EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 5 février 2004 sous la présidence de M. Jean Arthuis , président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 164 (2003-2004) portant habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions de droit communautaire.
M. Denis Badré, rapporteur pour avis , a relevé que le Sénat avait été la première assemblée saisie du présent projet de loi. Il a observé que l'habilitation demandée portait sur vingt directives et sur des mesures mineures d'adaptation de notre législation ayant trait à deux règlements.
Il a rappelé que les règlements s'imposaient sans délai au droit national et n'appelaient donc pas de mesures normatives de transposition, mais uniquement d'éventuelles mesures d'adaptation. Il a ajouté qu'il était également proposé de procéder à la correction d'erreurs matérielles destinées à rétablir la conformité de deux autres directives antérieurement transposées.
M. Denis Badré, rapporteur pour avis, a souligné que les directives concernées portaient sur des sujets variés : les services bancaires et financiers, la consommation, les transports, l'environnement et la reconnaissance des diplômes et qualifications professionnelles. Il a précisé que la commission des affaires économiques s'étant saisie au fond de l'ensemble du texte, elle avait cependant délégué au fond l'examen de certaines directives aux commissions compétentes, dont la commission des finances pour sept directives. Au sein de ces sept directives, deux ne faisaient pas l'objet d'une véritable transposition, puisqu'il s'agissait d'apporter des rectifications matérielles aux dispositions législatives résultant de la loi de sécurité financière du 1 er août 2003, afin de rétablir la pleine conformité du droit national à deux directives qui avaient déjà été transposées. Il s'agissait de la directive 93/22/CEE relative aux services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières, déjà transposée par la loi du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières, et de la directive 97/9/CE relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs, transposée par la loi du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.
Il a ensuite insisté sur le contexte de ce projet de loi, en indiquant que la France figurait parmi les « mauvais élèves » de l'Union européenne, s'agissant de la transposition de directives, et en particulier de celles qui avaient trait au marché intérieur. Il a ainsi relevé quelques chiffres qui permettaient de bien prendre conscience de l'ampleur du retard :
- au 1 er janvier, cent une directives étaient en retard de transposition dans le droit français, dont cinquante-quatre au titre du marché intérieur. Parmi ces directives, le délai limite de transposition était dépassé de plus de deux ans pour sept d'entre elles ;
- le déficit de transposition moyen, qui désignait la part des directives qui n'avaient pas été transposées à la date prévue, atteignait 3,5 % pour le marché intérieur, ce qui plaçait la France en dernière position avec la Belgique ;
- la France et l'Italie totalisaient 28 % des 1.000 procédures d'infraction en cours lancées par la Commission européenne, dont 135 pour la France, soit plus que le Danemark, la Finlande, la Suède, le Luxembourg, le Portugal, l'Irlande et les Pays-Bas réunis.
M. Denis Badré, rapporteur pour avis, a relevé que le gouvernement invoquait cette situation très dégradée et des contentieux en cours devant la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) pour justifier le recours à la transposition par ordonnances, qui permettait a priori d'accélérer le processus. Il a estimé que cette situation donnait un « mauvais exemple » aux dix Etats membres qui rejoindraient l'Union européenne le 1 er mai prochain.
Tout en rappelant que la commission avait déjà déploré la procédure d'habilitation du gouvernement à transposer des directives par ordonnances en 2001, il a souhaité formuler les constats suivants.
En dépit d'une structure transversale placée auprès du Premier ministre : le secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI), destiné à faire office d'interface de négociation et de structure de veille, la situation s'était aggravée. Les carences se logeaient, également, au sein des ministères, potentiellement tous concernés par la législation communautaire. A ce titre, il a relevé que le gouvernement, dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, insistait sur le plan d'action interne qui avait été mis en oeuvre pour accélérer la transposition, et soulignait notamment que « tous les départements ministériels étaient aujourd'hui dotés de tableaux de suivi des transpositions et d'objectifs de transposition ».
M. Denis Badré, rapporteur pour avis, a ainsi exprimé le souhait que la commission examinât pour la dernière fois un projet de loi d'habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnances, plusieurs dizaines de directives communautaires, en se félicitant des actions de rationalisation des procédures déjà engagées.
Il a toutefois déploré une action dans l'urgence et la prise tardive des mesures appropriées. Il a mis en exergue que le Parlement était aussi, en partie, responsable, son action en amont étant encore insuffisante, malgré l'apport indispensable des délégations pour l'Union européenne.
Il a regretté que le Parlement ne découvre parfois les directives que lors de leur transposition, sans avoir réellement eu le temps de les expertiser, ni d'orienter l'action du gouvernement.
