ANNEXES
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ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
Auditions de la commission
Mercredi 8 février 2006
M. Louis Schweitzer , président, accompagné de M. Marc Dubourdieu directeur général et M. Luc Ferrand , directeur du service juridique de la Haute autorité ;
M. Jean-François Amadieu, professeur à l'Université de Paris I Panthéon-Sorbonne - directeur du CEGORS (Centre d'étude et de recherche sur les organisations et les relations sociales) et de l'Observatoire des discriminations.
Auditions du rapporteur
(ouvertes aux autres membres de la commission)
Jeudi 2 février 2006
M. Richard Séréro , secrétaire général de la LICRA
M. Christophe Pallez, secrétaire général de la CNIL
M. Nicolas Blot, secrétaire général de l'Union syndicale des magistrats
M. Bruno Thouzellier, secrétaire national de l'USM
Vendredi 3 février 2006
M. Patrick Lozes , Président du Conseil représentatif des associations noires (CRAN)
M. Pap Ndiaye, Vice-président du Cercle d'action pour la promotion de la diversité en France (CAPDIV) et co-fondateur du CRAN
M. Arnaud de Broca , Fédération nationale des Accidentés du Travail et des Handicapés (FNATH)
M. Philippe Karim Felissi , avocat au barreau de Paris
Mme Naïma Rudloff , secrétaire général du syndicat national FO des Magistrats
Mme Bernadette Hétier, vice-présidente du MRAP
M. Farid Messaoudi, directeur du service juridique
Mardi 7 février 2006
M. Didier Liger , représentant du Conseil National des Barreaux
M. Louis de Broissia , président du Conseil général de la Côte d'Or
M. Bernard Cazeau , président du conseil général de la Dordogne.
M. Assane Fall, secrétaire général de SOS Racisme.
M. Côme Jacqmin , secrétaire général du Syndicat de la magistrature, juge des enfants.
Mme Laurence Mollaret , substitut du procureur de Bobigny.
Mme Nora Barsali , vice-présidente de BPW France et directrice de Nora Communication.
Vendredi 10 février 2006
M. Claude Lazarus , membre du Conseil de l'Ordre du Barreau de Paris,
Mme le Bâtonnier Marie-Dominique Bedou Cabau , membre du Bureau de la Conférence des Bâtonniers
Mme Laurence Méhaignerie , chercheur associé à l'Institut Montaigne.
M. Laurent Blivet, consultant en stratégie d'entreprise pour le Boston Consulting Group, chercheur associé à l'Institut Montaigne.
ANNEXE 2 - COMPTE-RENDU DES AUDITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
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Le mercredi 8 février 2006, la commission a procédé aux auditions de MM. Louis Schweitzer, président, Marc Dubourdieux directeur général, Luc Ferrand, directeur du service juridique de la HALDE (Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité) et de Jean-François Amadieu, directeur du CEGORS (Centre d'étude et de recherche sur les organisations et les relations sociales), professeur à l'Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, sur le projet de loi n° 2787 (A.N. XIIè législature) pour l'égalité des chances.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la HALDE, créée par la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004, avait été installée officiellement par le président de la République le 23 avril 2005.
Dressant un rapport d'étape de l'activité de la HALDE plutôt qu'un « bilan » qu'il a jugé, à ce stade, prématuré, M. Louis Schweitzer a d'abord souligné que la lutte contre les discriminations était considérée comme une priorité, non seulement par les autorités publiques, mais également par l'opinion. Il a rappelé que les Français souscrivaient au principe d'une autorité chargée de lutter contre toutes les formes de discrimination, alors que d'autres pays européens avaient fait le choix d'autorités plus spécialisées. L'expérience, a-t-il ajouté, démontrait la pertinence de l'option française ; en effet, d'une part, les discriminations pouvaient être liées à des causes de même nature, d'autre part, la lutte contre les discriminations, quelle que soit leur origine, pouvait impliquer des modes d'action similaires et, enfin, il était possible d'être victime simultanément de plusieurs discriminations.
M. Louis Schweitzer , a observé que la HALDE n'exerçait aucun monopole en matière de lutte contre les discriminations, mais que son action s'inscrivait, dans le cadre d'une politique plus générale destinée à favoriser également l'emploi et, à travers l'accès à l'éducation en particulier, la mobilité sociale. Il a ajouté que compte tenu de ses moyens (un budget de 10,7 millions d'euros et un effectif de 66 personnes aux termes de la loi de finances pour 2006), la HALDE ne disposait pas de capacités d'intervention considérables et qu'il était donc essentiel qu'existent d'autres instruments d'action au titre, notamment, de la politique de la ville et des différents dispositifs de lutte contre les inégalités.
