Projet de loi de finances pour 2005 : Travail et emploi

N° 78

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME IV

TRAVAIL ET EMPLOI

Par M. Louis SOUVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Claude Bertaud, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Christiane Kammermann, M. André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 et 74 (annexe n° 34 ) (2004-2005)

Lois de finances .

SOMMAIRE

Pages

AVANT-PROPOS 4

I. UNE EMBELLIE ATTENDUE SUR LE MARCHÉ DE L'EMPLOI 8

A. UNE PHASE DE RETOURNEMENT CONJONCTUREL 8

1. Un retour des créations d'emplois insuffisant pour inverser la courbe du chômage en 2004 8

2. Une baisse significative du taux de chômage attendue en 2005 9

3. Un taux de chômage comparativement élevé 10

B. LA MOBILISATION DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI DEVRAIT AMPLIFIER CETTE EVOLUTION FAVORABLE 11

1. L'ANPE 11

a) Une activité en progression 11

b) Bilan du contrat de progrès 1999-2003 12

2. L'UNEDIC 14

3. Une meilleure coordination des différents acteurs du service public de l'emploi 15

4. Le renforcement des moyens de contrôle du ministère 16

II. LA PRIORITÉ ACCORDÉE AU RETOUR VERS L'EMPLOI 17

A. UNE RÉFORME BIENVENUE DES CONTRATS AIDÉS 17

1. Les contrats aidés : un système complexe aux résultats insuffisants 18

2. Une rationalisation sans précédent 19

a) L'extinction progressive de certains contrats 19

b) Les nouveaux contrats 20

c) L'enveloppe unique régionale 22

3. L'orientation des contrats aidés destinés aux jeunes vers le secteur marchand 23

a) La décrue du nombre d'emplois jeunes se poursuit 23

b) Le contrat jeune en entreprise prend son essor 23

B. UN SOUTIEN ACCRU AUX PUBLICS LES PLUS FRAGILES 24

1. L'accompagnement des jeunes sans qualification vers l'emploi 24

2. L'insertion par l'économique 25

3. L'emploi des personnes handicapées 26

III. UN RECENTRAGE DES POLITIQUES D'ALLÉGEMENT DE CHARGES ET D'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS 28

A. UN AJUSTEMENT DU RÉGIME D'ALLÉGEMENT DE CHARGES SUR LES BAS SALAIRES 28

1. Les allégements généraux de cotisations 28

2. Les allégements spécifiques de cotisations sociales 30

3. L'aide à l'emploi dans l'hôtellerie, les cafés et la restauration 32

4. Le soutien au développement d'activités nouvelles 33

a) L'encouragement au développement d'entreprises nouvelles (EDEN) 33

b) L'aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d'entreprise (ACCRE) 34

c) Les chèques conseil 35

d) Le Fonds de garantie pour l'insertion économique 35

B. L'ADAPTATION DES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES 36

1. L'accompagnement des licenciements économiques 36

2. La restriction des aides au retrait d'activité 37

3. Le financement du régime de solidarité 40

IV. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 ^ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) 42

A. LES EXPÉRIMENTATIONS RÉGIONALES 42

B. LA DÉCLINAISON DU BUDGET EN PROGRAMMES ET ACTIONS 43

C. LES INDICATEURS DE PERFORMANCE 44

EXAMEN DES ARTICLES 47

• Article 74 Révision du dispositif des allégements généraux de cotisations sociales patronales 47

• Article 76 Concours de la CNSA au financement des centres d'aide par le travail et des ateliers protégés 48

TRAVAUX DE LA COMMISSION 52

I. AUDITION DU MINISTRE 52

II. EXAMEN DE L'AVIS 56

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 58

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les crédits affectés au travail et à l'emploi dans le projet de loi de finances pour 2005 s'élèvent à un peu plus de 32,2 milliards d'euros. Ils sont en très légère baisse (- 0,3 %) par rapport à 2004.

Cette évolution négative résulte cependant principalement du transfert de 678 millions d'euros au budget de l'outre-mer, crédits correspondant aux exonérations de cotisations sociales spécifiques aux départements d'outre-mer (DOM).

A périmètre constant , ce budget bénéficie en réalité d'une augmentation de 1,8 %.