Il a observé que, comme dans chaque point haut du cycle de transposition, il était demandé de bien vouloir laisser le gouvernement décider des mesures d'adaptation du droit, puisque le processus était perçu comme plus rapide, et donc plus efficace. L'exposé des motifs du présent projet de loi indiquait toutefois que « si ces progrès se poursuivaient et s'amplifiaient dans le domaine réglementaire, les résultats enregistrés restaient plus modestes, s'agissant des dispositions de transposition de nature législative, que commandaient d'adopter près de 40 % des directives ». Il a conclu que les transpositions par ordonnances permettaient d'imprimer à la démocratie des exigences d'efficacité dont elle ne parvenait pas toujours à s'accommoder.
Il a relevé que le gouvernement entendait cependant tempérer la portée dérogatoire de ce projet de loi en insistant sur deux points : d'une part, les directives avaient été choisies dans la mesure où leur échéance de transposition avait expiré ou arriverait à terme dans le courant de l'année 2004 et où aucun autre véhicule législatif ne paraissait adapté ; d'autre part, il s'agissait de textes techniques et pour lesquels, dans l'esprit du gouvernement, la plus-value de débats législatifs serait apparue réduite.
En outre, il a relevé que le Sénat, et plus particulièrement la commission des finances, avait été consultée par le gouvernement pour donner son avis sur les textes qui, selon elle, méritaient une transposition par voie législative. Le gouvernement s'était, à cette occasion, engagé à ce que soient joints aux projets de loi d'habilitation les projets d'ordonnances de transposition, ce qui constituait une avancée appréciable et plus respectueuse des droits du Parlement, mais dans des délais trop courts, puisque certains projets d'ordonnances n'avaient été transmis que quelques jours avant l'examen en commission, ou s'avéraient incomplets.
M. Denis Badré, rapporteur pour avis, a noté que des progrès pouvaient encore être accomplis. D'abord, la consultation précédemment mentionnée n'avait été réalisée que fort tard, quelques semaines avant le délai de transposition de certaines directives : sur les dizaines de directives qui avaient été soumises à la commission des finances, celle-ci n'avait demandé une transposition législative que pour une seule, relative aux contrats de garantie financière. Toutefois, il a relevé que le gouvernement avait paru « troublé » de cette réponse.
Ensuite, certaines ordonnances de transposition relatives au présent projet de loi n'étaient pas achevées, ce qui rapprochait l'habilitation du blanc-seing habituellement déploré. Enfin, il a estimé que le gouvernement restait responsable de ses propres carences et de l'ordre du jour des assemblées. Il lui fallait donc mobiliser les moyens techniques et humains nécessaires à la préparation dans les délais des textes de transposition, et concrétiser les initiatives que Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux affaires européennes, avait annoncées depuis plus d'un an : un recours plus régulier à des projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire, et l'ouverture d'une « fenêtre de tir », institutionnalisée dans l'ordre du jour des assemblées, en vue de procéder à l'examen desdits projets de loi.
A cet égard, le rapporteur pour avis a tenu à rappeler que ses collègues Aymeri de Montesquiou, Hubert Haenel et les membres du groupe RDSE avaient pris une utile initiative en déposant, en novembre 2000, un projet de loi constitutionnelle tendant à permettre à la France de respecter les délais de transposition des directives communautaires, par l'inscription de ces textes à l'ordre du jour du Parlement en cas de carence gouvernementale.
M. Denis Badré, rapporteur pour avis, a conclu que le présent projet de loi intervenait dans l'attente d'une rationalisation, sur le long terme, du calendrier parlementaire et d'une amélioration des procédures de suivi dans les ministères, afin que l'élaboration et la transmission des directives prennent toute leur place dans le travail législatif.
Il a, ensuite, exposé le contenu des directives dont la commission avait été saisie dans le projet de loi d'habilitation. Ces directives ne présentaient pas d'incompatibilités majeures avec le droit national, mais certains points de détail apparaissaient toutefois problématiques et avaient donné lieu à des débats au sein des groupes de travail gouvernementaux. Les délais de transposition étaient déjà dépassés pour deux directives, et en particulier pour la directive 2000/52/CE relative aux règles applicables en matière de transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques, qui devait être transposée au plus tard le 31 juillet 2001.
Cette directive obligeait les entreprises, publiques ou chargées d'un service public, à tenir des comptes séparés permettant de distinguer leurs activités entrant dans le champ concurrentiel de celles du service public. Elle devait permettre de distinguer, parmi les ressources financières publiques dont bénéficiaient ces entreprises, celles qui venaient en juste contrepartie d'une mission d'intérêt général et celles qui présentaient une distorsion de concurrence. Cette directive était bienvenue et rejoignait les analyses de la commission des finances selon lesquelles les relations financières entre l'Etat et les entreprises publiques devaient, de plus en plus, se conformer aux règles de droit commun.
