B. LA MOBILISATION DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI DEVRAIT AMPLIFIER CETTE EVOLUTION FAVORABLE
Les moyens de l'ANPE ont augmenté ces dernières années pour lui permettre de faire face à une charge de travail croissante. L'UNEDIC a également été de plus en plus sollicitée et n'a pu éviter, de ce fait, une forte dégradation de sa situation financière. Le plan de cohésion sociale prévoit de remobiliser le service public de l'emploi, en favorisant le travail en commun de l'ensemble des acteurs et en mettant en place des maisons de l'emploi.
1. L'ANPE
a) Une activité en progression
L'augmentation du nombre de demandeurs d'emplois a mécaniquement conduit à une hausse de la charge de travail de l'agence. Ce premier effet s'est conjugué à la mise en oeuvre progressive du programme d'aide au retour à l'emploi (PARE), instauré par la convention UNEDIC du 1 er juillet 2001.
Le PARE implique l'élaboration, pour chaque personne inscrite à l'ANPE, d'un projet d'action personnalisée pour un nouveau départ (PAP-ND), suivi d'entretiens réguliers, au moins une fois tous les six mois, jusqu'au retour effectif à l'emploi de la personne concernée. 2,3 millions de PAP ont été établis au cours du second semestre 2001, 3,8 millions en 2002 et 2,8 millions en 2003. Les entretiens de suivi mobilisent aussi beaucoup les agents de l'ANPE, comme l'illustre le tableau suivant :
Entretiens réalisés en 2003 dans le cadre des projets d'actions personnalisés (PAP)
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PAP 01
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PAP 02
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PAP 03
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PAP 04
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PAP 05 et plus
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2.833.818 |
1.970.628 |
1.479.552 |
641.000 |
113.000 |
Le nombre de prestations délivrées par l'ANPE est en augmentation régulière, ce qui témoigne de l'attention plus grande portée aux besoins de chaque demandeur d'emploi. 926.800 prestations ont été réalisées en 2001, 1,8 million en 2002 et 2,4 millions en 2003. Ces prestations ont pour objectif d'aider les demandeurs d'emploi à mieux définir leur projet personnel, à améliorer leur technique de recherche d'emploi et à évaluer leurs compétences professionnelles face aux besoins des employeurs.
Dans un contexte de stagnation de l'emploi, l'agence est parvenue à maintenir quasiment stable le nombre d'offres d'emplois recueillies : 3.107.000 en 2001, 3.031.000 en 2002, 2.990.040 en 2003. Ce résultat a pu être obtenu grâce à une multiplication des actions de prospection et de visites en entreprise, en progression de 25 % en 2002 et de 30 % en 2003. Le nombre d'offres d'emplois satisfaites devrait progresser en 2004 par rapport à 2003.
Indicateurs d'activité de l'ANPE
(en milliers)
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2003 |
2004 |
2005 |
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Prévision |
Résultat |
Prévision |
Prévision |
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Nombre d'offres d'emploi recueillies |
3.100 |
2.990 |
3.100 |
3.200 |
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Nombre d'offres d'emploi satisfaites |
2.700 |
2.533 |
2.700 |
2.850 |
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Nombre de bénéficiaires du service personnalisé pour un nouveau départ |
6.500 |
7.038 |
7.300 |
7.300 |
L'ANPE est parvenue à gérer cette montée en charge grâce à une augmentation de ses moyens financiers et de ses effectifs.
Depuis 2001, la subvention de l'État a progressé de 15,7 %, conformément aux engagements pris dans le cadre du troisième contrat de progrès. Cela a permis la création de 2.500 emplois en cinq ans, dont 1.386 au cours des trois dernières années.
Parallèlement, en application de la convention bipartite UNEDIC-ANPE du 13 juin 2001, le réseau a été renforcé de 3.650 emplois supplémentaires financés par l'UNEDIC, ce qui a représenté en 2004 une dépense de 207 millions d'euros pour l'assurance chômage.
Evolution des effectifs de l'ANPE
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Effectif budgétaire
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Effectif budgétaire
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Effectif budgétaire
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Effectif budgétaire
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19.956 |
21.306 |
21.342 |
21.342 |
ETP : Equivalent temps plein
Note : les effectifs visés sont ceux dont le financement est assuré soit par la subvention de l'État, soit par des dispositifs nationaux (RMI, conventions partenariales).
Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.
Ces moyens renforcés ont permis l'ouverture de cinquante et une nouvelles agences en trois ans.
b) Bilan du contrat de progrès 1999-2003
Le troisième contrat de progrès (1999-2003) entre l'État et l'ANPE s'est achevé en décembre 2003. Son exécution a fait l'objet d'un rapport d'évaluation par un comité composé de représentants de l'administration du ministère de l'emploi et de l'ANPE. L'agence s'était engagée, au moment de la signature du contrat, à :
- prévenir et réduire le chômage de longue durée par la mise en oeuvre d'un service personnalisé, reposant notamment sur des entretiens de diagnostic et de suivi pour certains demandeurs d'emploi.