Evoquant alors les missions de la HALDE, M. Louis Schweitzer , a d'abord rappelé que cette autorité avait la responsabilité de traiter toutes les réclamations des personnes s'estimant victimes de discrimination dont elle était saisie, la Haute autorité fondant ainsi son activité sur le traitement de cas concrets. Il a noté qu'à ce jour, l'institution avait été saisie de 1.377 réclamations. Après avoir relevé que le code pénal recensait 17 motifs de discrimination illégaux considérés comme des délits, il a indiqué que 38 % des discriminations dont la HALDE avait été saisie étaient liées aux origines (qu'il s'agisse de la nationalité ou de l'appartenance à une « minorité visible »), 14 % à la santé et au handicap, 6 % à l'âge et 6 % au sexe. Sur ce dernier motif de discrimination, après avoir observé que la moitié des réclamations étaient présentées par des hommes, il a estimé que la part des femmes était certainement sous-représentée par rapport à leur situation effective au regard des discriminations. Il a précisé, à cet égard, que de nombreuses personnes étaient, en fait, victimes de discriminations sans se reconnaître comme telles et donc, a fortiori, sans saisir la HALDE. Présentant alors ces réclamations selon le domaine dans lequel s'exerçaient les discriminations, le président de la HALDE a indiqué que les saisines concernaient l'emploi (45 %), les services publics [réglementation et fonctionnement de l'administration (22 %)], mais aussi, par ordre décroissant, l'accès aux biens et services, privés ainsi que le logement et l'éducation. Lieu principal de l'intégration, l'emploi apparaissait aussi, selon M. Louis Schweitzer , comme le lieu principal des discriminations.
Rapprochant le nombre de réclamations adressées à la Haute autorité du nombre d'affaires portées devant le juge, le président de la HALDE a constaté que les condamnations au pénal pour discrimination ou appel à discrimination (soit une quarantaine en moyenne par an), apparaissaient très en deçà de la réalité des discriminations. Le nombre de réclamations portées devant la HALDE semblait, quant à lui, moins le reflet de la fréquence des discriminations que l'indicateur du nombre de personnes se percevant comme victimes de ces discriminations. A cet égard, M. Louis Schweitzer , a estimé que la HALDE n'avait pas encore atteint son objectif, tout en rappelant qu'à l'exemple du Médiateur, il faudrait sans doute plusieurs années pour qu'elle soit en mesure de répondre pleinement à sa vocation.
Le président de la HALDE a cité parmi les priorités de son action la nécessité d'accroître la notoriété de cette institution. Il a noté que si l'autorité n'avait pas les moyens financiers de mener des campagnes publicitaires, elle pouvait compter sur le soutien de certains organes de communication tels que la chaîne Public-Sénat à laquelle il a souhaité rendre hommage, ainsi que de relais institutionnels comme l'Association des maires de France et l'ANPE afin notamment d'assurer une meilleure information sur la HALDE auprès du grand public. En deuxième lieu, il importait selon M. Louis Schweitzer que les recours soumis à la HALDE se révèlent efficaces. Il a estimé que l'octroi d'un pouvoir de sanction pourrait, si les dispositions du projet de loi pour l'égalité des chances étaient adoptées, permettre de lutter contre un plus grand nombre de situations de discrimination. En effet, d'après le président de la HALDE, le juge donnait une priorité aux atteintes physiques à l'ordre public sur les atteintes morales ; en outre, la réponse judiciaire pouvait sembler aujourd'hui soit excessivement complexe et lente, soit disproportionnée. Il a cité pour exemple le cas des offres d'emploi fixant des limites d'âge, contraires à la loi mais pour lesquelles une procédure devant le tribunal correctionnel ne constituait pas nécessairement la réponse la plus adaptée.
M. Louis Schweitzer a estimé qu'au-delà du traitement des cas concrets de discrimination, la HALDE devait déceler les formes de discrimination qui ne faisaient pas l'objet de réclamation et mener une politique de prévention plus large, en particulier en sensibilisant, comme cela avait été fait pour les offres d'emploi comportant des limites d'âge, les directeurs des ressources humaines et les organes de presse aux pratiques inacceptables. Il a ajouté que le projet de loi relatif à l'égalité des chances, en légalisant la pratique du « testing », ne ferait que confirmer la jurisprudence de la Cour de cassation. Après avoir rappelé que la HALDE avait appliqué cette méthode en matière d'emploi et de logement, il a souligné qu'elle présentait l'avantage de permettre l'identification de pratiques discriminatoires en recourant à des personnes fictives (envoi de CV fictifs), plutôt qu'à des personnes réelles.
M. Louis Schweitzer a souligné que la HALDE participait aussi à la promotion d'une politique d'égalité en citant, pour exemple, la convention signée avec la Fédération nationale de l'immobilier afin de garantir que toutes les agences respectent les principes de non-discrimination, de sorte qu'aucune d'entre elles ne soit tentée de transiger avec ces principes pour attirer la clientèle d'agences plus scrupuleuses. Il a également indiqué que la HALDE avait adressé une lettre à 150 entreprises afin de proposer des instruments de lutte contre les discriminations ainsi qu'un mécanisme de suivi des actions conduites en faveur de la diversité.