Cette progression est proche de celle de l'ensemble des dépenses de l'État, qui progressent de 1,7 % en 2005. Les crédits du travail et de l'emploi, qui répondent à une priorité du Gouvernement, n'ont donc pas été affectés par l'effort de rigueur budgétaire imposé par la situation dégradée de nos finances publiques. Ce budget demeure le troisième poste de dépenses de l'État, après l'éducation nationale et la défense, si l'on met à part les dotations de l'État aux collectivités locales.

La quasi-totalité des dépenses sont des dépenses d'intervention (93,6 %). Les crédits correspondant aux allégements de cotisations sociales représentent, à eux seuls, plus de la moitié des dépenses consacrées au travail et à l'emploi. Les dépenses de fonctionnement du ministère absorbent 6,1 % des crédits.

Présentation des crédits consacrés au travail regroupés par agrégats

(en millions d'euros)

	Dotations 2004	PLF 2005	Variation	Part du total des crédits
Gestion de la politique de l'emploi	2.679	2.841	+ 6%	9 %
Formation professionnelle	3.881	3.753	- 3,3 %	11,4 %
Publics prioritaires	5.652	5.309	- 6 %	16,5 %
Promotion de l'emploi et adaptations économiques	18.383	18.387	ns	57,1 %
Retrait d'activités et dépenses de chômage	1.737	1.934	+ 11,3 %	6 %
Total	32,3	32,2	- 0,3 %	100 %
Ancien périmètre	32,3	32,9	+ 1,8 %

ns : non significatif Source : projet de loi de finances pour 2005

Les crédits relatifs à la formation professionnelle, de l'ordre de 4,8 milliards d'euros, ne feront pas l'objet d'un examen approfondi dans ce rapport, puisqu'un avis budgétaire séparé leur est consacré.

Le budget 2005 anticipe, sur le plan financier, l'entrée en vigueur prochaine de la loi de programmation pour la cohésion sociale, aujourd'hui en cours de discussion devant le Parlement. Celle-ci devrait occasionner un léger surcroît de dépenses, qui peut être évalué à 112 millions d'euros. Son impact est détaillé dans le tableau ci-après.

L'ensemble des mesures nouvelles annoncées dans le plan de cohésion sociale trouvent leur financement dans le présent projet de loi de finances. Il arrive même que les dotations soient supérieures aux objectifs fixés par ce projet de loi de cohésion sociale, comme l'atteste par exemple la dotation du Fonds départemental pour l'insertion, fixée à 19,6 millions d'euros contre 13,4 millions annoncés en loi de cohésion.

L'impact budgétaire du plan de cohésion sociale sur les crédits du travail

Dépenses supplémentaires ou réduites (suppression de dispositifs)	PLF 2005
Création des maisons de l'emploi	120
Mesures en faveur des jeunes, dont :	273
- Création de plates-formes des vocations par l'ANPE	32
- Elargissement des exonérations de contrats d'apprentissage financés (relance de l'apprentissage et mise en place d'une filière dans la fonction publique)	48
- Création d'une bourse intermédiaire d'insertion	52
- Création d'un accompagnement renforcé	66
- Création d'un fonds d'insertion professionnelle	75
Insertion par l'économique, dont :	66
- Création de 1.756 postes dans les entreprises d'insertion	23
- Augmentation des fonds départementaux pour l'insertion	11
- Augmentation de l'aide à l'accompagnement dans les associations intermédiaires	8
- Création d'une aide à l'accompagnement dans les chantiers d'insertion	24
Réforme des contrats aidés, dont :	862
- Amélioration des droits sociaux des bénéficiaires du revenu minimum d'activité (RMA)	40
- Création des contrats d'avenir	383
- Nouveaux contrats initiative emploi (CIE) et contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) : enveloppes régionales fongibles	439
Création d'un fonds de garantie pour l'insertion économique	4
Prolongation de l'aide aux chômeurs repreneurs d'entreprise (ACCRE)	95
Total des dépenses supplémentaires sur les crédits du travail	1.420
Suppression de l'exonération de cotisations des contrats d'apprentissage pour la période postérieure au diplôme	- 33
Suppression des stages d'insertion et de formation à l'emploi et d'accès à l'entreprise (SIFE et SAE)	- 165
Suppression des contrats emploi-solidarité et emploi-consolidé (CES et CEC)	- 724
Fin du régime actuel du CIE et du RMA (réformés)	- 45
Suppression du volet « emplois d'utilité sociale » du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS)	- 56
Non-renouvellement des emplois jeunes dénoncés avant leur terme	- 69
Autres (restriction du programme TRACE-trajectoire d'accès à l'emploi, etc.)	- 17
Réduction de la dotation de décentralisation « apprentissage » versée aux régions grâce à la création d'une surtaxe à la taxe d'apprentissage	- 198
Impact net sur les crédits du travail	+ 112