Sur ce point, le rapport d'évaluation relève « un saut quantitatif et qualitatif dans le traitement des demandeurs d'emploi » entre 1999 et 2003, mais note que « l'envoi en formation ne semble pas constituer un enjeu suffisant pour l'ANPE : la ventilation [des] envois en formation est mal connue ; les résultats des formations en termes de validation et de retour à l'emploi ne le sont pas davantage » ;
- faciliter les recrutements
Comme cela a été indiqué, l'ANPE a recueilli, en 2003, 2.990.400 offres d'emploi, soit 96,5 % de son objectif annuel de 3,1 millions d'offres. Bien que les agences locales aient appris à mieux structurer leurs rapports avec les entreprises, le rapport d'évaluation relève que l'agence n'a pas pleinement réussi à trouver le bon équilibre entre l'intervention en faveur des demandeurs d'emploi et l'action en direction des employeurs. La mise en oeuvre du PAP-ND a absorbé une part importante du temps de travail des agents ;
- développer des outils performants
L'agence poursuit le développement de ses outils à distance. Son site Internet est celui qui reçoit le plus grand nombre d'offres d'emplois et qui est le plus souvent consulté (60 millions de connections en 2003) parmi tous les sites comparables. Elle développe également des services de proximité dans le cadre de partenariats avec les collectivités locales. Cependant, on constate un important retard dans le déploiement du système d'information GEODE, lancé en 1999, et dont la compatibilité avec le système d'information de l'UNEDIC n'est pas assurée.
Votre commission observe que le contrat de progrès a contribué à moderniser l'ANPE, mais dans un contexte général d'augmentation des moyens alloués qui permet difficilement d'apprécier s'il y a eu de véritables gains de productivité.
Elle tient à souligner les efforts accomplis en matière de gestion des ressources humaines, qui ont abouti à la signature, fin 2003, d'un nouveau statut du personnel. Négocié avec l'ensemble des syndicats, et signé par trois d'entre eux (CFDT, CFE-CGC, UNSA), il prend mieux en compte les compétences et le professionnalisme des agents en privilégiant le contenu de l'emploi sur le grade. Il définit une nouvelle structure de l'emploi construite autour de quatre filières professionnelles (conseil à l'emploi, appui et gestion, système d'information, management opérationnel).
2. L'UNEDIC
Le niveau élevé du chômage a maintenu « dans le rouge » les comptes de l'UNEDIC en 2004.
Après avoir enregistré un déficit de près de 4,3 milliards d'euros en 2003, l'assurance chômage devrait connaître une situation à nouveau déficitaire en 2004, à - 4,1 milliards d'euros.
Résultats financiers de l'assurance chômage
(en millions d'euros)
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Situation financière |
2000 (R) |
2001 (R) |
2002 (R) |
2003 (R) |
2004 (P) |
2005 (H) |
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Recettes |
22.776 |
22.723 |
22.559 |
25.784 |
26.854 |
27.768 |
|
Dépenses |
21.444 |
22.476 |
26.279 |
30.067 |
30.968 |
30.237 |
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Résultat de l'année (R - D) |
1.332 |
247 |
- 3.720 |
- 4.282 |
- 4.114 |
- 2.470 |
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Situation financière au 31 décembre |
+ 2.965 |
+ 2.144 |
- 1.554 |
- 5.836 |
- 9.954 |
- 12.424 |
(R) : réalisé Source : UNEDIC
(P) : prévision
(H) : hypothèse
Le déficit cumulé sur la période 2002-2004 devrait ainsi atteindre 9,95 milliards d'euros. Ce chiffre est sans précédent : il est deux fois plus élevé que celui résultant du précédent épisode récessif du début des années 1990 et devrait dépasser les 12 milliards en 2005.
Pour tenter de rétablir la situation financière de l'assurance chômage, la convention UNEDIC, signée le 27 décembre 2002, a réduit de trente à vingt-trois mois la durée d'indemnisation des demandeurs d'emploi de moins de cinquante ans ayant cotisé au moins quatorze mois au cours des vingt-quatre derniers mois et dont le contrat de travail a été rompu avant le 1 er janvier 2003. De nombreux allocataires, communément désignés comme les « recalculés », ont contesté cette décision devant les tribunaux, qui ont rendu des décisions contradictoires. Dans un souci d'apaisement et d'équité, le Gouvernement a décidé la réintégration des « recalculés » dans le régime d'assurance chômage. Cette mesure a occasionné un surcroît de dépenses de 2,3 milliards d'euros pour l'assurance chômage (1,2 milliard en 2004 et 1,1 milliard en 2005). Pour permettre à l'UNEDIC de faire face à cette dépense, l'État a accepté le report du remboursement d'une dette de 1,2 milliard d'euros.