M. Louis Schweitzer a conclu en indiquant que les moyens de la HALDE, certes inférieurs à ceux dévolus aux institutions homologues, mais plus anciennes, de certains pays européens, lui paraissaient suffisants au regard de son activité actuelle.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, s'est enquis des moyens matériels et humains mis à la disposition de la HALDE. Il a en particulier demandé à M. Louis Schweitzer de préciser le nombre de recrutements déjà intervenus et pour quelles compétences. Ayant constaté une forte attente des associations à cet égard, il a souhaité savoir si la création de délégations régionales, annoncée par le Gouvernement lors de l'examen du projet de loi portant création de la HALDE, avait été effective. Il a demandé à M. Louis Schweitzer si la HALDE avait déjà mis en oeuvre ses pouvoirs d'enquête et de vérification et si ces prérogatives lui semblaient adaptées aux missions de la Haute autorité.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a souhaité connaître la nature des liens entre la HALDE et le milieu associatif, indiquant que plusieurs associations qu'il avait entendues lui avaient signalé que les services de la HALDE avaient conseillé à des personnes de se rapprocher des associations de lutte contre les discriminations plutôt que de la saisir. S'interrogeant sur les relations entre le comité consultatif et l'instance collégiale de la HALDE, il s'est demandé pourquoi certaines associations de lutte contre les discriminations, par exemple les discriminations à raison de l'orientation sexuelle, n'étaient pas représentées au sein du comité consultatif. Après avoir évoqué le caractère limité du pouvoir de sanction qu'il était proposé de conférer à la HALDE, il a souhaité savoir si cette autorité administrative indépendante ne risquait pas de se trouver dans une position délicate, dans la mesure où il lui serait difficile, le cas échéant, de prononcer des sanctions à l'égard de personnes morales avec lesquelles elle engageait des partenariats pour lutter contre les discriminations.
Après avoir souligné les limites du « testing » comme instrument de lutte contre les discriminations, notamment en raison des recrutements par voie de réseaux, et évoqué les difficultés pour identifier les comportements répréhensibles des entreprises, M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur l'intérêt de compléter, éventuellement à titre provisoire, le dispositif actuel par la mise en place d'un instrument de mesure statistique des comportements discriminatoires.
Partageant cette interrogation, M. Alain Gournac, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales, a souhaité connaître la position de M. Louis Schweitzer sur l'utilisation de statistiques fondées sur l'appartenance ethno-raciale, afin de mieux apprécier la portée des discriminations. Il a fait valoir la difficulté, en l'absence de références précises, d'appréhender la situation actuelle en matière de discrimination et les progrès réalisés ces dernières années, ajoutant que de telles données permettraient au surplus d'éclairer le législateur sur la nécessité de faire évoluer la législation.
M. Alain Gournac, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales, a souhaité savoir si la HALDE avait été destinataire de réclamations relatives à des discriminations dans le secteur, sensible, de l'apprentissage. Enfin, il a demandé à M. Louis Schweitzer si, outre l'instauration d'un pouvoir de sanction, il avait d'autres suggestions pour renforcer l'efficacité de la HALDE.
En réponse à M. Jean-René Lecerf, M. Louis Schweitzer a indiqué que le nombre d'emplois temps plein travaillés attribués à la HALDE par la loi de finances s'élevaient à 50 personnes pour l'année 2005 et à 66 pour l'année 2006, ajoutant que 44 personnes avaient été recrutées à ce jour, avec l'objectif d'atteindre un effectif de 60 personnes à la fin du premier semestre 2006. Il a précisé que la HALDE comprenait, outre la direction de la promotion de l'égalité, une direction juridique chargée de recevoir, orienter et traiter les réclamations. Il a indiqué que cette direction regroupait l'effectif le plus important, 22 personnes, pour la plupart des juristes auxquels il incombait de se mettre en relation avec les plaignants et les auteurs supposés des discriminations. Il a expliqué que ces professionnels devaient donc faire preuve d'une évidente capacité relationnelle. A cet égard, indiquant que le faible nombre de juristes spécialisés dans le domaine des discriminations posait des difficultés de recrutement pour la Haute autorité, il a souhaité que cette branche du droit se développe davantage.
Abordant la mise en place des délégations régionales, il a souhaité distinguer la situation de la HALDE de celle du Médiateur de la République. Il a souligné que le Médiateur disposait de relais au niveau départemental en s'appuyant largement sur des représentants bénévoles, souvent des fonctionnaires retraités dont la mission consistait, à l'instar des anciens juges de paix, à dialoguer et à apaiser les conflits. Il a observé qu'en revanche, la nature des missions confiées à la HALDE, à savoir le traitement des discriminations qui constituent des délits, supposait un professionnalisme plus grand, ce qui l'avait conduit à concentrer ses moyens dans la région parisienne. Toutefois, M. Louis Schweitzer a déclaré que le débat sur la mise en place de relais au niveau local était ouvert. Il a d'ailleurs indiqué que la HALDE avait, à titre expérimental, mis en place des réseaux locaux s'appuyant sur un délégué à Marseille et à Lille et qu'un autre relais devrait être opérationnel en Martinique prochainement. Il a ajouté que le soutien des administrations locales pourrait également constituer une voie utile pour relayer localement la lutte contre les discriminations. Il a expliqué qu'il avait d'ailleurs demandé aux préfets de nommer un correspondant au sein de leurs services et que ces derniers avaient répondu favorablement à cette requête.
M. Louis Schweitzer a jugé satisfaisants les pouvoirs d'enquête et d'investigation de la HALDE. Il a cependant précisé que les pouvoirs d'investigation sur place n'avaient pu encore être mis en oeuvre, les premiers agents compétents pour agir n'ayant été habilités par le procureur général que très récemment.
M. Louis Schweitze r a indiqué qu'aucun plaignant n'avait été réorienté vers une association de lutte contre les discriminations. Il a néanmoins précisé que lorsque qu'une plainte n'entrait pas dans le champ de compétences de la HALDE -par exemple en étant plus l'expression d'une difficulté que d'une discrimination ou lorsque la réclamation concernait un refus d'octroi de visa- le plaignant était orienté vers le milieu associatif. Il a également précisé que lorsqu'une réclamation portait sur une injure raciale et bien que, juridiquement, cet acte qui pouvait être vécu comme une forme de discrimination n'en constitue pas une, la HALDE s'efforçait d'apporter une réponse à la personne victime présumée de l'injure et transmettait systématiquement le dossier au parquet.
Il a fait état des difficultés qu'avait soulevées la composition du comité consultatif qui comporte 18 membres. Il a indiqué que l'instance collégiale de la HALDE avait souhaité y faire siéger à la fois des représentants d'associations et des personnalités qualifiées telles que MM. Jean-François Amadieu, directeur de l'Observatoire des discriminations, ou encore Joel Thoraval, président de la Commission nationale consultative des Droits de l'Homme, président du comité consultatif. Il a fait état des protestations émises par les cinq principales organisations syndicales, mécontentes que seulement deux d'entre elles soient représentées. Il a également indiqué que de nombreuses associations s'étaient plaintes de ne pas siéger au comité consultatif, assurant néanmoins que leurs voix seraient entendues dans le cadre de relations bi-latérales.
M. Louis Schweitze r s'est déclaré satisfait du pouvoir de sanction prévu par le projet de loi en dépit de son caractère limité, après avoir fait valoir qu'il n'avait pas pour vocation de se substituer à une décision de justice. Il a rappelé que la discrimination constituait un délit passible d'une peine d'emprisonnement ferme même si, dans la pratique, avaient jusqu'à présent été au plus prononcées des peines de prison avec sursis. Il a précisé que les sanctions décidées par la HALDE ne pourraient être assimilées à une transaction excluant toute action judicaire ultérieure. Il a expliqué que l'octroi d'un pouvoir de sanction à la HALDE était destiné à sanctionner effectivement, et dans un délai raisonnable, des comportements répréhensibles. En outre, il a fait valoir que ce dispositif pourrait être utile lorsque des juridictions civiles (prud'homales ou civiles) étaient saisies, dans la mesure où il permettrait d'éviter une saisine du tribunal correctionnel, susceptible de retarder l'obtention des réparations civiles du fait du principe selon lequel le « pénal tient le civil en l'état ». Au demeurant, il a ajouté que la possibilité pour la HALDE de prononcer une sanction présentait un intérêt supplémentaire, dans la mesure où le parquet était souvent amené à classer sans suite de nombreuses plaintes relatives aux discriminations. Il a mis en avant les effets positifs des sanctions prononcées par la HALDE, lesquelles, sans être trop pénalisantes financièrement, feraient néanmoins peser une forte pression sur les auteurs de discrimination, en particulier après leur publication.
Il a estimé que la démarche contractuelle engagée avec certaines entreprises et organismes comme la FNAIM conduirait la HALDE à exclure de ces conventions les auteurs de discrimination et, le cas échéant, à faire usage à leur égard des nouveaux pouvoirs de sanction prévus par le projet de loi. M. Louis Schweitzer a observé que ces deux démarches auraient pu se révéler contradictoires seulement dans l'hypothèse où la HALDE aurait décidé de décerner des labels aux entreprises faisant l'objet d'un partenariat. Il a d'ailleurs relevé que le « testing » était pratiqué avec certaines entreprises signataires de conventions anti-discriminations avec la HALDE.
Après avoir indiqué que l'instance collégiale de la HALDE n'avait pas délibéré sur l'opportunité de mettre en place un comptage éthnique et annoncé que ce point pourrait être tranché à l'occasion de la publication de son premier rapport annuel d'activité, M. Louis Schweitzer, à titre personnel, a jugé que la mise en oeuvre de cet instrument n'était pas nécessaire. Il a fait valoir qu'il existait déjà d'autres instruments efficaces de lutte contre les discriminations comme le « testing » ou encore les actions positives dans les domaines de l'enseignement et de l'urbanisme. Il a expliqué que les études conduites par la HALDE avaient démontré que la mobilité sociale des enfants issus de l'immigration était identique à celle des autres enfants issus de mêmes catégories sociales. En outre, il a souligné que des données ethno-raciales ne permettraient pas de mesurer rétrospectivement les progrès accomplis.