Source : avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale sur les crédits du travail

Deux mesures touchant à l'emploi ont par ailleurs une incidence budgétaire notable :

- le bénéfice des allégements généraux de cotisations sociales est limité aux rémunérations comprises entre 1 et 1,6 SMIC, contre 1,7 SMIC actuellement. Cette mesure devrait permettre à l'État d'économiser 1,2 milliard d'euros ;

- une aide à l'emploi est mise en place au profit des hôteliers et restaurateurs, pour un coût de 549,5 milliards d'euros. Cette mesure, provisoire, est instituée dans l'attente que les négociations relatives à la diminution du taux de TVA appliqué à ces secteurs aboutissent.

De plus, dès l'an prochain, les crédits seront répartis en programmes et actions, conformément aux prescriptions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Cette présentation viendra se substituer aux cinq agrégats actuels. La dernière partie de ce rapport présente la future maquette du budget du travail et de l'emploi et commente brièvement ses indicateurs.

I. UNE EMBELLIE ATTENDUE SUR LE MARCHÉ DE L'EMPLOI

L'examen du budget du travail et de l'emploi ne peut être effectué sans une analyse préalable du contexte dans lequel il s'inscrit.

Après une année 2003 particulièrement difficile, qui s'est soldée par des destructions nettes d'emplois, l'année 2004 a vu le marché du travail connaître une lente amélioration, sans que cela suffise, toutefois, à enrayer la hausse du taux de chômage ou la dégradation des comptes de l'UNEDIC.

Les prévisions pour 2005 permettent d'anticiper une progression plus marquée de l'emploi accompagnée, pour la première fois depuis quatre ans, d'une décrue du chômage.

A. UNE PHASE DE RETOURNEMENT CONJONCTUREL

La France est confrontée à une augmentation continue de son taux de chômage depuis 2001. Sans inverser cette tendance, l'année 2004 est néanmoins marquée par une reprise économique, qui devrait se confirmer l'année prochaine.

1. Un retour des créations d'emplois insuffisant pour inverser la courbe du chômage en 2004

Après la perte de 80.000 emplois salariés en 2003, l'économie française a renoué avec les créations d'emplois au cours de l'année écoulée (+ 0,3 %, soit 115.000 créations d'emplois salariés dans le secteur marchand non agricole, selon la direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie).

Cette progression s'explique par la hausse de l'emploi dans le secteur tertiaire et dans la construction, l'industrie continuant, en revanche, de détruire des emplois.

Évolution de l'emploi salarié dans les entreprises
de plus de dix salariés des secteurs concurrentiels

	2003		2004			Variation (%) au 30-9-2004 sur :
Secteurs d'activité (en milliers) Données CVS	30 sept.	31 déc.	31 mars	30 juin	30 sept.	3 mois	12 mois
Industrie sans construction	3.975,9	3.947,5	3.928,7	3.906,0	3.881,1	- 0,6	- 2,4
Construction	1.276,6	1.278,9	1.284,0	1.284,4	1.289,1	+ 0,4	+ 1,0
Tertiaire	10.124,9	10.165,4	10.168,6	10.211,2	10.243,2	+ 0,3	+ 1,2
Ensemble des secteurs	15.377,4	15.391,8	15.381,3	15.401,6	15.413,4	+ 0,1	+ 0,2

CVS : corrigé des variations saisonnières Source : DARES

La croissance de l'emploi est restée faible, rapportée à la croissance du PIB, qui devrait être de l'ordre de 2,5 %. Il existe traditionnellement un décalage de deux ou trois trimestres entre la reprise de l'activité et celle des embauches ; ce délai a vraisemblablement été allongé par le fait que l'emploi salarié ne s'était pas totalement ajusté à la baisse dans la phase descendante du cycle.

Elle n'a, en tout cas, pas été suffisante pour entraîner une décrue du chômage, en dépit de la progression très ralentie de la population active.

En 2004, en effet, la hausse de la population active pourrait être limitée à 22.000 personnes ^{1 ( * )} , en raison de l'entrée en vigueur du dispositif de départ en retraite anticipé des salariés ayant effectué des carrières longues. En 2003, la hausse s'était établie à 125.000 personnes et à 239.000 personnes en 2002.

