C. LES EFFETS DE LA DECENTRALISATION
1. Le second acte de la décentralisation...
Présenté en Conseil des ministres le 1 er octobre 2003, le projet de loi relatif aux responsabilités locales a été adopté en première lecture par le Sénat le 16 novembre 2003.
Acte II de la décentralisation, il prévoit d'importants transferts de compétences dans les domaines du développement économique, de la formation professionnelle, du tourisme, des infrastructures, de l'environnement, de l'action sociale, de la santé, de l'éducation et de la culture.
Les transferts de personnels accompagnant ces transferts de compétences devraient concerner plus de 130.000 agents parmi lesquels 95.000 agents techniciens, ouvriers et de service relevant du ministère de l'éducation nationale.
En outre, environ 35.000 agents du ministère de l'équipement devraient également être concernés, du fait des transferts des routes nationales et de grands équipements, tels que les ports ou les aéroports. Il s'agit principalement de personnels de la filière exploitation du ministère de l'équipement, relevant des corps d'agents et chefs d'équipe d'exploitation, de contrôleurs et ingénieurs des travaux publics de l'Etat.
Les transferts en matière d'action économique, de formation professionnelle, d'action sociale et de tourisme devraient conduire au transfert de près de 2.500 agents , essentiellement des cadres administratifs et des personnels d'inspection issus des ministères de l'économie et des finances, de l'emploi et de la solidarité, des affaires sociales et de l'équipement .
Le titre V du projet de loi précité relatif aux responsabilités locales prévoit les conditions dans lesquelles les services ou parties de services seraient mis à disposition puis transférés à la collectivité territoriale ou au groupement de collectivités territoriales bénéficiaire des transferts de compétences correspondants.
Dans un premier temps , les fonctionnaires de l'Etat, ainsi que tous les autres agents des services transférés, seraient de plein droit mis à disposition de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales exerçant la nouvelle compétence. Tout en restant membres de leurs corps d'origine, ils seraient alors placés sous l'autorité fonctionnelle du chef de l'exécutif local, à l'exception de ceux placés sous l'autorité du chef de l'établissement public local d'enseignement en vertu de l'article L. 421-23 du code de l'éducation.
Dans un second temps , pendant un délai de deux ans à compter de la publication du décret en Conseil d'Etat fixant la partition des services, un droit d'option serait ouvert aux fonctionnaires transférés. Ces derniers pourraient décider, soit de conserver leur statut antérieur , auquel cas ils seraient placés en position de détachement sans limitation de durée, soit d' intégrer la fonction publique territoriale .
Tout fonctionnaire n'exerçant pas son droit d'option serait automatiquement placé en position de détachement illimité.
A part l'absence de limitation de la durée et l'exercice du pouvoir disciplinaire par l'autorité territoriale, le détachement illimité serait soumis au droit commun du détachement.
L'arrivée massive des personnels transférés au sein des collectivités territoriales et de leurs groupements pourrait rendre nécessaire certains aménagements et évolutions dans la gestion des agents de ces collectivités et groupements. Par exemple, les régions devraient accueillir plus de 43.000 personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), ce qui devrait engendrer d'importants besoins en matière de gestion des ressources humaines. Il est d'ailleurs prévu qu'une partie des agents chargés de la gestion administrative de ces personnels soit transférée aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.
Les premières lois de décentralisation se sont accompagnées de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 qui constitue le fondement du statut des fonctionnaires territoriaux. En effet, l'adoption de cette loi était apparue indispensable afin que les moyens en personnels octroyés aux collectivités territoriales soient suffisants pour exercer les nouvelles compétences qui leur étaient conférées. De même, une prochaine évolution des règles statutaires applicables à la fonction publique territoriale, et plus généralement au recrutement et à la gestion des agents territoriaux, serait souhaitable .
Lors du colloque « Quelle fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation ? » 34 ( * ) , organisé au Sénat le 13 décembre 2000 à l'initiative du Président du Sénat, M. Christian Poncelet, de nombreuses pistes de réflexion avaient été avancées.
Il semble nécessaire de faire évoluer le statut des fonctionnaires territoriaux afin de diversifier le recrutement et améliorer l'attractivité de la fonction publique territoriale.
Le projet de loi annoncé relatif à la fonction publique pourrait être l'occasion de moderniser les règles de la fonction publique territoriale. M. Bernard Dreyfus, directeur à la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, qui avait été chargé par M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, d'une mission de mise en place d'un dispositif législatif sur la fonction publique territoriale, a très récemment rendu son rapport, qui devrait permettre d'enrichir la réflexion du Gouvernement à ce sujet.
Votre rapporteur insiste sur la nécessité de réformer la fonction publique territoriale.
2. ... doit s'accompagner d'une déconcentration des services de l'Etat
Les transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales conduisent nécessairement à une nouvelle organisation territoriale des services de l'Etat.
Les premières lois de décentralisation se sont accompagnées d'une déconcentration de certains services administratifs de l'Etat. Toutefois, celle-ci n'a eu que des effets très relatifs. C'est pourquoi furent adoptés en 1992 la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et le décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration.