Les prévisions de l'UNEDIC font état d'un possible retour à l'équilibre vers la fin de l'année 2008. La décrue du chômage, favorisée, à partir de 2006, par le départ en retraite des générations nombreuses du baby-boom, suffirait à résorber le déficit sans hausse des cotisations.
3. Une meilleure coordination des différents acteurs du service public de l'emploi
La mise en oeuvre du PARE a développé la coopération entre l'UNEDIC et l'ANPE, au niveau national comme au niveau local. Des groupes de pilotage, réunissant les deux partenaires, effectuent désormais des diagnostics communs sur les métiers connaissant des difficultés de recrutement et déterminent les besoins locaux en qualification. En 2003, les aides à la formation prescrites par l'ANPE et financées par l'UNEDIC ont ainsi concerné 156.000 bénéficiaires. Dans le même ordre d'idées, le travail avec l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) s'est approfondi dans le cadre du « service intégré d'appui au projet professionnel ». Les demandeurs d'emploi rencontrent des psychologues de l'AFPA (souvent dans les locaux de l'ANPE) pour bâtir leur projet de formation, tandis que les conseillers de l'ANPE assurent des permanences dans les espaces ressources emploi de l'AFPA. Au total, 226.500 personnes ont été orientées vers l'AFPA dans le cadre de ce service intégré.
Le plan de cohésion sociale prévoit d'aller plus loin, en institutionnalisant la coopération des acteurs par la signature de conventions pluriannuelles associant l'État, l'ANPE et l'UNEDIC . Ces conventions définiront les objectifs du service public de l'emploi, dans une perspective pluriannuelle, et les modalités de coopération entre institutions. Lors de l'examen du projet de loi de cohésion sociale en première lecture, le Sénat a adopté un amendement, à l'initiative de votre commission, pour associer l'AFPA à cette convention par voie d'avenant.
Une autre mesure-phare du plan de cohésion sociale consiste en la création de maisons de l'emploi , destinées à associer tous les acteurs de la politique de l'emploi et de l'insertion au niveau local. Le Gouvernement envisage de doter le territoire d'un réseau de trois cents maisons de l'emploi, soit environ une pour trois agences ANPE.
Un fonds, inscrit au budget de l'État, contribuera au démarrage et au développement de ces maisons en participant aux investissements et au recrutement, sous contrat de droit privé, des personnels nécessaires. Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale fixe, à titre indicatif, dans son article 38, les crédits alloués à ce fonds sur la période 2005-2009. Ils s'élèvent, au total, à 680 millions d'euros d'autorisations de programme et à 1.730 millions d'euros au titre des dépenses ordinaires et des crédits de paiement, répartis entre 680 millions d'euros de crédits d'investissement et 1.050 millions d'euros de crédit de fonctionnement.
Programmation financière en faveur des maisons de l'emploi
(en millions d'euros)
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
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Autorisations de programme |
300 |
330 |
50 |
0 |
0 |
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Dépenses ordinaires et crédits de paiement |
120 |
405 |
530 |
375 |
300 |
Source : article 38 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale
Le projet de loi de finances pour 2005 propose d'affecter 75 millions aux dépenses de fonctionnement des maisons de l'emploi, pour permettre notamment le recrutement de 7.500 agents. Concernant les investissements, il est proposé d'ouvrir 45 millions d'euros de crédits de paiement et 300 millions d'autorisations de programme. Ces dotations budgétaires sont conformes aux engagements pris dans le plan de cohésion sociale.
4. Le renforcement des moyens de contrôle du ministère
Le ministère délégué aux relations du travail élabore actuellement un plan « santé au travail », dont l'objectif est de renforcer la prévention des risques sanitaires en milieu professionnel.
Il a fait également de la lutte contre le travail clandestin un des grands axes de sa politique. La Commission nationale de lutte contre le travail illégal, qui ne s'était pas réunie depuis 1998, a présenté, le 18 juin dernier, le Plan national de lutte contre le travail illégal, qui couvre les années 2004 et 2005.
Afin de mettre en oeuvre, dans de bonnes conditions, ces deux priorités, le projet de loi de finances pour 2005 propose de renforcer les moyens de contrôle du ministère, par la création de dix postes d'inspecteurs du travail, de deux postes de directeurs adjoints du travail, de seize postes d'ingénieurs de prévention et de deux postes de médecins inspecteurs régionaux du travail et de la main d'oeuvre (MIRTMO).
Votre commission se félicite de cette initiative. Elle note, en outre, que ces créations de poste ne remettent pas en cause la participation du ministère à l'effort mené par l'ensemble des administrations pour réduire l'emploi public. En effet, le ministère procédera, au total, à trente-cinq suppressions d'emplois en 2005.