maximale de la contribution de l'Etat au progrès économique et social de l'outre-mer.

Qu'en est-il à cet égard ? Les évaluateurs accordent un satisfecit global aux dispositifs de la loi de programme, tout en soulignant des incertitudes, des faiblesses et des effets contraires qu'il est nécessaire de corriger sans remettre en cause l'architecture de la loi.

Les audits proposent des pistes de réforme. Etudier celles-ci, désigner les plus utiles, proposer leur mise en oeuvre par les moyens appropriés, est le rôle de la commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer, composée de parlementaires et de représentants de l'Etat, dont les travaux aboutiront dans le courant de 2007.

Dans cette attente, le projet de budget de la mission « Outre-mer » se présente comme un excellent budget de continuité dont les 1,96 milliard d'euros de crédits témoignent de l'engagement pérenne et solide de l'Etat à l'égard de l'outre-mer.

De cela aussi votre commission ne peut que se féliciter.

I. LA POLITIQUE DE L'OUTRE-MER AU BANC D'ESSAI

A. LES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES

Rappelons que le dispositif le plus important d'exonération est celui qu'institue l'article premier de la loi de programme pour l'outre-mer : il représente 75 % des exonérations dans les Dom et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Son objectif est d'accroître la compétitivité des entreprises et d'encourager la création d'emplois grâce au renforcement des allégements mis en place par les lois précédemment adoptées en faveur du développement de l'économie d'outre-mer.

Les entreprises bénéficient dans ce cadre d'une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale dues au titre de l'ensemble des salariés, quel que soit le salaire de ceux-ci, selon les modalités suivantes :

L'exonération de charges patronales porte sur la totalité du montant des cotisations patronales, dans la limite d'un montant de rémunération égal à 1,3 Smic pour :

- les entreprises de dix salariés et moins de l'ensemble des secteurs d'activité ;

- les entreprises privées de transport aérien, maritime ou fluvial desservant l'outre-mer (cette exonération est accordée aux entreprises situées dans un département d'outre-mer ou à Saint-Pierre-et-Miquelon).

Pour les entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics de cinquante salariés et moins, l'assiette de l'exonération de charges patronales couvre 50 % du montant des cotisations patronales, toujours dans la limite d'un montant de rémunération de 1,3 Smic.

L'exonération de charges patronales porte sur 100 % du montant des cotisations patronales, dans la limite d'un montant de rémunération égal à 1,4 Smic, en ce qui concerne les entreprises des secteurs exposés à la concurrence : industrie, restauration, presse, production audiovisuelle, énergies renouvelables, nouvelles technologies de l'information et de la communication, pêche, cultures marines, aquaculture, agriculture, y compris les coopératives agricoles et leurs unions, les sociétés d'intérêt collectif agricole, les coopératives maritimes et leurs unions, ainsi que les centres d'appel. Le bénéfice de l'exonération est accordé à l'ensemble des salariés de ces entreprises.

L'exonération de charges patronales porte sur 100 % du montant des cotisations patronales, dans la limite d'un montant de rémunération égal à 1,5 Smic en ce qui concerne les entreprises des secteurs surexposés à la concurrence : tourisme, restauration de tourisme classé et hôtellerie.

L'article 5 de la loi de programme pour l'outre-mer prévoit que ces exonérations « font l'objet d'une évaluation tous les trois ans, notamment pour ce qui concerne leurs effets en termes de création d'emplois ».

Deux évaluations ont été rendues publiques à ce jour :

- celle confiée au Conseil économique et social (CES), présentée dans un avis préparé par Alain Saubert au nom de la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire, approuvé le 12 juillet 2006. Le CES note que, compte tenu de la brièveté des délais impartis, il n'a pas été possible de réaliser une évaluation proprement dite mais plutôt, conformément à sa mission, de rendre un avis faisant apparaître le point de vue des partenaires économiques et sociaux ;

- celle confiée à la mission d'audit de modernisation mise en place par le ministère de l'économie et des finances, publiée aussi en juillet 2006. La mission souligne que, sauf à s'en remettre aux études générales sur les exonérations de charges - qui concluent à un effet positif de ces dispositifs sur l'emploi - elle n'est pas en mesure d'apporter un jugement global, précis et probant, sur les effets de ce mécanisme outre-mer.

1. L'avis du Conseil économique et social

a) Le constat

Le CES estime l'évolution globale de l'emploi relativement positive, tout en relevant certains effets négatifs des exonérations.

Il observe tout d'abord le succès du dispositif auprès des entreprises. Ainsi, en 2004, les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale, ont atteint plus de 789 millions d'euros contre 707 millions d'euros en 2003, ce qui représente une augmentation de 11,6 %. En 2005, ce montant est passé à 622 millions d'euros pour les trois premiers trimestres, le montant prévisionnel annuel de la dépense étant évalué à un peu plus de 833 millions d'euros, ce qui représente une augmentation de 5,3 %. Il semble donc qu'après la forte évolution de 2004, un certain ralentissement se soit manifesté en 2005. Les chiffres de la Guadeloupe confirment cette évolution, avec une augmentation de 11,2 % en 2004 contre 1,7 % en 2005. En revanche la croissance des exonérations a été moins forte en Martinique en 2004 (+ 6 %) qu'en 2005 (+ 6,4 %).

Les résultats en termes d'emploi sont jugés encourageants en comparaison de l'évolution de l'emploi en métropole. En effet, le CES constate que les résultats de la politique d'aide à l'emploi sont plus sensibles dans les Dom qu'en métropole. Ainsi, en juillet 2005, le taux de chômage avait diminué de 3,2 % dans les Dom par rapport à l'année précédente, contre 0,8 % en métropole. Par ailleurs, le chômage des jeunes a fortement baissé au cours de la même période : 4,3 % contre une augmentation de 0,1 % en métropole. En outre la progression du chômage de longue durée a été maîtrisée : 0,2 % contre 2,6 % en métropole. En revanche, le taux de chômage, au sens du bureau international du travail (BIT), reste élevé dans les départements d'outre-mer par rapport à la métropole : 27,9 % en moyenne pour 2005, contre 9,8 % en métropole.

Autre donnée intéressante à prendre en compte : entre 2001 et 2004, la création d'emplois salariés s'est élevée à 8,31 % outre-mer contre 0,73 % en métropole et, entre la fin de 2003 et la fin de 2004 l'emploi salarié a progressé de 2,4 % outre-mer contre 0,3 % en métropole. Dans le même sens, la masse salariale du secteur concurrentiel a augmenté en 2004 outre-mer de 4,3 % contre 2 % en métropole.

Par ailleurs, le CES relève que le solde net des créations d'entreprises, qui s'établit entre 3.000 et 3.500, a tendance à augmenter outre-mer, et que 2004 et 2005 ont connu une très forte création d'entreprises. En fin de compte, « la loi de programme a donc aussi contribué à la création d'entreprises. Elle a également empêché des disparitions qui auraient été très préjudiciables à l'économie des Dom en permettant notamment aux entreprises en retard de cotisations de régulariser leur situation ».

Enfin, les exonérations ont entraîné une régression sensible du travail illégal, spécialement dans le secteur du BTP, mais aussi dans le petit commerce et dans les transports routiers.

En ce qui concerne les effets négatifs de la politique d'exonération, le CES estime que si la loi de programme a tenu compte de la situation des secteurs très exposés à la concurrence, qui bénéficient de plafonds spécifiques d'exonérations, les secteurs les plus vulnérables ne sont pas suffisamment aidés . En particulier, compte tenu du poids économique relatif du tourisme dans les Dom - où il représente globalement 5 % de l'activité - le coût supplémentaire de mesures ciblées en faveur de cette activité n'aurait pas été très important comparé à leur impact probable sur la survie des entreprises. De fait, observe le rapport (tout en admettant que la seule baisse du coût du travail résultant des exonérations sera toujours insuffisante pour permettre aux entreprises de faire face à la concurrence des pays voisins, notamment ceux de la Caraïbe), à la Guadeloupe et à la Martinique, le taux majoré d'exonération ne semble pas avoir été suffisant pour enrayer le déclin du secteur.

Le rapport relève aussi que de nombreuses entreprises du BTP, qui emploient 9 % de l'effectif salarié dans les Dom, se sont scindées ou ont évité de se développer afin de rester au-dessous du seuil de cinquante salariés ouvrant l'éligibilité aux exonérations.

Au total, estime le CES, « compte tenu de la concurrence des pays voisins aux coûts de travail beaucoup plus bas, l'exonération de charges patronales combinée à d'autres éléments comme la qualification des hommes est un facteur de compétitivité pour les entreprises. Un consensus quasi général s'établit pour affirmer là aussi qu'une suppression du dispositif ou une diminution sensible de ses avantages conduirait à la disparition de nombreuses entreprises, en grande majorité de petite taille, à une baisse de l'emploi et donc au déclin des économies ultramarines ».

b) Les recommandations

Le rapport du CES présente deux axes d'amélioration du dispositif d'exonération. Il s'agirait :

- afin d'éviter les effets de seuil qui perpétuent la prédominance des très petites entreprises dans le tissu économique, d'accorder les exonérations à l'ensemble des entreprises, le montant de l'exonération restant calculé sur les dix premiers salariés. Dans le secteur du BTP, les exonérations de charges à 100 % s'appliqueraient aux cinquante premiers salariés, quel que soit l'effectif de l'entreprise. Dans l'agriculture, il en irait de même avec le seuil de quarante hectares ;

- d'accorder des exonérations plus favorables aux secteurs très exposés (le tourisme aux Antilles et à la Réunion, par exemple) et aux très petites entreprises et entreprises artisanales s'organisant en groupement.

Le rapport préconise aussi de définir des indicateurs permettant d'analyser l'écart entre les objectifs poursuivis et les réalisations. En ce qui concerne les exonérations de cotisations sociales, ces indicateurs mesureraient, par exemple, le taux de croissance de l'emploi salarié dans les secteurs exonérés comparé au taux de croissance de l'emploi salarié total outre-mer (cet indicateur figure dans la loi de finances), l'évolution de l'emploi et du travail illégal, le chômage des jeunes, l'évolution de la taille des entreprises, etc.

2. L'audit de modernisation

a) Le constat

Le rapport de la mission d'audit de modernisation relève que malgré sa diminution depuis 1998, le taux de chômage outre-mer reste très supérieur à celui de la métropole. Les emplois créés ont augmenté de 30 % depuis 1989, trois fois plus vite qu'en métropole. L'amélioration de l'emploi est liée au taux élevé de création d'entreprises : en métropole, 10,9 % du parc d'entreprises ont été créés en 2002, contre 11,3 % en Guadeloupe, 11,6 % en Martinique, 14,4 % en Guyane, 17 % à la Réunion. En revanche, le taux de survie des entreprises à trois ans est plus faible dans les Dom qu'en métropole.

Autre constatation intéressante, en 2002, 2003 et 2005, la croissance de l'emploi déclaré (cette croissance peut correspondre à la régularisation d'emplois dissimulés) a été plus forte dans les entreprises exonérées que dans l'ensemble des entreprises. En revanche, en 2004, les effectifs, qui ont très peu progressé dans l'ensemble, ont légèrement diminué dans les secteurs exonérés. Par ailleurs, les trois quarts de l'augmentation des effectifs exonérés ont eu lieu dans les entreprises de moins de onze salariés. La situation est très contrastée selon les secteurs ; c'est ainsi que l'emploi a diminué dans l'agriculture, la pêche, l'aquaculture et la production audiovisuelle, mais il a fortement augmenté dans le BTP, les transports et communications, les énergies renouvelables, les nouvelles technologies de l'information et l'ensemble du secteur des moins de onze salariés. Cependant, cette croissance traduit vraisemblablement, dans une proportion non évaluée, la régularisation de salariés auparavant non déclarés. En ce qui concerne la durée des emplois créés, l'objectif d'« encourager la création d'emplois durables dans le secteur marchand », présenté par le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2006, ne comporte pas d'outil de mesure parfaitement adapté, indique le rapport d'audit.

