B. UNE QUESTION DE PÉRIMÈTRE : LA PLACE DE LA COOPÉRATION CULTURELLE, SCIENTIFIQUE ET UNIVERSITAIRE
Le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » comprend deux actions, « affirmation de la dimension culturelle du développement » et « promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement » correspondant à une politique pour laquelle les crédits sont partagés entre la mission « action extérieure de l'Etat » sur le critère de l'appartenance ou non à la catégorie des pays en développement de l'Etat destinataire des crédits .
Cette répartition est issue du démembrement de la première présentation du budget du ministère des Affaires étrangères en format LOLF selon laquelle la mission « action extérieure de l'Etat » comprenait quatre programmes dont un consacré au rayonnement culturel et scientifique.
Pour votre rapporteur, ces crédits concourent davantage au rayonnement et à l'influence de notre pays qu'à la satisfaction des besoins élémentaires des populations, tels que définis par les objectifs du millénaire, vers lesquels les objectifs assignés à notre aide tendent à converger.
Au surplus, la politique de coopération culturelle dans les pays émergents, comme le Brésil ou l'Inde ne relève plus d'une politique de développement, ce qui n'enlève rien, au demeurant, ni à son bien-fondé, ni à sa légitimité.
C'est pourquoi les crédits consacrés à la dimension culturelle du développement trouveraient certainement mieux leur place au sein du programme 185. Il s'agit là d'une même politique, qui s'exerce sous des cieux différents et la séparation des crédits sur deux missions différentes ne doit pas en simplifier la gestion. Cette séparation ne facilite pas les nécessaires réaménagements du réseau des établissements culturels en fonction des priorités définies pour cette politique.
L'existence du document de politique transversale permet en outre de retracer l'imputation de ces crédits au titre de l'aide au développement au sens du CAD.
C. LOGIQUE DE DÉPENSE OU DE PERFORMANCE ? LES OBJECTIFS ET INDICATEURS
En matière d'aide au développement, tout encourage à privilégier une logique de dépenses : les donateurs, qui brandissent tel ou tel pourcentage de leur revenu national consacré à l'aide mais aussi les bénéficiaires qui privilégient, dans leurs demandes, l'accroissement du volume de l'aide.
Les objectifs du millénaire pour le développement ont permis d'amorcer un changement de perspective, en définissant des résultats à atteindre qui appellent une évaluation.
Le document de présentation de la mission définit pour l'aide française les priorités stratégiques suivantes :
- améliorer l'efficacité de l'aide ;
- renforcer sa concentration géographique et sectorielle, en adéquation avec les objectifs du millénaire ;
- approfondir le partenariat avec les pays bénéficiaires ;
- renforcer la collaboration avec les autres bailleurs de fonds, en particulier multilatéraux ;
- mettre en oeuvre une vision élargie du développement qui englobe, notamment, la bonne gouvernance.
Cinq objectifs sont attachés au programme « solidarité à l'égard des pays en développement » :
1. Contribuer à l'atteinte des objectifs du millénaire adoptés par les Nations-unies concernant la lutte contre la pauvreté et le développement durable
2. Contribuer à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'Etat de droit
3. Promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche
4. Faire valoir les thèses françaises en matière de développement durable et de biens publics mondiaux au sein des organisations et des conférences internationales
5. assurer un service culturel et de coopération de qualité.
Les indicateurs attachés à ces objectifs sont, pour la plupart en cours de construction et les valeurs cibles ne sont pas encore renseignées.
En gestion, le programme « solidarité à l'égard des pays en développement » est composé de quatre budgets opérationnels de programme (BOP) correspondant à la DGCID, au Fonds européen de développement, aux dispositifs multilatéraux et à la gestion des crises.
Pour ce qui concerne le programme « aide économique et financière au développement », les priorités stratégiques sont déclinées selon les quatre objectifs suivants :
1. Faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux
2. Participer au rétablissement de la stabilité macroéconomique et à la création des conditions de la croissance des pays en développement
3. Assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l'aide au développement
4. Promouvoir l'expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière
Ces différents objectifs sont assortis de un à quatre indicateurs selon les cas que le ministère de l'économie et des finances a renseignés, en définissant les valeurs cibles.
Le programme est composé d'un budget opérationnel de programme unique, dont le responsable est le chef du service des affaires multilatérales et du développement.
Les indicateurs, à de rares exceptions près, ne portent pas sur l'efficacité de l'aide, qui reste difficile à apprécier et dont les résultats ne peuvent être directement rapportés à l'aide française. Un réel effort a cependant été mené pour ne pas se limiter aux moyens mis en oeuvre mais pour évaluer la qualité des outils d'intervention de l'aide française ainsi que la capacité d'influence de la stratégie française.
Il reste que la pluralité des objectifs de l'aide publique au développement, évoquée en introduction, rend l'exercice d'évaluation particulièrement malaisé et que la justification « au premier euro » des crédits, singulièrement pour les crédits relevant du ministère des Affaires étrangères, reste assez largement à parfaire.