Dans son rapport de novembre 2003, ayant pour sujet « La déconcentration des administrations et la réforme de l'Etat », la Cour des comptes dresse « un bilan mitigé de la politique de déconcentration engagée il y a onze ans », même si elle affirme qu'elle a permis une « modernisation des structures et des modes de gestion des administrations de l'Etat ».
La déconcentration des services de l'Etat n'est pas sans effet sur la situation des fonctionnaires. En effet, elle engendre une nouvelle répartition des personnels devant exercer leurs fonctions dans ces services.
Dans son rapport précité, la Cour des comptes a mis en évidence la difficulté d'allouer équitablement les personnels aux services déconcentrés. Il indique que « les effectifs réels sont souvent mal connus et leur corrélation avec les missions assumées insuffisamment explicitée ».
Elle estime également souvent insuffisantes la déconcentration des actes de gestion des personnels ainsi que les politiques interministérielles locales des personnels.
Le second acte de la décentralisation doit de nouveau conduire à déconcentrer certains services de l'Etat.
Le Premier ministre a décidé la mise en place d'un groupe de travail ayant pour mission, en vertu de la circulaire du Premier ministre du 12 mars 2003, de définir les grandes lignes d'une réforme de l'administration territoriale 35 ( * ) . Trois sous-groupes de travail ont été formés 36 ( * ) .
D'après le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, les orientations principales de la réforme de l'administration territoriale ont déjà été définies.
Les grandes lignes de la réforme de l'administration territoriale
- Recherche d'un meilleur pilotage stratégique de l'action territoriale de l'Etat en l'appuyant sur une organisation du niveau régional autour de huit pôles (au lieu d'une quarantaine actuellement), qui épousent pour l'essentiel le contour des grands ministères civils et dont la constitution vise à regrouper les services de l'Etat, ce qui devrait entraîner une meilleure synergie d'ensemble, une économie de moyens, mais également une simplification et une clarification pour l'usager. Le préfet de région serait ainsi amené notamment, avec ses chefs de pôles et le secrétaire général pour les affaires régionales, dans le cadre d'un Comité exécutif régional à effectif réduit qui se substituerait à la Conférence administrative régionale (qui regroupe plus de 20 services régionaux), à jouer -dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances- un rôle plus important dans la préparation de la loi de finances, en intervenant en amont sur la répartition des crédits au sein des budgets opérationnels de programmes.
- Renforcement des outils de la déconcentration, et en particulier du projet territorial de l'Etat (PTE), dont la nouvelle génération devrait entrer en vigueur dès le 1 er janvier 2004 sous le nom de PASE (projet d'action stratégique de l'Etat). Le PASE se caractérisera par des objectifs prioritaires, plus limités, mieux ciblés, avec un caractère plus opérationnel et plus contraignant. Il s'imposera au niveau départemental, mais aussi aux administrations centrales, dès lors qu'il aura été validé, en privilégiant des logiques d'objectifs et la mesure de la performance.
- Capacité donnée au préfet de mener de véritables actions interministérielles en mettant en place, à côté des programmes ministériels de la loi organique relative aux lois de finances, un programme des interventions territoriales de l'Etat (PITE), dont le nombre d'actions sera limité et regroupera sous une responsabilité ministérielle unique des actions dont la nature territoriale et interministérielle impose une approche budgétaire particulière.
- Intégration de ces démarches dans une réflexion de tous les ministères relative à leurs stratégies ministérielles de réforme (SMR), les premières propositions des ministères devant être effectives pour le 1 er octobre prochain pour être ensuite présentées au Parlement.
- Traduction réglementaire (modification des décrets relatifs aux pouvoirs des préfets, du 10 mai 1982) d'ici la fin de l'année.
Dans le domaine des ressources humaines, il est apparu nécessaire au sous-groupe de travail thématique d'établir, en préalable à toute proposition d'évolution de l'organisation territoriale de l'Etat, un bilan précis de la réalité de la déconcentration des actes de gestion des personnels, notamment au regard du dispositif réglementaire sur la base duquel elle s'organise, et d'identifier les motifs pour lesquels cette déconcentration, théoriquement autorisée par décret, n'a pas connu de mise en oeuvre ou pour le moins partielle.
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
Conformément aux recommandations du sous-groupe de travail ayant pour thème la déconcentration de la gestion des personnels, M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a demandé à l'ensemble des ministères d'établir un bilan précis de la déconcentration des actes de gestion des personnels. Il a également engagé une réflexion sur la possibilité de réduire le nombre de corps dans les ministères en les fusionnant ainsi que sur une éventuelle mutualisation des moyens.
Les recommandations de la Cour des comptes dans son rapport pourront également permettre au Gouvernement de mener à bien cette déconcentration qui doit être accompagnée des moyens en personnel nécessaires.
* 34 Les actes de ce colloque ont été publiés.
* 35 D'après cette circulaire, le groupe de travail doit formuler des propositions permettant de conduire « une modernisation en profondeur de l'organisation et du fonctionnement de l'administration territoriale, dans une double perspective d'accompagnement de la décentralisation et de plus grande efficacité de l'action déconcentrée. »
* 36 Ils avaient pour thème : l'organisation de l'Etat en région et le projet territorial de l'Etat, la déconcentration et la mutualisation des outils de gestion / loi organique relative aux lois de finances et la déconcentration de la gestion des personnels.