Selon le rapport, les travaux qui confirment sur le plan national l'impact des exonérations de charges sociales sur l'emploi, sont transposables au dispositif spécifique en faveur de l'outre-mer. Celui-ci est cependant moins concentré sur les bas salaires que le dispositif national, puisqu'il s'applique à l'ensemble des salaires. Le dispositif propre à l'outre-mer permet ainsi d'éviter l'effet de « trappe à bas salaire » souvent dénoncé dans le cas des dispositifs nationaux.

Par ailleurs, dans la mesure où l'impact sur l'emploi paraît le plus fort dans la catégorie des entreprises de moins de onze salariés alors que, dans ces entreprises plus nettement que dans les grandes, la création d'un emploi dépend d'abord de l'activité et d'un calcul de rentabilité, la mission d'audit estime que les exonérations ont sur ce créneau un rôle sans doute plus important de révélation du travail dissimulé que d'incitation à l'embauche.

La mission estime enfin que, toujours dans la catégorie des entreprises de moins de onze salariés, la création d'emplois n'est pas proportionnelle à l'importance de l'aide accordée et s'interroge sur l'intérêt de distinguer différents niveaux d'aide selon les catégories et secteurs : pour les secteurs économiques ciblés, indique-t-elle, la croissance de l'emploi est beaucoup plus modérée que dans les entreprises de moins de onze salariés, ce qui confirme le lien essentiel entre les décisions d'embauche et l'activité économique.

En fin de compte, le rapport de la mission d'audit aboutit à la conclusion que les exonérations de charges auxquelles l'Etat a consacré près de 3,4 milliards d'euros depuis 2001, ne peuvent avoir pour seul objectif de favoriser la création d'emplois - l'effort financier consenti apparaîtrait alors disproportionné - mais qu'elles constituent un transfert supplémentaire vers les départements d'outre-mer afin d'encourager le développement économique global.

b) Les recommandations

Le rapport de la mission d'audit propose des évolutions susceptibles de rendre le dispositif « plus efficace et plus vertueux » tout en conservant un niveau d'aide supérieur au régime de droit commun. Il s'agirait de mettre en place un dispositif à double étage permettant d'orienter une partie des exonérations vers les axes de développement et les projets prioritaires.

Le premier étage serait composé du dispositif actuel, rationalisé à la marge. La mission propose en particulier de subordonner l'exonération au respect par l'employeur d'un plan d'apurement de ses dettes de cotisations patronales et au paiement des cotisations salariales courantes. Les caisses générales de sécurité sociale auraient, dans cette optique, la possibilité de suspendre les exonérations après avis de la commission des chefs des services financiers du département. Il s'agirait aussi d'intéresser l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à l'amélioration du taux de recouvrement des cotisations sociales en prévoyant que le remboursement à son profit des exonérations de charges tienne compte du taux de recouvrement effectif. Il s'agirait de même d'exclure les très hauts salaires du champ de l'exonération. Il s'agirait enfin de mieux corréler le dispositif d'exonération à la croissance de l'emploi en fixant à 1,2 Smic la limite supérieure de la tranche de salaire exonérée, en supprimant le seuil de cinquante salariés pour le secteur du BTP, en sélectionnant les sous-secteurs économiques dont l'exonération doit être remise en question, en engageant la réduction du taux de prise en charge des cotisations, qui passerait à 95 % et non plus 100 %.

Un second étage serait créé, financé par les marges de manoeuvre dégagées par la rationalisation du premier. Son objectif serait de maximiser l'effet de levier de l'aide en accordant aux secteurs jugés prioritaires un complément d'exonération s'ajoutant à l'exonération de base. A cette fin, la mission d'audit propose l'élaboration d'un document d'orientation stratégique (Dos) identifiant dans le département les secteurs stratégiques pour le développement, pouvant bénéficier d'un complément d'exonérations. Ce document serait établi sous l'autorité du préfet, en concertation avec le conseil régional, le conseil général, les assemblées consulaires et les représentants des organisations professionnelles à vocation économique. L'octroi des exonérations complémentaires serait prévu dans des conventions-cadres passées entre les organisations professionnelles et le préfet, le conseil général et le conseil régional. Ces conventions s'inscriraient dans le cadre du document d'orientation stratégique.

B. LA DÉFISCALISATION

Le dispositif de défiscalisation, institué jusqu'au 31 décembre 2017, accorde aux contribuables domiciliés en France des déductions ou des réductions fiscales pour les investissements effectués outre-mer.

L'ensemble des entreprises exerçant une activité agricole ou une activité industrielle, commerciale ou artisanale est éligible à ce dispositif, à l'exception toutefois du commerce, de la restauration, du conseil, de la recherche et développement, de l'éducation, de la santé, de la banque, de l'assurance, des activités immobilières, de la navigation de croisière, des services aux entreprises, des activités de loisirs, sportives et culturelles, des activités associatives et des activités postales.

La défiscalisation prend deux formes différentes : déduction du résultat imposable pour les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés, réduction fiscale pour les particuliers et pour les entreprises soumise à l'impôt sur le revenu.

Quatre secteurs bénéficient de dispositions particulières : l'hôtellerie, le logement, les énergies renouvelables et les très petites entreprises (TPE).

- En ce qui concerne l'hôtellerie , le taux de défiscalisation est de 70 % pour les travaux de rénovation ou de réhabilitation hôtelière; le taux reste fixé à 50 % ou 60 % pour les constructions neuves. Pour les opérations de rénovation ou de réhabilitation hôtelière, les investisseurs ont, pour une durée de cinq ans, la possibilité d'imputer sur leur revenu global les déficits provenant de l'exploitation des sociétés en nom collectif. Par ailleurs, le plafonnement des amortissements est levé pour les mêmes opérations pour une durée de cinq ans. Le taux de défiscalisation est également porté à 70 % pour l'acquisition de bateaux de plaisance destinés à la location.

- En ce qui concerne le logement , le taux de défiscalisation est fixé à 40 % pour les logements locatifs libres, non soumis à des conditions de ressources et au plafonnement des loyers. Pour les logements destinés à la location intermédiaire, c'est-à-dire soumis à conditions de loyer et de ressources des locataires, il est fixé à 50 %. Pour le propriétaire occupant, le taux de défiscalisation est de 25 %, l'avantage fiscal étant étalé sur une période de dix ans. Par ailleurs, la défiscalisation est augmentée de 10 % pour les logements locatifs situés en zone urbaine sensible et une défiscalisation supplémentaire de 4 % est accordée lorsque les logements sont équipés en énergie solaire. Une autorisation préalable est nécessaire au-delà de 4,6 millions d'euros.

- En ce qui concerne le secteur des énergies renouvelables , les taux de défiscalisation sont majorés de 10 % pour les investissements qui s'y rapportent.

- En ce qui concerne les petites et très petites entreprises , une réduction d'impôts de 50 % est accordée pour les souscriptions au capital de sociétés spécialisées dans le financement d'entreprises exerçant exclusivement leur activité outre-mer dans les secteurs éligibles.

1. Le constat

Seul le rapport d'évaluation de la loi de programme pour l'Outre-mer du CES fournit une évaluation actuelle de la défiscalisation outre-mer.

Evoquant les travaux, et spécialement le rapport établi en 2002 par notre collègue Roland du Luart ^{1 ( * )} , consacrés à la défiscalisation dans un passé récent, le rapport du CES note que ces diverses études, confirmées par le sentiment des acteurs locaux, admettent globalement que les mesures de défiscalisation mises en oeuvre depuis plus de vingt ans ont été indispensables pour éviter une dégradation de la compétitivité de ces économies. Elles ont en effet permis d'atténuer certains handicaps structurels, de renforcer un secteur marchand traditionnellement nettement distancié par le secteur public et de diversifier l'activité. La loi de programme, considère le CES, a amplifié cette tendance.

2. Les recommandations

La première recommandation du CES est de clarifier l'interprétation de la loi. Il est ainsi demandé que des mécanismes soient mis en place pour mieux identifier la volonté du législateur en ce qui concerne chaque secteur ou chaque mesure et pour inciter de la sorte la direction générale des impôts (DGI) à mieux prendre en compte l'esprit de la loi. Par ailleurs, le CES demande de faciliter les montages fiscaux répondant à un intérêt public, notamment en matière de délégation de service public. Les collectivités locales auraient ainsi la possibilité de mieux utiliser la défiscalisation pour leurs politiques d'équipements publics.

Une deuxième recommandation vise l'aménagement de la procédure d'agrément. Il faut rappeler à cet égard que le seuil général d'agrément obligatoire est fixé à un million d'euros pour les secteurs non sensibles. Les secteurs soumis à une réglementation communautaire (transports, agriculture, pêche maritime et aquaculture) font l'objet d'un agrément au premier euro, de même que les investissements relatifs à des concessions de service public local, à des opérations de rénovation ou de réhabilitation hôtelière, à l'acquisition de bateaux de plaisance destinés à la location. Le CES juge souhaitable d'assouplir la procédure applicable au financement de petits projets, même réalisés dans un secteur sensible. Par ailleurs, estime le rapport, la déconcentration, devrait être accrue et des règles plus claires établies en matière de refus et de délais. Enfin, la traçabilité des opérations réalisées sans agrément devrait être organisée.

Une troisième recommandation concerne le tourisme. Dans ce domaine, il serait souhaitable d'inclure le rachat d'hôtels à rénover dans le champ de la défiscalisation, et le taux de 70 % pourrait être étendu à la rénovation du patrimoine architectural.

La quatrième recommandation, intéressant le secteur du logement, préconise d'orienter d'avantage l'aide fiscale vers les secteurs social et intermédiaire. Dans le secteur libre, le CES propose de favoriser la défiscalisation au profit des logements et des maisons individuelles occupés par leur propriétaire comme résidence principale. Enfin, juge-t-il, le prix de revient du foncier devrait être inclus dans le coût de l'acquisition ou de l'investissement.

Une cinquième recommandation propose d'intégrer de façon plus claire la recherche-développement dans la défiscalisation, en modifiant l'article 199 undecies B du code général des impôts, dont la rédaction est équivoque, afin qu'une entreprise exerçant une activité en secteur éligible bénéficie sans ambiguïté de la réduction d'impôt pour ses investissements en recherche et développement.

Une sixième recommandation se rapporte à l'allongement des délais de rétention des biens défiscalisés, pour éviter la vente au bout de cinq ans de certains biens hors du territoire où il était utilisé, sans renouvellement.

Enfin, une septième recommandation tend à conforter les fonds propres des entreprises en ramenant à 70 % la part obligatoirement affectée à l'acquisition d'immobilisation corporelles, du montant souscrit au capital d'une société éligible à la défiscalisation.

A ces recommandations du CES s'ajoutent celles de la mission d'audit sur la politique du logement social outre-mer, qui consacre un développement substantiel à l'évolution du dispositif de défiscalisation.

Les mesures préconisées par la mission d'audit

- les taux de défiscalisation à l'impôt sur le revenu (IR) les plus élevés (50 % actuellement) seraient réservés au secteur locatif social et très social. Un système de bonus/malus pourrait permettre d'encourager les grands appartements, mieux adaptés aux familles des Dom et de favoriser les opérations de mixité sociale, comportant, dans des proportions à définir, mais en tout état de cause majoritaires, des logements à loyers sociaux ;

- corrélativement, il conviendrait de réduire de façon significative le taux de défiscalisation accordé aux programmes composés exclusivement de logements intermédiaires et de supprimer le bénéfice de la défiscalisation aux opérations de locatif libre, non intégrées à un programme mixte, ainsi qu'à l'accession à la propriété, ce secteur - qui s'est pour partie développé par contournement du dispositif légal - ayant bénéficié, avec la loi de programme pour l'outre-mer (Lopom), d'un effet d'aubaine ;

- cette approche conduit à définir des prix de revient au m ² différents selon les catégories de logement qu'on souhaite aider. Ces plafonds devraient trouver à s'appliquer à l'ensemble des opérations, à l'IR comme à l'impôt sur les sociétés (IS) ;

- sous réserve d'approfondissement, les avantages de taux accordés aux équipements d'économie d'énergie et aux opérations en zones urbaines sensibles (Zus), pourraient être supprimés dès lors qu'ils semblent avoir eu peu d'effet et engendrent un surcoût important. Une plus grande lisibilité du dispositif est attendue de la simplification des incitations. En revanche, la qualité environnementale des projets de construction pourrait constituer une condition de l'agrément ;

- comme pour les autres régimes d'aide à l'investissement outre-mer, les subventions devront venir en diminution de la base défiscalisable des opérations à l'IR comme à l'IS ;

- actuellement, le coût du foncier est inclus dans le prix de revient défiscalisable, l'objectif étant de maîtriser la dépense fiscale soumise au plafond. Il semble en résulter une pression inflationniste. La question de la sortie du foncier de la base défiscalisable a été soulevée par des interlocuteurs locaux dans l'objectif de mieux réguler le marché. Cependant, dans la perspective d'un recentrage de la défiscalisation sur le logement social, cette question mériterait un examen approfondi ;

- outil d'une politique publique, la défiscalisation devrait systématiquement relever d'un agrément, ce qui permettrait de vérifier l'adéquation du programme envisagé avec la politique publique de l'habitat et du logement, conduite dans le département et de s'assurer de la qualité du montage. Tel serait le cas, par exemple, des opérations recourant à des SCI dont l'objet exclusif serait de construire un parc de logements locatifs neufs confié en gestion, pour tout ou partie, aux organismes de logement social. Ceux-ci pourraient d'ailleurs créer leur propre réseau de SCI. Les montages pourraient être normalisés de manière à réduire les coûts de montage et le délai d'agrément. Cette normalisation devrait permettre de déconcentrer l'agrément auprès des services locaux de la DGI, qui bénéficieraient de l'appui des DDE pour apprécier les prix de revient au m ² . Accessoirement, cet encadrement par l'agrément permettrait pour l'avenir l'évaluation des effets de la défiscalisation ;

- la répartition de « l'aide fiscale » issue de la défiscalisation, entre le monteur, le banquier, les investisseurs et l'opérateur de logement social devrait être strictement encadrée de manière à ce que ce dispositif, coûteux pour le budget de l'Etat, bénéficie essentiellement aux opérateurs. Ainsi, au vu de l'examen d'opérations de défiscalisation en cours d'agrément, la dépense pour l'opérateur pourrait être réduite d'environ 25 % à 30 %. Le partage de l'avantage fiscal devrait être organisé par la loi de manière à ce que sa rétrocession puisse être opérée, à hauteur de 70/75 %, au bénéfice de l'opérateur devant exploiter le bien au terme de la période légale de détention par les investisseurs ;

- par ailleurs, la question de l'engagement de location pourrait être réexaminée dans la mesure où celui-ci est de cinq ans ou six ans (selon le secteur) dans les Dom mais de neuf ans dans les dispositifs types « Robien », pourtant moins incitatifs ;

- enfin, le recours à la défiscalisation pourrait être réservé à la mise en oeuvre de programmes cohérents avec la programmation physique établie par la puissance publique et les organismes de logement social. Un tel avantage - bien entendu soumis à agrément - pourrait notamment être accordé aux opérateurs privés, qui accepteraient de livrer sans marge des logements sociaux et très sociaux, insérés dans des programmes mixtes.

Pour faire de la défiscalisation un véritable outil de financement du logement social, utile au développement des Dom, et non un simple outil patrimonial, la mission insiste sur la nécessité de réserver l'aide à un seul ou à un très petit nombre d'objectifs ».

C. LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL

Un audit sur la politique du logement social outre-mer a été publié en avril 2006 dans le cadre de la mission d'audit de modernisation.

1. Le constat

La mission d'audit relève que les efforts financiers de l'Etat ont permis un accroissement du parc de 15 % depuis 1999 et l'amélioration de ses éléments de confort (à l'exclusion de l'assainissement) sauf en Guyane et à Mayotte. Cependant, est-il indiqué, la production globale de logements stagne depuis 2000 autour de 20.000 logements autorisés par an et la part des logements locatifs sociaux autorisés a décru, passant de près de 30 % en 2000 à environ 15 % en 2005.

Les causes en sont :

- la rareté du foncier aménagé à prix abordable, du fait des carences de l'action publique en matière de planification de l'espace et de maîtrise foncière, conjuguée à la hausse des coûts de construction ;

- le concours limité, voire insuffisant, de certains opérateurs fonciers et de logement social à la production de nouveaux logements sociaux ;

- des montages financiers complexes en raison de l'incohérence des arbitrages sur l'utilisation des crédits de la ligne budgétaire unique (LBU), du rôle insuffisant de financeurs tels que l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (Anah), le « 1% » logement et, dans une moindre mesure, l'agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ;

- l'effet de la défiscalisation sur la production de logement social ;

- l'implication insuffisante de la plupart des collectivités territoriales en matière d'aménagement et de politique de l'habitat.

Les analyses de la mission d'audit ont été largement contestées par le ministère , dont le directeur des affaires économiques, sociales et culturelles critique dans une lettre publiée en annexe au rapport les « constats incomplets et parfois erronés qui nécessitent d'être précisés ». En outre, « le schéma de résolution des problèmes proposé présente des lacunes, des ambiguïtés et, dans certains cas, des contradictions, qui risquent fort, si l'on n'y apporte pas les éclaircissements nécessaires, de réduire singulièrement sa portée opératoire ». Une note annexée à la même lettre estime que les « données relatives au parc locatif social ne sont pas corroborées par les statistiques provenant des services Habitat des DDE », et précise : « on ne peut absolument pas conclure, comme le fait la mission, que la production de logement social neuf a été divisée par deux dans la période 2000-2005 : un pic de production a même été atteint en 2003 (5.096 logements livrés) et la moyenne de production effective dans la période 2000-2004 est de 4.141 logements locatifs sociaux livrés ». La même note refuse « le reproche adressé au ministère de l'outre-mer de ne pas avoir défini une politique adaptée accompagnant la responsabilité de la gestion des crédits qui lui a été transférée il y a près de dix ans », et évoque à cet égard « le souci d'adapter en permanence pour les rendre plus efficients les instruments financiers mis en oeuvre par l'Etat (réforme dite de déconnexion des subventions et des prêts), la définition de « produits », destinés à répondre précisément aux problèmes à résoudre [la prime à l'aménagement des quartiers pour faire face au défi de la pénurie foncière, la définition d'un logement en accession très sociale (LATS), pour succéder à la contestable case SIM à Mayotte], la défiscalisation, la coopération active avec l'Anru pour adapter les interventions outre-mer de cette dernière ».

Le ministère de l'outre-mer regrette par ailleurs que la mission, bien que manquant d'informations à ce sujet, souligne exclusivement l'impact négatif de la défiscalisation sur le logement social. Le ministère évoque à l'inverse la contribution de cet instrument « à la production de logements utiles sur certains segments du marché immobilier (logements intermédiaires au profit de fonctionnaires, dont la mission souligne le besoin) et à une plus grande fluidité dans les parcours résidentiels, dans une proportion qui reste, il est vrai, à mesurer ». Ceci posé, le ministère « partage l'avis de la mission de recentrer la défiscalisation sur le logement social ».

2. Les recommandations

Répondant aux remarques adressées par les ministères concernés ainsi que par les principaux intervenants de la politique du logement social outre-mer et qui invoquent l'insuffisance des crédits budgétaires de la politique du logement, la mission a rappelé sur un plan général que son rapport étant un audit de modernisation de l'État, il se préoccupe essentiellement des moyens de parvenir à une plus grande efficacité de l'intervention publique et à des économies de gestion. La mission a alors privilégié l'hypothèse d'une ressource budgétaire durablement sous contrainte. Dans cette perspective, et compte tenu des besoins importants en logements neufs, en logement social et en opérations de réhabilitation, elle a réfléchi aux marges de manoeuvre financières mobilisables à côté des ressources budgétaires.

Dans cette logique, elle a retenu les orientations suivantes :

redéfinir le rôle de l'État, tant au niveau central que local, tant dans ses fonctions de pilotage que d'opérateur (à cet égard le rapport note que l'État n'a pas à être le premier bailleur social outre-mer au travers des sociétés immobilières d'État) ;

Une agence de l'habitat des Dom pourrait être créée à cette fin pour rassembler et sécuriser les moyens financiers disponibles, animer la mise en oeuvre de la politique globale de l'habitat par une démarche contractuelle, fournir un appui opérationnel aux opérateurs, procéder à l'évaluation de l'action. La mission propose aussi d'encourager l'émergence d'une collectivité territoriale chef de file dans chaque Dom. Enfin, elle plaide en faveur de partenariats locaux entre la future agence et, selon les cas, la collectivité locale chef de file, les opérateurs locaux ou les collectivités territoriales ;

la deuxième orientation porte sur la mobilisation de la ressource foncière grâce à une combinaison de moyens alliant la planification de l'espace à la viabilisation des terrains constructibles et à l'utilisation des mécanismes de maîtrise foncière.

Il est en particulier conseillé de modifier les documents d'urbanisme pour favoriser la production de logements à hauteur des besoins reconnus. Il est aussi conseillé de créer ou d'adapter dans chaque Dom les outils d'aménagement foncier nécessaires. La nécessité de résoudre certaines difficultés juridiques, telles que l'indivision, est aussi évoquée ;

la troisième orientation porte sur l'optimisation des moyens de financement grâce à la recherche de financements complémentaires tels que ceux mis en place en métropole pour financer le volet logement du plan de cohésion sociale. Il est aussi demandé de rendre la défiscalisation plus efficace.

Il est en particulier recommandé de faire de la future agence de l'habitat des Dom un guichet unique en dirigeant vers elle tous les moyens de financement disponibles. Le recentrage de la défiscalisation vers les opérateurs concourant à la production de logement locatif à loyer social ou maîtrisé est préconisé comme on l'a vu ci-dessus. L'affectation prioritaire des moyens au financement de l'action foncière, de l'équipement des terrains et de la surcharge foncière des logements sociaux, locatifs et en accession est enfin envisagée ;

la quatrième orientation consiste à dynamiser les opérateurs . La mission propose à cet égard de recentrer les missions des sociétés immobilières des départements d'outre-mer (Sidom). Elle demande l'apurement des dettes de l'État auprès des opérateurs du logement social et la réduction en cinq ans de l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. Elle suggère enfin d'offrir aux opérateurs et aux entreprises du BTP des perspectives pluriannuelles d'activité sous la forme de contrats d'objectifs ;

la cinquième orientation propose une stratégie de développement durable . Il s'agirait de revoir, dans chaque Dom, les conditions d'élaboration et le contenu des normes de construction, et de rechercher les produits les mieux adaptés aux modes de vie, aux savoir-faire et aux matériaux locaux, ainsi que d'encourager les dispositifs d'auto-construction accompagnée et encadrée.

D. LA RÉSORPTION DE L'HABITAT INSALUBRE

Un autre rapport d'audit, publié en janvier 2006, analyse la contribution de l'Etat à la politique de résorption de l'habitat insalubre outre-mer.

1. Le constat

Le rapport d'audit relève que globalement, malgré un effort de l'Etat de près de 50 millions d'euros par an en 2004 et 2005 contre 18 millions d'euros en 1998, l'insalubrité de l'habitat ne recule pas de manière significative outre-mer, notamment en Guyane et à Mayotte. En effet, environ 75.000 logements, soit 15 % des résidences principales des Dom et de Mayotte, ne répondent pas aux normes minimales de salubrité.

Si l'insalubrité a reculé en centre-ville, elle demeure forte, avec des variations importantes entre les Dom, en périphérie des agglomérations, en milieu rural et en zone naturelle. A titre d'exemple, à la Réunion, les grosses zones d'insalubrité ont fortement reculé mais des situations plus diffuses subsistent qui appelleraient des solutions souples. Les causes de la situation sont connues : la pauvreté et la précarité restent importantes ; la décohabitation favorise le renouvellement de l'habitat spontané ; la pression démographique est accrue par l'immigration, clandestine ou non.

Dans ces conditions, la procédure de résorption de l'habitat insalubre est de plus en plus utilisée pour des opérations qui n'y sont pas liées directement. Par ailleurs, la mise en oeuvre de ce dispositif est complexe car il faut aussi prévoir de remédier à l'insuffisance ou à l'inexistence de la desserte en voirie et réseaux divers d'où un enchevêtrement d'opérations impliquant une multitude d'opérateurs, eux-mêmes différents d'un Dom à l'autre. Enfin la durée des opérations peut aller jusqu'à dix ans, alors que d'autres ne sont pas menées à bonne fin, les études n'étant pas suivies d'une mise en oeuvre.

C'est pourquoi, note aussi le rapport, « la position des élus locaux est partagée : d'un côté ceux-ci apprécient son intérêt financier et urbain, de l'autre ils redoutent la lourdeur, aujourd'hui réelle, de ses procédures et le risque politique qu'elle leur fait courir ».

2. Les recommandations

Parmi les propositions de la mission d'audit, il convient de citer l'appel à la déconcentration maximale, entre les mains du préfet, des crédits de l'action « logement » : il semble que cette déconcentration optimale, que la Lolf autorise, n'ait pas encore été effectuée. La mission propose aussi de lancer une démarche contractuelle pluriannuelle à travers des conventions entre l'Etat et les autres acteurs de terrain, notamment les maîtres d'ouvrage et les collectivités locales. Il est recommandé d'adosser ces conventions à une programmation pluriannuelle des crédits de l'action « logement ». Ceci conduirait à systématiser la pluriannualité esquissée en ce moment avec l'extension aux Dom du volet logement du plan de cohésion sociale. Globalement, la résorption de l'habitat insalubre reste cependant d'abord une question de financement. Elle demande sans doute, estime la mission d'audit, de mobiliser d'autres ressources, du côté de l'Europe notamment, ou sur d'autres missions budgétaires, les crédits de lutte contre les risques naturels du ministère de l'écologie par exemple.

II. UN EXCELLENT BUDGET DE CROISIÈRE

A. APERÇU GÉNÉRAL

Le projet de budget de la mission « Outre-mer » s'élève en 2007 à 1,962 milliard d'euros en crédits de paiement et à un peu plus de 2 milliards d'euros en autorisations d'engagement. Ceci traduit une stabilité de la dotation par rapport à 2006, méritoire et positive dans le contexte actuel de contrainte financière, en fonction duquel la dépense de l'Etat diminue de 1 % en volume.

En application de la Lolf, les crédits sont répartis entre trois programmes et dix actions.

? le programme « emploi outre-mer » représente 59 % des crédits. Il comporte une action consacrée à l'abaissement du coût du travail et au dialogue social, et une action consacrée aux mesures d'insertion et aux aides directes à l'emploi ;

? le programme « conditions de vie outre-mer » absorbe près de 20 % de la dotation en crédits de paiement. Ses crédits sont répartis entre cinq actions dont trois intéressent le champ de compétences de votre commission : le logement, la continuité territoriale et les enjeux sanitaires et sociaux.

? le programme « intégration et valorisation de l'outre-mer » mobilise les crédits restants. Ses objectifs n'entrent pas dans le domaine de compétence de votre commission.

Le budget ainsi profilé de la mission « Outre-mer » représente une part modeste, 13 %, de l'effort budgétaire, financier et fiscal global en faveur de l'outre-mer, qui s'élèvera à quelque 15 milliards d'euros, dépenses fiscales comprises, en 2007. D'où la nécessité pour le ministère d'assumer, face à des administrations parfois impérieuses, un rôle dynamique de mobilisation et d'animation, au-delà de la gestion des crédits dont il a la gestion. D'où aussi quelques problèmes récurrents de répartition des attributions, qui doivent recevoir la solution la plus efficace. C'est pourquoi, de l'avis de votre commission, la désignation du ministère qui sera chargé de gérer les 120 millions d'euros dont le Premier ministre a récemment annoncé la mobilisation sur trois ans pour financer l'application outre-mer du volet logement du plan de cohésion sociale, ne constitue pas un problème. Votre commission est en effet plus attentive aux exigences d'efficacité et de coordination relevés en particulier dans un rapport d'audit sur la politique du logement qu'au bornage interministériel.

La décision de confier en 2007 au ministère de la santé la couverture maladie universelle complémentaire des collectivités d'outre-mer présente une illustration modeste des allées et venues du bornage. En effet, la loi de finances pour 2006 a affirmé le rôle de pilotage du ministère de l'outre-mer en matière sanitaire et sociale en lui transférant plus de 57 millions d'euros gérés auparavant par le ministère de la santé et des solidarités. C'est dans la même optique que le budget du ministère finançait depuis 2004 pour les quatre départements d'outre-mer le relèvement du plafond d'éligibilité à la couverture maladie universelle destiné à permettre aux bénéficiaires du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés ne disposant pas d'autres ressources d'avoir droit à la protection complémentaire en matière de santé. Le changement de ministère gestionnaire prévu en 2007 est destiné à faciliter une évolution vers le droit commun... La science du bornage est essentiellement empirique.

B. LE PROGRAMME « EMPLOI OUTRE-MER »

Le programme « emploi outre-mer » tend à favoriser l'accès des ultramarins au marché du travail. La répartition de sa dotation en autorisations d'engagement et en crédits de paiement est indiquée dans le tableau suivant :

(en euros)
Programme 138 Emploi outre-mer	AE	CP
Abaissement du coût du travail et dialogue social	844.723.548	838.443.548
Mesures d'insertion et aides directes à l'emploi	317.780.000	319.890.000

1. L'abaissement du coût du travail et le dialogue social

Les mesures mises en oeuvre au titre de cette action comprennent essentiellement les exonérations de cotisations de sécurité sociale à la charge des employeurs.

a) Les exonérations de cotisations de sécurité sociale

Une dotation de 823 millions d'euros est prévue pour financer l'ensemble des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale, celles prévues par l'article premier de la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, ainsi que celles afférentes aux contrats d'accès à l'emploi et aux contrats de retour à l'emploi.

b) Autres mesures

L'action « abaissement du coût du travail et dialogue social » récapitule par ailleurs les dispositifs en faveur de la création d'emplois et de la création d'entreprises, ainsi que du retour à l'emploi dans le cadre de plans sociaux.

Le projet initiative-jeune (PIJ), volet création d'entreprise

Dans son volet création d'entreprise, résultant de la loi du 13 décembre 2000, le PIJ tend à favoriser par une aide financière de l'État la réalisation d'un projet professionnel par des jeunes de dix-huit à trente ans et par des bénéficiaires d'un emploi-jeune arrivant au terme de leur contrat, qui créent ou reprennent une entreprise. Le volet création du PIJ est doté de 12,04 millions d'euros en crédits de paiement.

Les primes à la création d'emploi

Elles sont versées à l'employeur dans les Dom et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Un montant de 1,63 million d'euros en crédits de paiement est prévu en 2007 pour le financement de cette mesure.

La prime à la création d'emploi en faveur des jeunes à Mayotte (PEJ)

Ce dispositif, mis en place par la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, vise à encourager la création d'emplois au bénéfice des jeunes, plus particulièrement dans le secteur marchand. Il s'adresse aux entreprises situées à Mayotte qui souhaitent recruter un jeune de moins de vingt-six ans en contrat de travail à durée indéterminée à temps complet et sous certaines conditions.

Dans le cadre du projet de budget pour 2007, le crédit s'élève à 230.000 euros en crédits de paiement.

Les primes à la création d'emploi aux îles Wallis-et-Futuna

Elles ont été mises en place par la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 afin d'encourager la création d'emplois dans le secteur privé, d'offrir aux jeunes des emplois durables et de favoriser leur insertion professionnelle. Cette aide dure trois ans et son taux est dégressif. Elle s'adresse aux entreprises installées à Wallis-et-Futuna qui souhaitent recruter un jeune de moins de vingt-six ans en contrat de travail à durée indéterminée à temps complet et sous certaines conditions.

Le montant des crédits prévu en 2007 s'élève à 80.076 euros en crédits de paiement.

Les mesures de restructuration en faveur des entreprises en difficulté

Ces mesures, mises en oeuvre dans le cadre de plans sociaux, permettent de mener des actions en faveur du retour à l'emploi ou de la reconversion professionnelle des salariés concernés. Un crédit de 945.000 euros leur est destiné.

2. Les aides directes à l'emploi et les mesures d'insertion

a) Les aides à l'emploi dans le secteur marchand

Le contrat d'accès à l'emploi

Le contrat d'accès à l'emploi (CAE), institué par l'article L. 832-2 du code du travail, comporte une aide forfaitaire mensuelle et une exonération de cotisations. Il a été complété pour l'outre-mer par les dispositions de l'article 10 de la loi de programme, qui harmonisent le niveau des exonérations accordées dans ce cadre avec celui prévu par l'article premier. Il autorise le recrutement de jeunes ayant bénéficié d'un contrat emploi-jeune et favorise celui de personnes bénéficiant du revenu minimum d'insertion en portant, pour ce public, de vingt-quatre à trente mois les avantages accordés.

Cette mesure apparaît attractive pour les petites entreprises de moins de dix salariés, qui représentent les trois quarts des contrats signés. Un effort a été mené localement afin de toucher des publics particulièrement défavorisés au regard de l'emploi et notamment les titulaires du RMI. Les CAE du secteur marchand seront dotés de 16,1 millions d'euros en 2007 en crédits de paiement. 2.750 nouveaux contrats devraient être financés, pour un coût unitaire de 3.920 euros.

Le congé solidarité

Ce contrat, institué par la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer et modifié par la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, a pour objectif de favoriser l'embauche de jeunes de moins de trente ans par la cessation d'activité de salariés âgés de plus de cinquante-cinq ans. Il a d'abord été mis en place à la Réunion et à la Martinique, puis à la Guadeloupe.