M. Denis Badré, rapporteur pour avis , a souligné que deux directives assez importantes étaient susceptibles de présenter quelques difficultés de transposition. La première, la directive 2001/24/CE, avait pour objet d'assurer la reconnaissance mutuelle des procédures adoptées par les Etats membres lors du redressement ou de la faillite d'une banque internationalisée, et de renforcer la coordination entre les autorités compétentes dans ces matières. Il s'agissait donc de garantir l'application d'une procédure unique pour tous les créanciers et investisseurs, celle de l'Etat membre d'origine de l'établissement de crédit, plutôt que la juxtaposition des droits nationaux des Etats membres des succursales. Il a observé que l'application de la règle du pays d'origine serait toutefois tempérée par des exceptions d'assez large portée, faute d'harmonisation suffisante des législations nationales dans ces domaines. Les mesures de transposition, d'après les données fournies par le gouvernement, seraient encore relativement imprécises.
Il a indiqué que la seconde directive pouvant poser des difficultés de transposition, la directive 2002/65/CE, instituait dans l'ensemble de l'Union européenne un cadre juridique unique visant à assurer la protection des consommateurs lors de l'acquisition à distance de services financiers (produits financiers, bancaires et assurantiels). Cette directive était d'harmonisation maximale et s'intégrait dans un cadre juridique complexe, constitué en particulier de directives relatives au commerce électronique et à la commercialisation à distance d'autres produits et services. Il a remarqué que la transposition envisagée privilégiait le code de la consommation dans un souci de cohérence, plutôt que l'introduction de nouveaux articles dans des codes sectoriels, ce qui lui semblait une démarche appropriée.
La directive 2001/17/CE concernait l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance et poursuivait un objectif analogue à celle relative aux établissements de crédit. Mais il a relevé que les modifications envisagées étaient prêtes, puisqu'elles figuraient déjà dans le projet de loi portant diverses mesures d'adaptation au droit communautaire, déposé en première lecture au Sénat le 27 août 2003.
Enfin, la directive 2002/87/CE relative aux conglomérats financiers visait à mettre en place une surveillance complémentaire des entreprises présentes dans plusieurs secteurs financiers (banques, assurances, entreprises d'investissement). Cette surveillance complémentaire consistait en une coopération et un échange d'informations, laquelle incombait à une des autorités sectorielles de contrôle.
Il s'est félicité que la plupart des modifications du code des assurances et du code monétaire et financier aient été communiquées précisément et concernaient la répartition des rôles entre le coordinateur et les autorités de contrôle compétentes.
Il a observé que la portée des nouvelles mesures dépendrait néanmoins des seuils de définition des conglomérats financiers, lesquels devraient être précisés par voie réglementaire.
Sous le bénéfice de ces observations, M. Denis Badré, rapporteur pour avis, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption de ces dispositions, tout en déplorant le retard permanent, « quasi structurel », de la France, dans la transposition des directives communautaires.
M. Jean Arthuis, président, a observé que la directive 2000/52/CE tendant à ce que les entreprises publiques se conforment aux règles de droit commun s'inscrivait dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Il a déclaré souscrire pleinement aux observations critiques formulées par le rapporteur concernant les retards de la France dans la transposition des directives communautaires et le dessaisissement « tout à fait déplorable » du Parlement. Mais il a observé que « des réponses exceptionnelles » devaient être apportées à « des situations exceptionnelles ».
Un débat s'est ensuite instauré.
M. Maurice Blin s'est interrogé sur les conséquences de ces retards de transposition pour le fonctionnement des institutions nationales et communautaires, et sur la gravité concrète de cette situation.
M. François Marc a rappelé les mises en cause dont les élus étaient l'objet dans l'application du droit communautaire. A cet égard, il a cité l'exemple du récent naufrage du chalutier Bugaled Breizh, en déplorant le retard pris par la France pour la transposition des directives communautaires imposant le suivi de l'ensemble des navires quelle que soit leur localisation.
M. Jean Arthuis, président, a souhaité que puissent être observées des règles de bonne gouvernance, impliquant l'adoption, dans les délais, des mesures de transpositions législatives. Cette évolution lui paraissait nécessaire pour ne pas « mettre le Parlement devant le fait accompli ».
M. Denis Badré, rapporteur pour avis, a rappelé les observations qu'il avait déjà formulées s'agissant de la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la LOLF, la simple mention des politiques européennes dans un programme budgétaire, à l'instar d'autres actions internationales, témoignant, selon lui, de la faible lisibilité des politiques européennes.
Il a déclaré partager les préoccupations de ses collègues et rappelé que la construction européenne impliquait les gouvernements et tous les citoyens dans la prise de décision. A cet égard, il a déploré le retard pris par la France dans la transposition de la directive 2001/17/CE relative à l'assainissement et à la liquidation des entreprises d'assurance, concernée par le présent projet de loi, en rappelant qu'une procédure en manquement avait ainsi été intentée contre la France. Cet exemple signifiait que la France n'assumait plus pleinement son rôle historique d'entraînement dans la construction européenne.
M. Jean Arthuis, président, a conclu que d'importantes marges de progrès existaient en matière de transposition des directives communautaires.
La commission a alors, à l'unanimité, émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi.