D. UNE MEILLEURE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
La recherche d'une meilleure gestion des ressources humaines vise à permettre à la fonction publique d'être plus attractive et à valoriser davantage le travail des fonctionnaires .
1. La recherche d'un recrutement efficace
Le concours constitue la voie de recrutement privilégiée pour la fonction publique. Il est en effet le garant de l'égal accès aux emplois publics. Si ce principe ne doit pas être remis en cause, il est indispensable que les modalités de recrutement évoluent.
En effet, aux vues des perspectives démographiques , la fonction publique sera confrontée à un départ massif de fonctionnaires à la retraite 37 ( * ) alors que la population active devrait au cours de la même période diminuer 38 ( * ) . Le rapport du Conseil d'Etat précité, ayant pour thème les « Perspectives pour la fonction publique », estime que ce défi démographique constitue un des « principaux enjeux auxquels se trouve confrontée la fonction publique ».
De plus, le recrutement doit s'adapter aux besoins de l'Etat , en tenant compte de l'évolution de ses missions et des modes de fonctionnement de son administration.
Pour ces raisons, il convient de rendre la fonction publique plus attractive . Le recrutement doit quant à lui être modernisé et diversifié.
Plusieurs mesures ont d'ores et déjà été prises par l'Etat afin de tenter de pallier ces difficultés. Il convient d'en développer l'usage.
Ainsi, la loi précitée n° 2001-2 du 3 janvier 2001 a créé plusieurs dispositifs permettant une modernisation des voies de recrutement dans la fonction publique.
Elle a tout d'abord instauré le troisième concours et le concours sur titres.
Le troisième concours , créé dans les fonctions publiques de l'Etat et territoriale selon le modèle de la troisième voie d'accès à l'Ecole nationale d'administration, est prévu pour le recrutement dans certains corps et ouvert aux personnes ayant une expérience professionnelle, élective ou associative.
Le concours sur titres est organisé lorsque les emplois en cause nécessitent une expérience ou une formation préalable. Il permet d'adapter le recrutement au profil recherché pour le poste concerné, notamment lorsque les qualifications requises sont particulièrement spécialisées.
La loi précitée du 3 janvier 2001 a également établi un dispositif de validation de l'expérience professionnelle en équivalence de diplôme . Les candidats qui disposent d'une expérience professionnelle conduisant à une qualification équivalente à celle sanctionnée par le diplôme requis peuvent ainsi être admis à concourir en externe.
Toutes ces mesures visent à diversifier les « viviers de recrutement » de la fonction publique, en axant également la recherche de nouveaux fonctionnaires parmi les actifs ayant déjà une certaine expérience professionnelle ou des qualifications particulières.
La même loi a également autorisé la mise en place de recrutement sans concours dans la fonction publique de l'Etat, pour des emplois dans les corps de fonctionnaires de catégorie C dont le grade de début est doté de l'échelle de rémunération la moins élevée de cette catégorie.
Au regard des informations fournies par le ministère de la fonction publique, il semble que ces dispositions législatives soient pleinement appliquées par l'administration qui instaure des troisième concours et des concours sur titres pour le recrutement dans un grand nombre de corps.
Dans le souci d'améliorer les procédures de recrutement, la déconcentration des concours a été développée et les conditions de recours aux listes complémentaires des concours ont été assouplies . De plus, la direction générale de l'administration et de la fonction publique entend poursuivre les efforts engagés en ce sens. A son initiative, un groupe de travail a été constitué afin de réfléchir sur les possibilités de simplification des procédures de recrutement.
Si ces mesures peuvent être considérées comme insuffisantes pour répondre aux défis que devra relever la fonction publique dans un avenir proche, votre rapporteur estime qu'elles ont le mérite d'exister . Il espère qu'elles seront utilement appliquées et estime particulièrement nécessaire de développer le recours au troisième concours et au concours sur titres.
Le rapport du Conseil d'Etat précité insiste notamment sur la nécessité de développer à l'avenir des « recrutements prenant en compte divers paramètres trop négligés par le passé, comme la capacité d'adaptation à un métier différent de certaines catégories de personnes en deuxième ou troisième tiers de vie professionnelle, un minimum de « politiques des âges » étant indispensable pour éviter la répétition à terme du phénomène pernicieux rencontré aujourd'hui ».
2. Encourager la formation des fonctionnaires
La formation dans la fonction publique est essentielle. Elle permet aux fonctionnaires de s'adapter aux nouvelles missions de l'Etat et sert l'évolution de leurs carrières. De façon plus générale, elle peut également favoriser la promotion sociale au sein de la fonction publique.
Pour toutes ces raisons, il convient de développer la politique de formation, initiale ou continue, de l'Etat. Cela paraît d'autant plus nécessaire que l'administration voit ses missions et ses modes de fonctionnement évoluer considérablement.