Des conventions conclues, d'une part, entre l'État, les collectivités locales et les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives dans le département (convention-cadre), d'autre part, entre l'Etat et l'employeur, définissent les conditions de financement et de mise en oeuvre de ce dispositif.

La dotation prévue est de 28,6 millions d'euros en crédits de paiement, destinés à financer les engagements des années antérieures.

En effet, ce dispositif devait s'achever au 31 décembre 2006 conformément aux termes l'article 15 de la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer. L'Assemblée nationale a cependant décidé sa prorogation d'un an.

Le soutien à l'emploi des jeunes diplômés (SEDJ)

Ce dispositif s'adresse aux entreprises de moins de vingt salariés du secteur marchand des départements d'outre-mer ou de Saint-Pierre-et-Miquelon recrutant, sous contrat à durée indéterminée, un jeune âgé de dix-huit ans à trente ans, titulaire d'un diplôme sanctionnant deux ans au moins de formation post-secondaire ou de formation professionnelle de niveau comparable, inscrit comme demandeur d'emploi depuis plus de six mois ou à l'issue d'un contrat emploi-jeune. L'emploi proposé doit correspondre au diplôme. L'employeur bénéficie pendant une période de trois ans d'une aide forfaitaire mensuelle cumulable avec le dispositif d'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale prévu par l'article premier de la loi de programme pour l'outre-mer.

Le montant prévisionnel consacré à ce dispositif est de 762.000 euros en 2007 en crédits de paiement.

L'allocation de retour à l'activité (ARA)

Cette aide est destinée à encourager le retour à l'activité des bénéficiaires de minima sociaux, en particulier les bénéficiaires du RMI. Pour 2007, elle sera dotée de 7,6 millions d'euros en crédits de paiement.

b) Les aides à l'emploi dans le secteur non marchand

Le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE non marchand)

En vigueur depuis le 1 ^er janvier 2006 dans les Dom, il est réservé aux employeurs du secteur non marchand : collectivités territoriales et leurs groupements, autres personnes morales de droit public, organismes de droit privé à but non lucratif (associations loi 1901, organismes de sécurité sociale, mutuelles et organismes de retraite complémentaire et de prévoyance, comité d'entreprise, fondations...), personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public (régies de transport, établissements de soins...). Les CAE doivent porter sur des emplois visant à satisfaire des besoins collectifs non satisfaits ; ils sont destinés aux personnes sans emploi rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi en leur permettant d'avoir une rémunération et une aide à l'insertion adaptée au travers d'actions de formation et d'accompagnement vers l'emploi.

L'aide de l'État correspond à une fraction de la rémunération brute des bénéficiaires de ces contrats. Cette fraction ne peut excéder 95 % du taux brut horaire du Smic par heure travaillée. Ce pourcentage est fixé par arrêté préfectoral.

La dotation prévisionnelle est de 865.682 euros en crédits de paiement. Ce montant doit permettre de réaliser 11.000 mesures nouvelles au coût unitaire de 12.530 euros, et de financer les engagements pris au cours de l'année 2006 pour un montant de 28,48 millions d'euros.

Le contrat d'insertion par l'activité (CIA)

Le CIA est réservé aux allocataires du RMI et à leurs conjoints. Il est géré par l'agence départementale d'insertion (Adi). La dotation de 2007 s'élève à 8,02 millions d'euros en crédits de paiement. Ceci doit permettre de réaliser 3.500 mesures nouvelles au coût unitaire de 2.166 euros et de financer les engagements de l'année 2006 pour un montant de 2,97 millions d'euros

Le contrat emploi-jeune (CEJ)

Le CEJ correspond aux contrats en cours et à la mise en place, par une circulaire du ministère de l'outre-mer du 9 décembre 2002, d'un plan spécifique à l'outre-mer de consolidation des postes d'emploi-jeunes dont le contrat arrive à terme. Le montant prévisionnel consacré aux CEJ est en 2007 de 21,4 millions d'euros en crédits de paiement.

Les chantiers de développement local (CDL)

Les CDL concernent Mayotte, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna. Leurs crédits s'élèvent à 3,9 millions d'euros en crédits de paiement.

Les jeunes stagiaires du développement (JSD)

Il s'agit d'un dispositif en faveur de l'insertion des publics jeunes en difficulté de Nouvelle-Calédonie. Le montant prévisionnel de la dotation s'élève à 1,6 million d'euros en crédits de paiement.

Le volet emploi du plan de cohésion sociale

Le volet emploi du plan de cohésion sociale s'applique intégralement outre-mer et il n'existe pas de quota limitant le droit de tirage des Dom sur l'enveloppe des contrats d'avenir, destinés à permettre le retour à l'emploi des personnes bénéficiant depuis au moins six mois du RMI, de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation de parent isolé (API) ou de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) .

c) Les aides à la qualification professionnelle et à l'adaptation à l'emploi

Les aides à la qualification professionnelle recevront les dotations suivantes :

- 6,7 millions d'euros pour le financement du projet initiative-jeune, dans son volet mobilité, destiné à aider les jeunes de moins de trente ans à réaliser un projet professionnel en suivant un cursus de formation qualifiante, hors de leur département ou collectivité d'origine ;

- 7,1 millions d'euros pour le financement de la formation individualisée en mobilité (Fim), pour les jeunes des Dom, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Mayotte (depuis 2000) et de Wallis-et-Futuna (depuis 2001). Ce dispositif vise à garantir aux jeunes de moins de trente ans originaires des départements d'outre-mer la possibilité de participer à des actions de formation qualifiante en métropole, pour suppléer l'absence de certaines formations dans leur département d'origine ;

- 6,6 millions d'euros pour le financement du programme « cadres avenir » en Nouvelle-Calédonie et « quarante cadres » à Wallis-et-Futuna. Ce programme tend à assurer la formation en métropole de cadres d'origine mélanésienne et à leur permettre d'intégrer par la suite des postes de responsabilité en Nouvelle-Calédonie. Le programme « quarante cadres » des îles Wallis-et-Futuna est également destiné à assurer la formation en métropole de cadres d'origine wallisienne ou de Futuna, en vue de leur participation au développement de leur collectivité d'origine ;

- 399.000 euros pour les actions de formation professionnelle à Mayotte et à Wallis-et-Futuna. Ces actions sont menées pour partie dans le cadre des contrats de plan.

d) Le service militaire adapté (SMA)

Le SMA vise à :

faciliter l'insertion des jeunes gens et jeunes filles des collectivités d'outre-mer dans la vie active par une formation professionnelle adaptée dispensée dans un cadre militaire ;

collaborer au développement des collectivités d'outre-mer ;

participer aux plans de secours et d'aide au service public (catastrophes naturelles) ainsi qu'aux plans de protection et de défense.

Il prend en charge chaque année quelque 3.000 volontaires, garçons et filles, âgés de dix-huit ans à vingt-six ans, dans trente-sept filières de formation professionnelle. Ce chiffre est jugé satisfaisant compte tenu de la définition actuelle des missions du SMA.

Globalement, les crédits de fonctionnement atteignent en 2007 15,6 millions d'euros et les crédits de transport sont de 4,3 millions d'euros. Les crédits d'équipement et d'infrastructure s'élèvent à 8,1 millions d'euros.

L'effort consenti en 2006 en faveur du SMA a porté notamment sur les investissements afin de moderniser et de valoriser l'outil de formation, et afin de diversifier les dispositifs de formation et d'insertion disponibles. Le cycle d'investissement touchant à sa fin, seuls 6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 8,11 millions d'euros en crédits de paiement sont demandés pour 2007.

Le budget investissement, en crédits de paiement, se répartit en 2007 de la manière suivante :

- 6,9 millions d'euros consacrés à la remise aux normes de sécurité et d'hygiène du travail des infrastructures (principalement en Martinique et en Guadeloupe pour la prévention des risques sismiques aux Antilles) ;

- 1,1 million d'euros destinés au renouvellement d'engins de travaux publics ou de véhicules-écoles.

Par ailleurs, le SMA devrait consacrer 5,43 millions d'euros aux dépenses de formation.

Le budget de fonctionnement atteint 19,9 millions d'euros. Au sein de cette enveloppe, 4,3 millions d'euros financeront les dépenses de transport et les frais de changement de résidence. Les crédits d'alimentation des militaires qui assurent le service militaire adapté et les locations de bâtiments représentent un montant de 9,85 millions d'euros.

La prévision de taux d'insertion est de 70 %.

C. LE PROGRAMME « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »

L'objectif de ce programme est d'améliorer les conditions de vie des populations outre-mer en facilitant l'accès au logement, en participant à l'aménagement des territoires, en assurant la continuité territoriale et en créant un environnement sanitaire, social et culturel adapté. La compétence de votre commission s'étend au logement, à l'action sanitaire et sociale, à la continuité territoriale.

(en euros)
Programme 123 Conditions de vie outre-mer	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
Logement	220.750.000	175.750.000
Aménagement du territoire	120.000.000	101.000.000
Continuité territoriale	57.532.437	54.032.437
Sanitaire et social	58.400.000	58.400.000
Culture, jeunesse et sports	3.000.000	3.000.000

1. Le logement

a) La dotation budgétaire

Les crédits budgétaires en faveur du logement étaient retracés par une ligne budgétaire unique (LBU) fongible, afin de favoriser une gestion souple, adaptée à l'évolution constatée des besoins. Les crédits de la LBU sont désormais synthétisés dans l'action « logement » du programme « conditions de vie outre-mer », qui finance les quatre activités suivantes :

logement social ;

accompagnement des politiques urbaines d'aménagement et de rénovation ;

résorption de l'habitat insalubre ;

amélioration de la sécurité du parc social antillais à l'égard du risque sismique.

L'amélioration des conditions de logement outre-mer constitue l'une des grandes priorités du budget pour 2007 : les crédits passent à 175,7 millions d'euros, contre 170,8 millions en 2006, en crédits de paiement. En revanche, les autorisations d'engagement passent de 267,8 millions à 200,7 millions, ce qui traduit la volonté de mettre fin au décrochement entre engagement et paiement afin de pérenniser l'apurement de la dette de l'Etat à l'égard des opérateurs.

En ce qui concerne la répartition des crédits, on notera que, outre les mesures d'accession à la propriété et d'amélioration de l'habitat privé qui mobiliseront 66,3 millions d'euros en crédits de paiement (73 millions d'euros en autorisations d'engagement), les constructions de logements locatifs sociaux ainsi que leur amélioration seront financées à hauteur de 73,95 millions d'euros en crédits de paiement (110,5 millions d'euros en autorisations d'engagement).

L'aide aux ménages de Guadeloupe et de Martinique pour l'acquisition de terrains dans la zone des cinquante pas géométriques sera financée à hauteur d'un million d'euros.

Les dotations versées aux collectivités territoriales pour la résorption de l'habitat insalubre dans les Dom, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi qu'au titre de la participation à l'aménagement des quartiers atteindront 34,5 millions d'euros en crédits de paiement (35,5 millions d'euros en autorisations d'engagement).

Lors de son récent voyage aux Antilles, le Premier ministre a décidé d'augmenter les crédits du logement social de 120 millions d'euros consommables sur trois ans , dont 60 millions d'euros seront disponibles dès 2007. La dotation de 2007 augmentera ainsi de ce fait de plus de 38 % en moyens de paiement. Cet abondement permettra d'accélérer la relance du logement social dans les départements d'outre-mer.