Entre septembre 2003 et septembre 2004, le nombre de demandeurs d'emplois au sens du BIT ^{2 ( * )} est resté quasiment stable (- 1.000 unités), à 9,9 % de la population active. Il ne devrait pas baisser de manière significative d'ici la fin de l'année, même si l'INSEE envisage une possible diminution de 0,1 point du taux de chômage.

2. Une baisse significative du taux de chômage attendue en 2005

Bien que les prévisions tablent sur un taux de croissance en 2005 proche de celui de 2004 (+ 2,5 % dans les deux cas pour le Gouvernement), la progression de l'emploi salarié devrait être plus marquée. Le retour de la croissance devrait enfin faire sentir son plein effet sur l'emploi.

Il est officiellement prévu une croissance de l'emploi salarié marchand de + 1,2 %, soit 190.000 créations nettes d'emplois. L'UNEDIC est légèrement plus optimiste, avec la perspective de 208.000 emplois supplémentaires l'an prochain ^{3 ( * )} . Les instituts indépendants s'attendent, dans l'ensemble, à une amélioration de l'emploi moins rapide ; l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) table, par exemple, sur une progression de l'emploi salarié de seulement 0,9 %.

Le dynamisme des créations d'emplois devrait être accentué par la montée en charge des nouveaux contrats aidés dans le secteur non marchand créés par la future loi de cohésion sociale (contrats d'accompagnement dans l'emploi et contrats d'avenir). Ainsi, après avoir été quasiment stable en 2003, puis avoir diminué en 2004 (- 25.000), l'emploi salarié (aidé ou non) dans le secteur non marchand progresserait en 2005 (+ 60.000).

Dans tous les cas, toutefois, cette amélioration serait suffisante pour entraîner une baisse du taux de chômage, malgré une progression plus forte de la population active (+ 100.000 personnes), qui s'explique par la réduction du nombre des départs anticipés en retraite et par la plus forte attractivité du marché du travail.

Selon l'OFCE, le taux de chômage passerait ainsi de 9,8 % fin 2004 à 9 % à la fin de l'année 2005. Volontariste, le Gouvernement se donne comme objectif une diminution d'un point du taux de chômage dans le courant de l'année prochaine.

3. Un taux de chômage comparativement élevé

Les tendances qui viennent d'être décrites sont communes à la plupart des pays industrialisés, dans la mesure où elles reflètent une amélioration d'ensemble de la conjoncture internationale.

Il n'en reste pas moins que la France souffre d'un taux de chômage élevé lorsqu'on le compare à la moyenne européenne.

Les statistiques standardisées d'Eurostat indiquent que la France connaissait un taux de chômage de 9,5 % de la population active au mois de juillet 2004, ce qui la plaçait au-dessus de la moyenne européenne, qui est de l'ordre de 9 %. L'écart est encore plus important si l'on compare la performance française avec les résultats enregistrés par l'Europe à quinze, dans ses contours antérieurs au dernier élargissement, puisque celle-ci affiche un taux de chômage de seulement 8,1 % de la population active.

Quelques pays, principalement de l'ancienne Europe de l'Est, connaissent un taux de chômage supérieur au niveau français : Pologne (18,8 %), Slovaquie (15,9 %), Lituanie (11,3 %), Lettonie (10,6 %), mais aussi Espagne (11 %) et Allemagne (9,9 %).

En revanche, d'autres Etats, d'un niveau de vie comparable au nôtre, sont quasiment au plein emploi : Autriche (4,2 %), Irlande (4,5 %), Royaume-Uni (4,7 %), Pays-Bas (4,8 %) ou Danemark (5,9 %).

Ces comparaisons suggèrent que le chômage français comporte une forte composante structurelle et que le retour de la croissance ne saurait seul suffire à le résorber. La réforme du marché du travail et une bonne utilisation des crédits de l'emploi doivent concourir à cet objectif.

* ¹ Prévision présentée par l'UNEDIC dans sa note relative à l'équilibre financier de l'assurance chômage, en date du 16 novembre 2004.

* ² Pour le bureau international du travail, un chômeur est une personne en âge de travailler, sans emploi, disponible pour occuper un emploi dans un délai de quinze jours et en recherche active d'emploi.

* ³ La lettre de l'assurance chômage n°39, UNEDIC, août 2004.