M. Louis Schweitzer a craint certains effets pervers du comptage ethno-racial, observant qu'en Grande-Bretagne, seul pays européen réalisant des statistiques mentionnant l'appartenance raciale ou ethnique, les données étaient très imprécises car fondées sur l'auto-déclaration. Il a cité son homologue anglais qui avait exprimé la crainte d'un glissement d'une société multiculturelle vers l'apartheid. En outre, il a considéré que des statistiques anonymes risquaient, en fait, d'aboutir à une identification nominative, ce qui lui a semblé inacceptable au regard du respect de la vie privée. Il a estimé que la voie du progrès était le métissage et qu'il serait difficile de classifier une population de plus en plus métissée. M. Louis Schweitzer a estimé que l'identification d'une communauté conduirait inévitablement à la stigmatiser. Il a douté des vertus de statistiques montrant l'appartenance ethno-raciale, faisant valoir que les difficultés d'intégration étaient principalement imputables aux origines sociales.
M. Louis Schweitzer a souligné l'absence de réclamations dans le domaine de l'apprentissage, tout en indiquant que la HALDE avait engagé des discussions avec l'Union professionnelle artisanale (UPA) et les organisations représentant les petites et moyennes entreprises. En revanche, il a signalé que des saisines avaient été enregistrées mettant en cause des discriminations dans l'accès à des stages qui, comme l'apprentissage, constituent l'antichambre du monde du travail. Il a marqué son souci de veiller à ce que l'accès à l'emploi soit ouvert à tous.
M. Louis Schweitzer , évoquant les pistes d'amélioration de l'action de la HALDE, a, d'une part, souligné que des progrès restaient à accomplir pour assurer un recours effectif devant la HALDE, expliquant que cette instance souffrait d'un manque de notoriété. M. Louis Schweitzer a, d'autre part, jugé nécessaire de trouver des relais au sein de l'appareil d'Etat -en s'appuyant sur la police, la justice- et auprès du monde économique. Enfin, il s'est déclaré satisfait des avancées proposées par le projet de loi, estimant que le principal défi posé à la HALDE serait avant tout d'appliquer pleinement la législation, après avoir estimé que l'arsenal législatif constituait un excellent instrument de lutte contre les discriminations qu'il n'était pas nécessaire de modifier.
M. François Zocchetto , considérant qu'il n'était pas évident de confier à une autorité administrative indépendante des pouvoirs d'investigation et de sanction lui donnant un statut quasi-juridictionnel, s'est interrogé sur l'organisation de l'activité de la HALDE face au cumul de ces prérogatives. Il a souhaité savoir si la Haute autorité suivrait une organisation juridictionnelle et selon quels critères elle transmettrait ou non au Parquet les dossiers pour lesquels elle aura, le cas échéant, prononcé une sanction.
M. Christian Cointat a déclaré que si la lutte contre les discriminations était indispensable, un équilibre devait être préservé pour le respect de la liberté. Exprimant son inquiétude quant aux possibles excès du politiquement correct, il a estimé que l'incitation devait parfois être préférée à la sanction. A cet égard, il a distingué trois catégories : la discrimination volontaire, qui méritait une condamnation, la discrimination inconsciente et la discrimination « de protection », motivée par exemple par la crainte de certains propriétaires quant à la solvabilité des candidats à la location et qui ne pouvait être efficacement combattue que si l'Etat assurait les garanties nécessaires.
M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur la possibilité de conduire une politique de lutte contre les discriminations vraiment efficace sans mobiliser à cette fin la politique économique et la politique de l'emploi.
Répondant à M. François Zocchetto , M. Louis Schweitzer a rappelé que la HALDE n'était pas une juridiction, mais une autorité administrative indépendante qui pourrait exercer un pouvoir de sanction à l'instar de beaucoup d'autres, telles que la Commission nationale de l'informatique et de libertés (CNIL) et l'Autorité des marchés financiers (AMF). Il a estimé qu'un tel pouvoir impliquait toutefois une séparation entre les activités d'instruction et la formation délibérante, susceptible de prononcer une sanction, cette procédure devant être définie par un décret en Conseil d'Etat. Il a précisé que ce décret pourrait, le cas échéant, instituer au sein du collège de la HALDE une commission des sanctions et devrait définir une procédure contradictoire prévoyant la possibilité pour les personnes mises en cause d'être assistées par un avocat.
Il a considéré qu'il revenait à la HALDE de décider de l'opportunité de transmettre au parquet certains dossiers dont elle était saisie, en s'interrogeant au cas par cas sur l'intérêt de cette transmission. Il a indiqué que la Haute autorité avait déjà procédé, en application de l'article 12 de la loi du 30 décembre 2004, à 16 saisines du parquet pour 500 dossiers traités et qu'elle avait en outre transmis à la justice 15 cas d'injures raciales ne constituant pas des comportements discriminatoires au sens de la loi.