Un des problèmes récurrents de la gestion budgétaire des crédits du logement est l'ampleur des retards de paiement aux constructeurs, consécutifs aux gels de crédits. A l'occasion du même voyage, le Premier ministre a souhaité que la dette de la ligne budgétaire unique (LBU) soit apurée avant le 31 mars 2007 . A cette fin, un montant de 42 millions d'euros est mobilisé sur l'exercice 2006, dont 30 millions d'euros financés par la Caisse des dépôts et consignations et 12 millions d'euros ouverts dans le collectif budgétaire. Les modalités de mise en oeuvre de cette décision en 2007 n'ont pas encore été fixées.

b) Dispositifs mis en oeuvre

1°) Les aides directes

Le logement évolutif social

Les bénéficiaires du logement évolutif social (LES) sont les ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources annuelles qui varient en fonction de la composition du ménage. L'aide est constituée par une subvention maximale de 50 % de l'investissement, elle aussi plafonnée en fonction de la composition des ménages. Les plafonds de ressources sont fixés par arrêté préfectoral dans la limite de 50 % du plafond de ressources du prêt à taux zéro.

L'accession intermédiaire : le prêt à taux zéro

Le prêt à taux zéro (PTZ) finance l'accession intermédiaire dans les Dom dans les mêmes conditions qu'en métropole. Ouverts à l'acquisition de logements anciens à compter de 2005, les nouveaux PTZ ne donnent plus lieu, comme antérieurement, au versement d'une subvention du ministère de l'outre-mer mais à un avantage fiscal accordé aux organismes bancaires. Les plafonds de ressources, fixés par arrêté interministériel, ont été augmentés dans le cadre de ce nouveau système, en vue d'élargir le public éligible à ces prêts.

Le logement locatif social (LLS)

Le LLS est financé par une subvention de l'Etat pouvant atteindre 27 % à 30,5 % suivant les départements, et par un prêt de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Le logement locatif très social (LLTS)

Le LLTS est financé par une subvention de l'Etat pouvant atteindre de 32,5 % à 36 % suivant les départements et un prêt de la CDC au taux actuel de 2,9 % sur trente-cinq ans au maximum. La subvention peut être majorée dans certaines conditions d'un montant plafonné. Les loyers du LLTS sont inférieurs ou égaux à 80 % des loyers plafonds LLS.

Le prêt locatif intermédiaire

Le prêt locatif intermédiaire (Pli) est destiné à financer les logements dont le loyer se situe entre celui pratiqué dans le secteur locatif social et celui observé sur le marché libre.

Le Pli finance la construction de logements locatifs, l'acquisition de logements neufs en vue de leur location, l'acquisition-amélioration de logements, l'acquisition de locaux ou d'immeubles non affectés à l'habitation et leur transformation ou aménagement en logements. Il est distribué par la CDC, ou l'AFD ou tout établissement de crédit ayant passé une convention avec l'Etat au taux fixe de 5,5 % sur une durée de vingt-cinq ans.

Les résidences sociales

La possibilité de financer les foyers et les résidences sociales est offerte par une aide destinée à offrir de nouvelles solutions d'hébergement à des ménages présentant des difficultés particulières de logement, telles que les personnes âgées ou handicapées ou celles nécessitant un accompagnement social.

Les prêts locatifs sociaux

Ces prêts à taux préférentiels, étendus aux Dom en avril 2005, permettent aux bailleurs sociaux et aux promoteurs privés de diversifier l'offre de logements en proposant aux ménages, dont les plafonds de ressources atteignent 130 % des plafonds LLS, des logements dont les loyers devront être inférieurs un plafond réglementaire.

Ces logements bénéficieront pour leur construction d'un taux réduit de TVA (2,1 %) et de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant vingt-cinq ans.

Les prêts « construction-démolition »

Les LLS-CD sont en vigueur depuis mai 2000 et ouvrent la possibilité d'entreprendre des opérations de démolition de logements sociaux en assurant le relogement des locataires concernés par les démolitions. Ces prêts bénéficient d'un taux réduit de 3 %.

La réhabilitation du parc locatif social

Les procédures de financement des travaux de réhabilitation du parc locatif social ont été alignées sur celles du dispositif équivalant existant en métropole.

Dans les Dom, 1.520 logements pourront être financés par des PLS en 2007 pour un coût moyen de 12.500 euros.

L'amélioration des logements des propriétaires occupants

Sous conditions de ressources, la subvention, imputée sur la LBU, peut atteindre jusqu'à 70 % du montant des dépenses. Ce taux maximal peut être porté à 80 % pour les travaux d'amélioration qui incluent le ravalement ou la mise en peinture des façades extérieures.

L'amélioration des logements locatifs des propriétaires-bailleurs

L'Anah n'intervient dans les Dom qu'à l'intention des propriétaires bailleurs. Les règles applicables sont sensiblement les mêmes qu'en métropole. Les difficultés liées aux recherches des propriétaires, notamment sous le régime de l'indivision ou de successions non soldées, ont rendu souvent difficile le montage juridique de ces dossiers.

La résorption de l'habitat insalubre

L'enveloppe budgétaire consacrée à ces opérations, dont l'évaluation est évoquée dans la première partie de ce rapport, sera de 34,5 millions d'euros en 2007, en crédits de paiement.

2°) Les aides fiscales

Les mesures de défiscalisation sont évoquées dans la première partie du présent rapport.

2. L'action sanitaire et sociale

a) Aperçu global

Un crédit de 58,4 millions d'euros en crédits de paiement est attribué en 2007 à l'action « sanitaire et social ». Le financement de l'allocation vieillesse en place à Saint-Pierre-et-Miquelon atteint 0,9 million d'euros. Cette dotation, qui figurait au budget du ministère de la santé et des solidarités, est inscrite au budget du ministère de l'outre-mer depuis 2006. Le financement de la protection sociale dans les collectivités du Pacifique entraîne une dépense de 22,7 millions d'euros. Enfin, le financement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna atteint 21,7 millions d'euros.

Les actions sanitaires et sociales de Nouvelle-Calédonie et de Mayotte sont prises en charge à hauteur de 1,5 million d'euros par la mission Outre-mer. De même, 10 millions d'euros sont consacrés aux actions de santé dans les collectivités d'outre-mer. Plus spécifiquement, l'État participe au fonctionnement d'un centre de formation au diplôme d'infirmier en Nouvelle-Calédonie - dans le cadre du contrat de développement 8 pour un montant de 0,7 million d'euros.

Les crédits correspondant à la prise en charge par l'État du ticket modérateur à Mayotte, soit 0,7 million d'euros, sont stables en 2007.

De plus, le ministère consacre 0,27 million d'euros au versement de subventions à des associations oeuvrant dans le secteur sanitaire ou social, dans le but de financer des actions concernant l'outre-mer ou les ultramarins.

b) La lutte contre le chikungunya

Les efforts de démoustication déployés à la Réunion par le service de lutte antivectorielle de la direction régionale des affaires sanitaires et sociales (Drass) n'ont pas permis d'éradiquer le virus avant le début de l'été austral, ce qui a donc provoqué une flambée épidémique sans précédent, avec 5.000 cas recensés par semaine à la mi-janvier 2006, puis 20.000 par semaine en février.

Dès décembre 2005, une mission mandatée par le ministre de la santé et des solidarités et le ministre de l'outre-mer a fait des recommandations sur les améliorations à apporter aux dispositifs de surveillance et de lutte antivectorielle mis en place à la Réunion. Outre le dispositif de déclaration par les médecins du réseau sentinelle, la Drass a demandé à tous les médecins de l'île de déclarer les cas cliniques de chikungunya, et un dispositif de surveillance des urgences hospitalières a été mis en place à la mi-janvier 2006.

Depuis le début de l'épidémie à la Réunion, 266.000 cas ont été signalés, ainsi que 246 signalements de formes graves, dont quarante-huit pour les formes materno-foetales. 248 certificats de décès mentionnant le chikungunya ont été enregistrés, l'âge médian des décès étant de soixante-dix-huit ans. A Mayotte, 7.136 cas cumulés ont été signalés.

Un plan interministériel de lutte contre l'épidémie a été mis sur pied, l'Etat décidant de mobiliser des moyens exceptionnels et d'organiser un dispositif permanent de gestion de crise au cabinet du ministère de l'outre-mer.

Dans le domaine de la santé, 11,6 millions d'euros ont été engagés à la Réunion dont 7,2 millions au titre des traitements de démoustication, 0,8 million au titre de la communication, des dépenses de personnels et d'achat de véhicules, 0,5 million pour le conseil général, 1 million pour la surveillance des pesticides et l'entomologie, 2,1 millions pour l'achat de répulsifs. Une distribution gratuite de 544.113 traitements anti-moustiques a été effectuée au profit des personnes les plus défavorisées.

Dans les hôpitaux et les cliniques, les personnels de santé ont été renforcés par la présence en permanence de vingt médecins et trente infirmières supplémentaires. Au total, 173 professionnels de santé y ont participé, dont cinquante-neuf médecins pour des missions de quinze jours.

A Mayotte, 6,27 millions d'euros ont été engagés dont 3,3 millions au titre des traitements de démoustication, 63.000 euros au titre de la communication et des dépenses de personnels, 2,864 millions d'euros pour l'achat de répulsifs et autres produits. 280 000 doses de produits répulsifs ont été acheminées puis distribuées dans les écoles et les services de protection maternelle et infantile ainsi que 10.000 moustiquaires pour les nourrissons.

En ce qui concerne la lutte anti-vectorielle à la Réunion, le préfet a créé des brigades constituées de militaires des forces armées de la zone du sud de l'océan Indien. Chaque brigade, composée de quinze personnes, a été chargée de l'éducation sanitaire, de la destruction mécanique des gîtes, des traitements adulticide et larvicide. En février 2006, 600 militaires répartis en quarante brigades ont été engagés sur le terrain, ce chiffre atteignant 837 en avril, mois au cours duquel les effectifs dédiés à la lutte anti-vectorielle ont été portés à 2.870 grâce à l'appel aux sapeurs pompiers du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) et aux emplois aidés des collectivités, ce qui a permis le traitement de 200.000 foyers plusieurs fois de suite. Près de 1.000 personnes ont été formées tant à la médiation pour diffuser les informations pratiques de protection individuelle et de destruction des gîtes larvaires, qu'au traitement de gîtes productifs.

La lutte mécanique étant essentielle, le préfet a lancé une importante opération de salubrité par enlèvement des carcasses et élimination de deux cents décharges sauvages.

Même si l'incidence hebdomadaire s'est tarie ces dernières semaines, les administrations anticipent une possible reprise de l'épidémie. Un plan global d'intervention à trois niveaux (inter-épidémie, épidémie modérée, épidémie massive) a été lancé par le préfet de la Réunion et est en cours d'établissement à Mayotte.

3. La continuité territoriale

Cette action rassemble les mesures relatives aux communications avec la métropole et aux dessertes à l'intérieur des collectivités archipélagiques. Elle est dotée, en 2007, de 54 millions d'euros en crédits de paiement. Les deux principales dispositions mises en oeuvre à ce titre sont la dotation de continuité territoriale et le passeport mobilité.

a) La dotation de continuité territoriale

En application de la loi de programme pour l'outre-mer, les collectivités d'outre-mer reçoivent une dotation spécifique de l'Etat destinée à favoriser les déplacements aériens des résidents entre ces collectivités et la métropole.

