D. LES PERSPECTIVES OUVERTES PAR LA LOLF
1. L'architecture retenue
Compte tenu du caractère clairement identifié de politique publique de l'aide au développement, le choix d'une mission interministérielle apparaît pertinent. Votre rapporteur ne peut que se féliciter de ce que l'entrée en vigueur de la LOLF accélère un processus de clarification demandée depuis longtemps. Telle qu'elle est actuellement définie, l'architecture retenue manque encore de cohérence le programme relevant du ministère des Affaires étrangères ayant été « extrait » de la mission « Action extérieure de l'Etat ».
La mission interministérielle " aide publique au développement " est composée de deux programmes, l'un, " aide économique et financière au développement ", articulé en trois actions, relève du Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie et est placé sous la responsabilité du Directeur du Trésor, le second, « solidarité à l'égard des pays en développement », qui comprend six actions, relève du Ministère des Affaires étrangères sous la responsabilité du Directeur général de la coopération internationale et du développement.
Les montants pour 2005 mis en regard des différentes actions, présentent la physionomie suivante :
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Aide économique et financière au développement |
886 715 000 € |
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Aide économique et financière multilatérale |
514 057 374 € |
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Aide économique et financière bilatérale |
212 829 636 € |
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Traitement de la dette des pays pauvres |
159 827 990 € |
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Solidarité à l'égard des pays en développement |
1 987 624 810 € |
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Animation et coordination de l'aide au développement |
205 981 459 € |
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Affirmation de la dimension culturelle du développement |
143 258 095 € |
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Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement |
205 387 332 € |
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Aide en faveur du développement et éradication de la pauvreté |
483 555 025 € |
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Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement |
873 298 757 € |
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Aide aux populations touchées par les crises |
76 144 142 € |
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Total |
2 874 339 810 € |
Cette mission ne regroupe qu'une partie, 39,3 %, des crédits d'aide au développement dont une large part, ainsi que décrit précédemment n'est pas inscrite au budget de l'Etat, comme le traitement de la dette ou est comptabilisée ex post au budget d'autres ministères. Elle ne regroupe pas non plus l'ensemble des crédits inscrits au « jaune » pour les deux ministères concernés dont la totalisation s'élève à 3,222 milliards d'euros. L'écart entre les deux comptabilisations s'élève donc à 348 millions d'euros, les deux programmes représentant 89 % des crédits des deux ministères détaillés dans le « jaune ».
Les deux comptes spéciaux du Trésor qui retracent les opérations de traitement de la dette, le CST 903-07 prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement et le CST 903-17 prêts du Trésor pour la consolidation de dettes envers la France figureront dans une mission « Prêts à des Etats étrangers », qui ne fait pas l'objet de document de préfiguration associé au projet de loi de finances pour 2005 mais qui sera le complément de la mission interministérielle.
Le comité interministériel de la coopération internationale et du développement du 20 juillet 2004 a par ailleurs décidé de la création d'un document de politique transversale accompagnant le projet de loi de finances et retraçant l'ensemble des dépenses d'aide au développement du budget général mais aussi des comptes spéciaux du Trésor, qui se substituerait à l'actuel « jaune » et permettrait d'établir une correspondance entre le budget et les volumes d'APD déclarés au CAD, correspondance qui n'est que partielle aujourd'hui.
2. Développement et influence : un partage mal défini
Il ressortait du précédent examen de l'aide française effectué par le Comité d'aide au développement de l'OCDE en 2000 que les différents acteurs de la coopération française privilégiait un angle particulier d'intervention : le commerce extérieur pour le ministère de l'économie, les infrastructures pour la coopération et la dimension culturelle pour les Affaires étrangères.
L'action culturelle extérieure a connu plusieurs ministères de rattachement : relations extérieures au début des années 80, puis coopération à partir de 1987 avant l'intégration, lors de la réforme de la coopération, au sein de la DGCID du ministère des Affaires étrangères.
Pour ce qui concerne l'architecture définie pour l'application de la LOLF, la réponse au questionnaire budgétaire précise : « La répartition des crédits entre les programmes Rayonnement scientifique et culturel (de la mission Action extérieure de l'État ) et Solidarité à l'égard des pays en développement relève d'une logique géographique : relèvent du programme Solidarité à l'égard des pays en développement les crédits consacrés aux pays bénéficiaires de l'aide au développement selon les critères du Comité d'aide publique au développement de l'OCDE ». A l'exemple d'autres crédits constatés a posteriori , votre rapporteur considère que la coopération culturelle dans les pays en développement ne relève pas d'une logique de développement proprement dite mais d'une autre politique publique qui se trouve être également exercée dans les pays en développement et qui relève davantage d'une stratégie d'influence propre à l'action extérieure.
3. La définition des actions : une hésitation entre objectifs et moyens
Trois des six actions du programme « solidarité à l'égard des pays en développement » sont définis par des objectifs, « affirmation de la dimension culturelle du développement », « promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement » et « aide aux populations touchées par des crises », et permettent d'identifier clairement la finalité des crédits qui y sont consacrés.
Pour les trois autres actions, les fins poursuivies sont moins apparentes. L'intitulé « aide en faveur du développement et éradication de la pauvreté » se réfère à la fois à l'intitulé de la mission interministérielle et à l'un des objectifs du millénaire pour le développement et ne paraît pas structuré en fonction des différents objectifs que l'action entend poursuivre mais plutôt des instruments qui seront mis en oeuvre.
L'action n° 5 « participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement » regroupe en fait les contributions à des organismes aussi divers que le Fonds SIDA et le fonds multilatéral unique pour la Francophonie, ce dernier répondant davantage à un souci de promotion de la diversité culturelle. Sur la ventilation de ces crédits la démarche apparaît inaboutie : seules les contributions à des organisations humanitaires d'urgence ont été identifiées dans une action spécifique. Une affirmation plus claire des priorités de l'aide française servirait mieux la participation de notre pays aux débats dans les enceintes multilatérales.
Un élément de comparaison : la présentation de la structure de programmes du ministère de la coopération pour 1993
La nomenclature des budgets de programmes était répartie en domaines, subdivisés en groupe de programmes.
Domaine I : Développement des ressources humaines
Formation
Actions culturelles
Actions sanitaires et sociales
Domaine II : Coopération scientifique et technique
Développement rural
Développement minier et énergétique
Environnement des entreprises
Développement de l'équipement, des transports, de l'urbanisme et de l'habitat urbain
Développement des activités du secteur tertiaire
Recherche scientifique
Domaine III : Coopération institutionnelle, financière et militaire
Coopération institutionnelle et financière
Formation et assistance technique militaire
Domaine IV : Administration de la coopération
Administration générale
Services à l'étranger
Animation et soutien logistique de l'assistance technique
Si certains intitulés paraissent un peu datés, la structure budgétaire témoigne bien d'une démarche par objectifs qui permet de mieux rendre compte de priorités sectorielles.