Répondant à M. Christian Cointat , il a estimé que la sanction devait nécessairement être accompagnée d'un travail de pédagogie. Considérant que les discriminations volontaires devaient effectivement être sanctionnées, il a déclaré que les comportements discriminatoires non intentionnels devaient faire l'objet d'une punition plus légère afin de donner conscience de la faute à leur auteur, comme en matière de sécurité routière. S'agissant des discriminations « de protection », il a indiqué que dans le domaine de l'immobilier, certaines agences étaient prêtes à se porter garantes de certains candidats à la location, après s'être assurées de leur capacité à honorer les loyers. Jugeant que la multiplication des cautions pouvait devenir un outil de discrimination, il a toutefois souligné la nécessité de combattre de tels phénomènes.
Répondant à M. Pierre-Yves Collombat, il a rappelé que 55 % des saisines adressées à la HALDE portaient sur des domaines autres que l'emploi et a affirmé la nécessité de lutter contre le phénomène discriminatoire, indépendamment du domaine où il intervenait.
La commission a ensuite entendu M. Jean-François Amadieu, directeur du Centre d'étude et de recherche sur les organisations et les relations sociales (CEGORS), professeur à l'Université de Paris I Panthéon-Sorbonne .
A titre liminaire, M. Jean-Jacques Hyest, président , a précisé que M. Jean-François Amadieu était également directeur de l'Observatoire des discriminations, créé en décembre 2003, et membre du Conseil consultatif de la HALDE.
Rappelant les résultats des « testings » menés par l'Observatoire des discriminations en 2004 à partir de curriculums vitae quasiment identiques envoyés pour 258 offres de postes de commerciaux de niveau Bac + 2, M. Jean-François Amadieu a constaté que les discriminations en matière d'emploi étaient de grande ampleur, bien qu'encore sous-estimées, multiples et souvent cumulatives.
Il a observé que par rapport à un homme français « de souche » de 28 ans, une personne handicapée avait quinze fois moins de chances d'être retenue pour un entretien d'embauche, un homme d'origine marocaine cinq fois moins, une personne âgée de 50 ans quatre fois moins, et que de semblables discriminations touchaient les personnes au physique disgracieux ou résidant dans un quartier en difficultés. Il a ajouté qu'être mariée et avoir des enfants constituait également un facteur de discrimination pour les femmes.
M. Jean-François Amadieu a poursuivi en indiquant qu'une étude de 2005 avait montré qu'une femme maghrébine résidant à Trappes recevait, malgré un meilleur curriculum vitae, trois fois moins de propositions d'entretien, alors qu'elle aurait dû en toute logique en recevoir davantage que le candidat de référence.
Il a précisé que les entretiens d'embauche passés par des acteurs professionnels, dans le cadre du « testing » réalisé en 2005, avaient révélé qu'une personne handicapée ne mentionnant pas son handicap dans son curriculum vitae avait 50 % de chances d'obtenir un emploi à l'issue de l'entretien et en a conclu que le fait de masquer une information potentiellement discriminante améliorait réellement les chances d'embauche.
Il a ajouté que l'étude de 2005 avait montré que les personnes obèses avaient trois fois moins de chances d'obtenir un entretien, même, dans une moindre mesure toutefois, s'agissant d'emplois dans des centres d'appels sans contacts avec la clientèle.
M. Jean-François Amadieu a en outre observé que ces discriminations étaient souvent associées et produisaient un effet cumulatif particulièrement redoutable. Rappelant l'absence d'études concernant la fonction publique, il a précisé que ces résultats ne permettaient pas d'avoir une vision d'ensemble de la situation française.
Après avoir souligné le paradoxe de la persistance d'un haut niveau de discrimination malgré l'existence d'un cadre légal très complet, il a déploré la modicité du nombre de condamnations pénales, de l'ordre d'une quarantaine par an.
Il a rappelé que beaucoup d'employeurs, y compris les grandes entreprises et les cabinets de conseil en recrutement, ignoraient ces dispositions et leurs sanctions, et pour la plupart exposaient leur politique discriminatoire dans des documents écrits, comme des annonces d'emplois mentionnant des conditions d'âge. Il a dans ces conditions jugé difficile d'appliquer brusquement des sanctions correctionnelles.
S'agissant de la reconnaissance par le projet de loi du « testing », M. Jean-François Amadieu a observé qu'il s'agissait d'une technique ancienne, déjà utilisée dans les années 1960 au Royaume-Uni, puis dans l'ensemble des pays anglo-saxons. Il a indiqué que le Bureau international du travail (BIT) avait formalisé cette méthode en 1992, notamment en préconisant le recours à des acteurs professionnels. Jugeant la France très en retard, malgré l'action des associations sur ce point, il a indiqué que les études de l'Observatoire des discriminations avaient été les premières réalisées en France.
Estimant qu'il s'agissait d'une méthode très intéressante en matière de preuves, simple, et donc médiatisable, permettant de sensibiliser les managers ou les équipes de recrutement à ces questions, mais également de réaliser des comparaisons internationales, il a salué l'utilisation croissante par les plus grandes entreprises de l'« auto-testing ».
Il a toutefois souligné la nécessité de garantir la qualité des « testings », notamment par la définition d'échantillons pertinents, et d'encadrer leur utilisation, du fait de leur impact, tant juridictionnel que médiatique.
Enfin, il a observé que cette méthode, certes très efficace en matière de discrimination à l'embauche, ne permettait pas de mettre en évidence des différences indues de salaires ou de déroulement de carrières.
M. Jean-François Amadieu a poursuivi en indiquant que mesurer les discriminations permettrait de suivre leur évolution et d'apporter des preuves des discriminations. Il s'est toutefois interrogé sur la possibilité de tout mesurer, en se référant notamment à l'appartenance à une religion ou aux préférences sexuelles.
Il a rappelé que la CNIL s'était en juillet dernier prononcée en faveur de mesures statistiques portant sur le prénom et le nom patronymique ainsi que sur le lieu de naissance, permettant de définir l'origine géographique de la personne, tout en réfutant les notions d'ethnie ou de race. Elle a ajouté que ces données ne devaient pas être intégrées aux fichiers des ressources humaines.
Soulignant que le cadre légal n'était pas respecté, il s'est ému que certaines sociétés annoncent la composition de leurs recrutements par origine ethnique et a rappelé que l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) avait adressé un questionnaire à certaines grandes entreprises afin qu'elles identifient le pourcentage de minorités visibles, mais également sexuelles, parmi leurs effectifs.
Il a regretté le sentiment d'impunité prévalant à l'heure actuelle tout en reconnaissant un problème de réactivité de la CNIL, certaines des entreprises ayant sollicité des autorisations n'ayant pas reçu de réponse, et a estimé indispensable de renforcer ses moyens d'action.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis , a tout d'abord souhaité connaître le sentiment de M. Jean-François Amadieu sur la consécration du « testing » par le projet de loi. Il a ensuite souhaité connaître les raisons de la faiblesse du nombre de condamnations pénales pour discriminations, avant de souligner les déceptions causées par le faible niveau d'action de la HALDE depuis sa création. Il a en outre souhaité avoir son avis sur l'opportunité de l'attribution d'un pouvoir de sanction à la HALDE ainsi que sur celle de la création d'un instrument de mesure statistique des comportements discriminatoires, avant d'estimer qu'en l'absence d'études portant sur les discriminations dans la fonction publique, le Médiateur de la République pourrait contribuer à l'action de la HALDE.
Tout en reconnaissant la difficulté de définir un référentiel « ethno-racial », il a souligné que la réalité montrait l'existence d'une véritable discrimination à l'encontre des personnes d'origine africaine ou maghrébine, par exemple en matière d'apprentissage lors de la recherche d'un stage en entreprise.
Le rapporteur a estimé que la recommandation de la CNIL de juillet 2005 pouvait constituer un appel au législateur pour qu'il autorise la création d'outils de mesure. Il a par ailleurs souligné que l'envoi de curriculum vitae anonymes ne permettrait pas de résoudre tous les problèmes de discriminations à l'embauche, soulignant le poids des réseaux dans certains recrutements et la persistance de discriminations après l'obtention d'un entretien.
M. Jean-François Amadieu a estimé que la consécration du « testing » par le projet de loi n'avait qu'une portée symbolique, la Cour de cassation l'ayant reconnu comme mode de preuve des comportements discriminatoires dès 2002.
Tout en reconnaissant la faiblesse du nombre de condamnations pénales, il a observé qu'il était tout de même dix fois supérieur à celui observé il y a dix ans et il a rappelé qu'avant la création de la HALDE, les victimes se trouvaient très largement démunies, certains juges n'ayant pas toujours été très sensibles à ce genre d'infractions. Il a en outre considéré que de nombreuses victimes n'avaient pas conscience d'être discriminées.
Regrettant le manque de lisibilité de l'action de la HALDE, y compris vis-à-vis des membres du comité consultatif, il a reconnu l'impatience des associations et il a espéré que la publication du premier rapport d'activité de la HALDE permette de remédier à ces interrogations. Il a cependant estimé nécessaire de soutenir la HALDE, en rappelant que ceux qui la critiquaient étaient les tenants de la discrimination positive et que son échec conduirait à la remise en cause de l'ensemble de la politique d'égalité des chances.
S'agissant des outils statistiques, M. Jean-François Amadieu a estimé que la mesure des discriminations à raison de l'origine pouvait déjà être réalisée dans le cadre des actions en justice portant sur le déroulement de carrière, puisqu'il fallait alors réaliser des comparaisons.
Il a ensuite approuvé l'opposition de la CNIL à la méthode dite « auto-déclarative » consistant pour les entreprises à demander aux individus d'indiquer leur appartenance ou leur origine, l'estimant inopportune car invitant les personnes à se revendiquer d'une communauté (noire, homosexuelle...). Il a souligné qu'en matière de discriminations, l'important était la perception par l'autre de la personne et non la façon dont celle-ci se voyait, jugeant par exemple difficile de demander à une personne de se définir comme belle ou laide.