En 2006, toutes les collectivités en ont bénéficié, à l'exception de la région Guyane, qui ne l'a pas jugé opportun. La dotation est indexée sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Le crédit de 2007 est fixé à 32,6 millions d'euros.

b) Le passeport mobilité

En 2007, 16 millions d'euros financeront le passeport mobilité, contre 16,8 millions d'euros en 2006 et 11 millions d'euros en 2005. Ce dispositif permet la gratuité du transport aérien vers la métropole ou vers une autre collectivité d'outre-mer pour les jeunes domiens de dix-huit ans à trente ans qui quittent leur Dom pour suivre une formation qualifiante ou occuper un emploi, ainsi que la prise en charge d'un voyage aller-retour pour les candidats admissibles aux oraux de concours des grandes écoles, aux oraux de concours des catégories A et B des trois fonctions publiques (État, hospitalière, territoriale).

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Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits sociaux de l'outre-mer inscrits au projet de loi de finances pour 2007 et a adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement insérant après l'article 50 du projet de loi de finances un article additionnel tendant à compléter les informations contenues dans le document de politique transversale consacré à l'outre-mer.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mardi 24 octobre 2006 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, sur le projet de budget de son ministère pour 2007 (mission « Outre-mer »).

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que les crédits 2007 de la mission « Outre-mer » s'élèvent à 2,03 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 1,96 milliard d'euros en crédits de paiement. Dans un contexte financier toujours marqué par une forte contrainte, ils traduisent l'attachement du Gouvernement aux départements et collectivités d'outre-mer. A cet égard, il convient de tenir aussi compte de ce que les crédits de la mission ne représentent que 13 % de l'effort global de l'Etat en faveur de l'outre-mer, qui s'élève à près de 15 milliards d'euros.

La première priorité du projet de budget est le soutien au développement des collectivités d'outre-mer. Cet objectif implique la reconnaissance des identités particulières et le développement des responsabilités locales, comme le prévoient les deux projets de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles pour l'outre-mer actuellement soumis au Parlement. Sur le plan financier, il est concrétisé par le soutien de l'Etat aux collectivités dans le cadre des actions « Aménagement du territoire » et « Continuité territoriale » du programme « Conditions de vie outre-mer ». En ce qui concerne la continuité territoriale, il est utile de noter que les crédits du passeport-mobilité augmentent en 2007 de plus de 31 %.

Pour autant, l'emploi représente toujours l'effort principal du ministère de l'outre-mer. Cette politique est dotée de 1,16 milliard d'euros, ce qui représente près de 60 % des crédits de la mission.

Dans l'attente des résultats de l'évaluation prévue à l'article 5 de la loi de programme du 21 juillet 2003, les exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer restent conformes au dispositif institué par cette loi. En ce qui concerne les dispositifs spécifiques financés par la mission « outre-mer » dans le cadre de la lutte contre l'exclusion du marché du travail des publics prioritaires, le projet de budget prévoit le financement de 57.400 contrats aidés. Par ailleurs, les moyens de la formation professionnelle vont être renforcés. C'est ainsi que 3.000 jeunes seront formés en 2007 par le service militaire adapté (SMA), avec un objectif d'intégration dans la vie professionnelle fixé à 72 %.

Pour conclure sa présentation des crédits de l'emploi, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a rappelé que la relance de la création d'emplois dans le secteur productif outre-mer est un engagement du président de la République. L'an dernier, le nombre d'emplois salariés dans le secteur marchand a augmenté de 2,2 %, ce rythme étant 3,5 fois supérieur à celui de la métropole. Depuis 2002, 30.000 emplois salariés ont été ainsi créés dans les quatre départements d'outre-mer.

La troisième priorité du ministère de l'outre-mer est l'affirmation de l'Etat de droit et la lutte contre l'immigration clandestine. Des progrès ont été enregistrés dans ce domaine. C'est ainsi que, depuis le 1 ^er janvier 2006, la délinquance de voie publique a diminué de 12,7 % et que 16.707 éloignements d'étrangers en situation irrégulière ont eu lieu à partir des départements et collectivités d'outre-mer. Ce chiffre, obtenu en huit mois, dépasse le total de l'année 2005 et représente 53,39 % du nombre des éloignements effectués en 2006 sur le plan national.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer , a ensuite rappelé que le Premier ministre vient de décider d'augmenter les crédits du logement social de 120 millions d'euros consommables sur trois ans, dont 60 millions d'euros seront disponibles dès 2007. La dotation de 2007 augmentera ainsi de plus de 38 % en moyens de paiement, ce qui permettra d'accélérer la relance du logement social dans les départements d'outre-mer.

Par ailleurs, le Premier ministre a souhaité que la dette de la ligne budgétaire unique (LBU) soit apurée avant le 31 mars 2007. A cette fin, un montant de 42 millions d'euros est mobilisé sur l'exercice 2006, dont 30 millions d'euros financés par la Caisse des dépôts et consignations et 12 millions d'euros ouverts dans le collectif budgétaire. Les modalités de mise en oeuvre de cette décision en 2007 n'ont pas encore été fixées.

Il a aussi indiqué que deux audits de modernisation ont été réalisés en 2006 sur la politique du logement social d'outre-mer. Ils ont préconisé le recentrage du rôle de l'Etat sur ses fonctions de pilotage et d'animation de la politique de l'habitat.

Par ailleurs, deux autres études ont été menées pour évaluer la mise en oeuvre des dispositions de la loi de programme relatives aux exonérations de charges et à la défiscalisation des investissements. Leurs conclusions sont soumises à la commission d'évaluation de la loi de programme installée le 5 juillet dernier.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis , a demandé ce qui explique la diminution des crédits de remboursement des exonérations de cotisations sociales, alors que les exonérations ont connu jusqu'à présent une croissance régulière. Elle a souhaité connaître les suites que l'on envisage de donner aux deux évaluations du dispositif d'exonération réalisées en 2006, mentionnant en particulier la proposition de lisser les effets de seuil, la conditionnalité des remboursements et l'amélioration du recouvrement des cotisations. Enfin, rappelant que le Conseil économique et social a proposé de clarifier la rédaction de l'article du code général des impôts relatif à la défiscalisation des activités de recherche et développement des entreprises, elle a voulu savoir si une initiative en ce sens pourrait être prise dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer , a répondu que les 823 millions d'euros mentionnés dans le bleu budgétaire au titre de la compensation des exonérations de charges, contre 830 millions dans la loi de finances pour 2006, ont un caractère prévisionnel. Le responsable du programme « Conditions de vie outre-mer » utilisera au mieux les crédits dont il dispose. A titre d'illustration, le passeport mobilité, qui connaît un grand succès en 2006, a bénéficié en cours d'exercice d'un abondement permettant de donner satisfaction aux demandes des familles. En ce qui concerne le recouvrement des cotisations sociales, le rapport du Conseil économique et social et celui de la mission d'audit de modernisation, complétés par deux études commandées par le ministère de l'outre-mer, ont été remis à la Commission nationale d'évaluation, dont les conclusions aideront le Gouvernement à élaborer sa position.

Abordant ensuite la politique du logement, Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis , a souhaité savoir de quelle façon sera mis en oeuvre le financement de 120 millions d'euros, annoncé par le Premier ministre lors de son récent voyage aux Antilles, pour apurer les dettes de l'Etat auprès des opérateurs. Evoquant l'impact négatif des mécanismes de défiscalisation sur la production de logement social, elle a demandé si un recentrage de la défiscalisation est envisagé. Se référant aux analyses critiques présentées sur le pilotage de la politique du logement, sur l'implication insuffisante des collectivités territoriales et sur le cloisonnement de l'intervention financière de l'Etat, elle s'est enquise des projets de réforme éventuellement à l'étude. Elle a enfin demandé à quelle hauteur sera financée l'extension aux Dom du volet « logement » du plan de cohésion sociale et si la programmation pluriannuelle de la LBU est réalisable.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer , a rappelé la décision du Premier ministre de résorber les retards de paiement accumulés par l'Etat depuis plus de dix ans dans le secteur de la construction. Un montant de 113 millions d'euros sera engagé à cet effet d'ici à la fin du premier trimestre 2007, selon une procédure déconcentrée. Il a rappelé que les difficultés du secteur du logement social résultent aussi de la rareté du foncier disponible. Le deuxième engagement pris aux Antilles par le Premier ministre porte sur l'allocation d'un montant de 120 millions d'euros en trois ans, dont 60 millions dès 2007, en vue de la mise en oeuvre dans les départements d'outre-mer (Dom) du volet « logement » du plan de cohésion sociale. Ces crédits seront gérés par le ministère du logement. Un troisième engagement du Premier ministre porte sur la mise en place d'une Conférence nationale du logement pour l'outre-mer. Sa mission sera de faire le point avec l'ensemble des acteurs sur les moyens d'éviter de nouveaux cumuls de retards de paiement. En ce qui concerne la gestion de la LBU, le ministère de l'outre-mer a admis que le ministère du logement puisse jouer un rôle de chef de file si l'efficacité de l'action de l'Etat le justifie. Ce qui importe est que l'accumulation des retards de paiement aux opérateurs ne se renouvelle pas.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis , a souligné que les professionnels du logement professent des opinions contradictoires sur l'étendue des réserves foncières dont l'Etat et les collectivités territoriales ont la maîtrise.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer , a indiqué que si les ministères de la défense et de l'éducation disposent de réserves importantes, la spéculation et l'augmentation des prix portent les évaluations des Domaines à un niveau important. L'Etat doit en tenir en compte pour fixer le prix de vente des terrains, ce qui alourdit les charges des bailleurs sociaux. Cette situation pourrait justifier la réorientation d'une partie de la défiscalisation vers le logement social. Le même problème se pose pour les collectivités territoriales.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis , rappelant qu'un audit de l'indemnité temporaire de retraite est en cours de réalisation, a demandé si l'existence d'un lien fort entre l'agent qui prend sa retraite et l'outre-mer peut apparaître comme un critère possible d'allocation de l'indemnité et être retenu comme élément déterminant d'acceptation d'une réforme éventuelle.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer , a estimé que l'outre-mer connaît les mêmes problèmes que la métropole, mais multipliés par deux ou trois. Ceci concerne le nombre des chômeurs, celui des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et celui des allocataires de prestations sociales, ainsi que l'évolution démographique. L'Etat doit anticiper sur les besoins que cette situation suscite dans un grand nombre de domaines. Il en résulte des contraintes supplémentaires pour les agents de l'Etat, parfois très lourdes comme le montre le tribut payé par les gendarmes, notamment en Guyane, depuis le début de l'année. Il est légitime que des bonifications accompagnent cette réalité. Il est facile de critiquer l'indemnité temporaire de retraite mais, sur le plan opérationnel, si ce dispositif devait être amélioré, il faudrait que ce soit dans des conditions acceptables par les 30.000 fonctionnaires de l'Etat vivant dans les six collectivités d'outre-mer, par les collectivités directement intéressées et par les finances publiques, ceci tant au regard de la finalité du dispositif que de son coût, qui s'élève à 250 millions d'euros. Les mises en cause trop hâtives ne permettent pas de définir les voies acceptables d'une éventuelle réforme. A quelques mois d'une échéance politique essentielle, il est envisageable d'aborder ce dossier dans le cadre d'une réflexion liée à l'élaboration d'un projet de législature.

En réponse à une dernière question de Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, sur la création non encore réalisée de l'observatoire des prix prévu par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000, il s'est déclaré très favorable à la mise en place de cet outil dans les Dom, afin que la réalité du coût de la vie soit appréhendée de façon objective. Des problèmes de périmètre, de moyens et de conditions de fonctionnement se posent cependant.