Alors que M. Jean-François Amadieu jugeait très difficile de satisfaire la revendication d'une mesure de l'appartenance à la religion musulmane, ceci nécessitant de demander à toutes les entreprises la religion de leurs salariés, M. Jean-René Lecerf, rapporteur , a rappelé qu'une étude réalisée pour les chambres de commerce et d'industrie avait révélé que les personnes se déclarant musulmanes étaient systématiquement exclues des centres de formation des apprentis dans le domaine de la restauration.
Tout en reconnaissant avoir réalisé des « testings » concernant l'orientation sexuelle, M. Jean-François Amadieu s'est de nouveau interrogé sur la possibilité de tout mesurer, notamment s'agissant de questions religieuses.
Il a en outre rappelé que l'hostilité à la mesure des discriminations s'expliquait souvent par la crainte qu'en révélant des discriminations, elle induise automatiquement une politique de discrimination positive pouvant conduire à des aberrations.
Il a ainsi estimé que le fait qu'une entreprise ne compte aucun dirigeant d'origine maghrébine ne reflétait pas forcément l'existence de discriminations inacceptables, mais plutôt les différentes vagues d'immigration et d'accès à l'éducation de ses salariés. Il a en outre jugé aberrant de présumer de l'existence d'une discrimination lorsque les effectifs de l'entreprise ne correspondent pas à la population de son bassin d'emplois, l'entreprise n'ayant pas une telle vocation de représentativité. En revanche, il a estimé que la parité en politique pouvait se justifier par le besoin de représentation des citoyens.
M. Jean-François Amadieu a donc souligné la difficulté de maîtriser l'utilisation faite d'un instrument de mesure, quand bien même il apparaîtrait nécessaire.
M. Alain Gournac, rapporteur de la commission des affaires sociales , a également jugé nécessaire de mesurer la discrimination afin d'en évaluer l'évolution. Il s'est en outre inquiété de la lenteur de la mise en oeuvre des actions de la HALDE en rappelant les attentes fortes que sa création avait suscitées. Il a par ailleurs souhaité connaître la position de M. Jean-François Amadieu sur le curriculum vitae anonyme, ainsi que sur le pouvoir de sanction reconnu à la HALDE par le projet de loi. Il a enfin dénoncé les discriminations en matière d'apprentissage, alors même que le gouvernement cherche à développer ces formations en les ouvrant dès 14 ans.
M. Jean-François Amadieu a reconnu que l'attribution à la HALDE de pouvoirs de sanction pourrait permettre de décharger les tribunaux si toutes les victimes de discriminations se manifestaient. Il a toutefois estimé que la HALDE devrait dès lors appliquer entièrement son pouvoir de sanction, sous peine d'être totalement décrédibilisée, avant de déplorer l'incertitude entretenue par la HALDE sur ce point.
S'agissant du curriculum vitae anonyme, il a souligné que les « testings » avaient démontré leur utilité. Cependant, tout en indiquant que des propositions de loi tendant à le rendre obligatoire avaient été déposées à l'Assemblée nationale, il a privilégié des mesures d'incitation dans un premier temps, en reconnaissant qu'une obligation légale se heurterait à des difficultés de mise en oeuvre dans les petites entreprises. Il a d'ailleurs indiqué que Peugeot-Citroën, après avoir essayé le curriculum vitae anonyme avec des résultats contrastés, s'était désormais tourné vers l'« auto-testing ».
M. Jean-François Amadieu a ensuite préconisé de développer le recours aux tests professionnels de compétence mis au point par l'ANPE dans la procédure d'embauche, en regrettant qu'ils n'existent pas encore pour tous les métiers. Il a en effet considéré qu'ils permettaient de pondérer l'importance de l'entretien, souvent subjectif et discriminant. Il a donc appelé les partenaires sociaux à se saisir de cet instrument.
En conclusion, il a jugé nécessaire de mesurer les discriminations fondées sur l'origine géographique, déterminée à partir d'une méthode patronymique, et non sur l'ethnie ou la race, et a souhaité qu'une telle méthodologie soit mise en pratique par des prestataires distincts des directions des ressources humaines et faisant l'objet de certifications ou d'habilitations. Il a enfin rappelé qu'aux termes de la recommandation de la CNIL, ces informations ne devraient pas être conservées plus longtemps que nécessaire, ni intégrées dans les fichiers de ressources humaines.
S'agissant de la discrimination en matière d'apprentissage et de stage, il a rappelé la compétence de la HALDE et a indiqué que l'Observatoire des discriminations avait réuni soixante-dix directeurs des ressources humaines de grandes entreprises afin de définir une politique en la matière. Il a appelé au développement des programmes de partenariats avec les grandes entreprises, ainsi que des programmes de tutorat, tel le programme « 100.000 jeunes, 100.000 tuteurs », des collégiens aux étudiants de grandes écoles.