M. Nicolas About, président , a demandé si les crédits inscrits au budget de 2006 sont suffisants pour assurer la compensation intégrale des exonérations de charges sociales. La baisse des dotations signifie-t-elle qu'une baisse des exonérations est attendue en 2007 ou bien résulte-t-elle seulement de la souplesse de gestion autorisée par la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) ?

M. Alain Vasselle a précisé que les exonérations spécifiques de charges sociales ne sont pas toujours compensées de manière satisfaisante par le budget de l'Etat.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer , a réaffirmé le caractère indispensable des exonérations de charges sociales pour développer l'emploi dans le secteur marchand outre-mer. Le montant inscrit au projet de budget est globalement valable, a-t-il précisé, mais les chiffres exacts ne seront disponibles qu'en fin d'exercice. Le mécanisme consiste en une sorte de droit de tirage, gagé par les crédits du ministère de l'outre-mer, des entreprises sur l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).

M. Jacques Gillot a demandé si une modification du décret, fixant le montant de la dotation versée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) au titre de la prestation compensatoire de handicap, est prévue afin d'ajuster la base de calcul retenue à la dépense effectivement constatée en 2004 en Guadeloupe. Il a souhaité savoir si le niveau de compensation de la dépense au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) fixé pour 2005 et 2006, correspondant à 31 % de la dépense réelle, sera maintenu pour les exercices à venir. Notant la croissance exponentielle de la dépense afférente au revenu minimum d'insertion, il s'est enquis des conditions de mise en oeuvre de la dotation exceptionnelle de 500 millions d'euros, versée en trois ans à partir de 2006. Il a enfin voulu savoir quelle part des crédits ouverts pour le logement en 2007 sera consacrée au rattrapage de la dette et quelle part servira à financer des opérations nouvelles.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer , a précisé que la prestation compensatoire de handicap est un dispositif nouveau visant un public plus large que l'allocation compensatoire pour tierce personne. Pour tenir compte de cette différence, l'Etat a prévu de verser 500 millions d'euros aux départements cette année. En outre, 20 millions d'euros seront répartis entre les départements pour financer la mise en place des maisons départementales des personnes handicapées. En ce qui concerne l'Apa, le niveau de compensation sera maintenu et pour le RMI, la Guadeloupe percevra au titre de 2005 une dotation exceptionnelle permettant de couvrir entre 60 % et 70 % des dépenses. Enfin, les crédits destinés au logement hors dette s'élèvent à 236 millions d'euros en 2007, ce qui représente une augmentation de 20 % des crédits.

M. Alain Gournac s'est associé à l'hommage rendu par le ministre aux gendarmes de la Guyane, puis il a évoqué les conséquences de l'épidémie de chikungunya sur le secteur du tourisme à la Réunion et a demandé si un plan de prévention sera mis en place en 2007. Il s'est ensuite félicité de la décision de résorber les retards de paiement de l'Etat dans le secteur du logement, les effets de cette situation étant catastrophiques pour l'emploi outre-mer. Evoquant l'alcoolisme à Mayotte, et spécialement celui qui touche les femmes enceintes, il a exprimé le souhait que l'aide aux associations luttant contre ce phénomène soit renforcée et a rappelé les efforts du conseil régional de la Réunion pour mobiliser sur ce dossier l'ensemble des parties intéressées. Il s'est enfin enquis de l'évolution du statut de Mayotte.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer , a indiqué que neuf cas de chikungunya ont été constatés la semaine passée à la Réunion et que la période actuelle correspond à celle du début de l'épidémie l'année dernière. Cette épidémie a révélé la baisse d'intensité de la lutte anti-vectorielle contre les moustiques. Les mesures concertées lancées au cours de l'année par l'Etat et les collectivités territoriales restent en vigueur. La maladie, très méconnue jusqu'à l'année dernière, y compris au sein de l'organisation mondiale de la santé (OMS), doit faire l'objet de fortes recherches. Un pôle recherche a donc été mis en place. Des efforts importants sont consentis en matière de lutte anti-vectorielle. Par ailleurs, les services de la direction régionale des affaires sanitaires et sociales (Drass) ont été étoffés, passant de quatre-vingt-quinze à cent cinquante-deux agents, l'objectif étant de monter à deux cent vingt agents. Enfin, un groupement d'intérêt public (Gip) confortera la coopération de l'Etat et des collectivités territoriales dans la lutte contre la maladie. En ce qui concerne les difficultés de l'économie réunionnaise, une enveloppe de 100 millions d'euros a été débloquée par le Premier ministre, dont une partie, non encore consommée, est destinée aux entreprises. En l'absence de vaccin et de traitement du chikungunya, il faut aider les professionnels du tourisme, activité globalement sinistrée, le temps nécessaire. Le Gouvernement a lancé à cet égard une campagne sur l'efficacité des mesures individuelles de protection en liaison avec les professionnels réunionnais du tourisme.

L'alcoolisme à Mayotte et dans tout l'outre-mer nécessite une grande politique publique mobilisant tous les acteurs concernés. Le ministère de l'outre-mer dispose de son côté de crédits permettant de financer les associations de terrain.

En ce qui concerne le statut de Mayotte, le projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer prévoit la création d'une identité législative plus affirmée, ce qui rapproche l'île du droit commun. Une anticipation du rendez-vous référendaire avec les Mahorais n'est pas à exclure.

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mercredi 15 novembre 2006 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Anne-Marie Payet , sur le projet de loi de finances pour 2007 (mission « Outre-mer »).

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis de la mission « Outre-mer » , a présenté les grandes lignes de son rapport (cf. exposé général du présent avis).

M. Louis Souvet s'est félicité de l'évolution des collectivités d'outre-mer vers le droit commun de la CMU. Il a jugé normal, compte tenu du taux de chômage dans les Dom, de consacrer 60 % des crédits de la mission à l'emploi. Il a appuyé la proposition de supprimer le seuil de onze salariés en matière d'exonération des cotisations sociales patronales, estimant l'abaissement du coût du travail essentiel pour permettre à l'outre-mer de faire face à la concurrence des pays voisins. Il serait spécialement opportun, dans cet ordre d'idées, que la diminution du coût du travail outre-mer permette d'orienter vers ces territoires français les délocalisations opérées en métropole.

Il s'est réjoui de l'augmentation du nombre des emplois salariés outre-mer, tout en rappelant que cette évolution corrige progressivement une tendance de départ très défavorable.

Il s'est étonné qu'aucune collectivité territoriale n'ait pris outre-mer la compétence logement, dont le transfert a été autorisé par la loi du 13 août 2004.

Il a enfin souhaité que les logements construits avec l'aide de l'Etat soient dotés de l'équipement sanitaire nécessaire, évoquant les cases démunies de commodités qu'une récente mission de la commission a pu voir en construction à Mayotte.

M. Guy Fischer a estimé que les problèmes majeurs de l'outre-mer demeurent l'emploi et le logement. Il est inadmissible qu'il faille attendre dix ans pour obtenir un logement social, alors que la défiscalisation a suscité une surcapacité dans le secteur non social. Une réorientation des aides fiscales permettrait de répondre aux besoins existants.

Il a estimé qu'afin d'éviter l'apparition de situations explosives, il faudrait faire en sorte que les bénéficiaires des minima sociaux soient intégrés plus rapidement dans l'emploi.

Il a aussi souhaité savoir ce qui explique la diminution de plus de 30 % des crédits affectés à l'action sanitaire et sociale.

Il a enfin évoqué la publication récente d'un rapport d'audit et d'articles de presse mettant en cause l'indemnité temporaire de retraite des fonctionnaires de l'Etat en outre-mer.

Mme Gisèle Printz a demandé les raisons de la diminution des crédits de l'action sanitaire et sociale et de ceux de la culture, de la jeunesse et des sports.

Mme Bernadette Dupont a demandé quel est le montant du plafond revalorisé d'accès à la CMU complémentaire. Elle a aussi souhaité connaître la nature du document budgétaire de politique transversale, dont l'amendement du rapporteur pour avis propose l'enrichissement.

Mme Christiane Demontès a relevé la diminution générale des crédits de la mission, à l'exception de ceux des collectivités territoriales. Elle a estimé que les mesures de diminution du coût du travail ne sont pas de nature à favoriser l'accès à l'emploi et a demandé ce qu'il en était des mesures tendant à orienter les demandeurs d'emploi vers les secteurs où des besoins se manifestent. En ce qui concerne le logement social, elle a souhaité savoir si l'Etat noue des partenariats avec les collectivités territoriales.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis , a soutenu l'objectif de mettre en mesure les Dom de supporter la concurrence des pays voisins en agissant sur le coût de l'emploi.

Elle a indiqué que la commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer va se déplacer à Mayotte ainsi qu'aux Antilles et à la Réunion pour examiner les modalités possibles de réorientation de la défiscalisation vers l'aide au logement social. Une des solutions envisageables serait d'étendre le bénéfice du mécanisme à des associations, telles que la Foncière Logement, créée par une convention entre l'Etat et un gestionnaire du 1 % logement et spécialisée dans l'offre de logements locatifs de qualité aux salariés des entreprises du secteur privé, avec un objectif de mixité sociale.

La diminution du crédit de l'action sanitaire et sociale est due au transfert au ministère de la santé de 22,6 millions d'euros affectés au financement de la CMU complémentaire des collectivités d'outre-mer. A ce sujet, le nouveau plafond d'accès à la CMU complémentaire sera de 704 euros par mois pour une personne seule. Lors d'un récent voyage à la Réunion, le ministre de la santé et des solidarités a annoncé parallèlement que les personnes âgées concernées par un problème de seuil bénéficieront d'une aide de 400 euros par an pour payer leur mutuelle.

Le département de la Réunion, où les minima sociaux jouent un rôle extrêmement important, est volontaire pour expérimenter une harmonisation des conditions de versement des minima sociaux et des dispositifs d'incitation au retour à l'emploi de leurs bénéficiaires.

L'augmentation de la dotation des collectivités territoriales est largement explicable par celle de la dotation globale de fonctionnement. En ce qui concerne ces crédits, il est aussi utile de relever l'augmentation des crédits du passeport mobilité et de ceux de la continuité territoriale.

Enfin, le document de politique transversale, dont le projet d'amendement propose d'enrichir le contenu, présente une vision transversale de l'effort de l'Etat en faveur de l'outre-mer.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » pour 2007 et a adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement insérant après l'article 50 du projet de loi de finances un article additionnel tendant à compléter les informations contenues dans le document de politique transversale consacré à l'outre-mer .

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 50 BIS

Après l'article 50 bis , insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le I de l'article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 (loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) est complété par sept alinéas ainsi rédigés :

« Le document relatif à la politique mentionnée au 7° comporte également :

« - un état récapitulatif, par mission, de l'effort budgétaire et financier consacré à chaque département ou région d'outre-mer, à chaque collectivité d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises ;

« - une évaluation du coût net de chaque exonération de cotisation sociale ou d'impôt destinée à l'outre-mer ;

« - un état de la mise en oeuvre du principe de continuité territoriale en matière de transports de personnes ;

« - le détail et le coût des compléments de rémunérations, de pensions et d'indemnités temporaires applicables aux fonctionnaires en poste outre-mer ;

« - le détail des statuts fiscaux particuliers ; « - tous les deux ans, une appréciation des différences de salaires et de prix à la consommation entre les collectivités territoriales ultramarines et la métropole.

* ¹ Rapport d'information, fait au nom de la commission des finances, sur la défiscalisation dans les départements et les territoires d'outre-mer, n° 51 (2002-2003).