Le ministère de la fonction publique mène différentes actions, déjà évoquées dans le présent avis, dans le domaine de la formation 39 ( * ) . Les travaux récemment achevés du Commissariat général du plan sur l'évaluation de la formation continue devraient permettre d'améliorer l'offre et l'organisation de formations proposées aux fonctionnaires.
M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire a annoncé que l'une de ses ambitions pour la fonction publique était d'améliorer le niveau professionnel des agents de l'Etat. Il vise ainsi, non pas à accroître le niveau de qualification des agents, qui s'avère déjà élevé au sein de la fonction publique, mais à permettre une meilleure adéquation entre leurs compétences professionnelles et les grands défis que l'administration doit relever.
La formation doit constituer un outil de gestion des ressources humaines. Le décret n° 2002-682 du 29 avril 2002 prévoit qu'une discussion sur les besoins en formation de l'agent doit s'engager entre lui et son supérieur hiérarchique lors de son entretien d'évaluation. Les formations obligatoires devraient également être étendues à l'avenir.
Comme l'indique le rapport annuel 2002 précité du ministère de la fonction publique, relatif à la fonction publique de l'Etat, l'effort de formation des administrations a augmenté en 2000 et 2001. En effet, les dépenses sont en hausse de 9 % et le nombre d'agents partis en formation au cours de l'année l'est également de 16 %.
La plupart des ministères ont effectivement développé la formation continue de leurs fonctionnaires (voir tableau page suivante).
Toutefois, il convient de préciser que cette augmentation s'explique en partie par la préparation du passage à l'euro.
Concernant la formation initiale , la réflexion actuellement engagée porte principalement sur l'encadrement supérieur de la fonction publique qui fait l'objet d'une étude particulière dans le présent avis 40 ( * ) .
Formation initiale et continue par administration
|
|
Effectifs en formation |
Nombre de jours de formation |
Dépenses totales de formation |
||||||
|
|
2000 |
2001 |
Evolution 2000-2001 en % |
2000 |
2001 |
Evolution 2000-2001
|
2000 |
2001 |
Evolution 2000-2001
|
|
Affaires étrangères (1) |
7.584 |
7.278 |
- 4 |
55.567 |
69.508 |
25 |
101 |
112 |
11 |
|
Agriculture et pêche |
40.666 |
47.810 |
18 |
198.704 |
268.071 |
35 |
428 |
565 |
32 |
|
Aviation civile |
21.248 |
24.947 |
17 |
247.329 |
268.496 |
9 |
513 |
592 |
15 |
|
Culture et communication |
29.961 |
34.108 |
14 |
117.649 |
107.955 |
- 8 |
207 |
164 |
- 21 |
|
Défense |
69.111 |
124.250 |
80 |
535.534 |
432.625 |
- 21 |
755 |
627 |
- 17 |
|
Économie, finances et industrie (2) |
486.981 |
568.832 |
17 |
1.784.114 |
2.032.857 |
14 |
2.577 |
2.873 |
11 |
|
Écologie et développement durable |
2.766 |
3.678 |
33 |
6.798 |
7.913 |
16 |
16 |
21 |
32 |
|
Équipement (3) |
256.938 |
302229 |
18 |
584.766 |
607.632 |
4 |
1.248 |
1.016 |
- 19 |
|
Intérieur |
474.460 |
545.362 |
15 |
2.464.704 |
2.464.935 |
0 |
2.758 |
3.116 |
13 |
|
Sports |
10.532 |
11.056 |
5 |
38.147 |
32.606 |
- 15 |
64 |
60 |
- 7 |
|
Justice |
76.141 |
91.462 |
20 |
771.815 |
778.062 |
1 |
933 |
963 |
3 |
|
Mer (4) |
688 |
- |
- |
6.605 |
- |
- |
7 |
- |
- |
|
Outre-mer (5) |
363 |
545 |
50 |
891 |
1.393 |
56 |
2 |
2 |
9 |
|
Santé (6) dont école nationale de la santé publique |
27.302 - |
25.658 2.074 |
- - |
69.926 - |
117.791 49.337 |
- - |
132 - |
194 49 |
- - |
|
Services du Premier ministre (2) |
5.184 |
4.717 |
- 9 |
206.013 |
207.299 |
1 |
310 |
287 |
- 7 |
|
Tourisme |
406 |
358 |
- 12 |
1.170 |
996 |
- 15 |
2 |
2 |
- 12 |
|
Travail |
14.025 |
12.567 |
- 10 |
71.913 |
78.091 |
9 |
119 |
131 |
10 |
|
Formation interministérielle dont part imputable à l'économie et aux services du Premier ministre (7) |
34.372 29.945 |
48.174 40.568 |
40 35 |
340.418 280.156 |
348.057 296.456 |
2 6 |
451 402 |
444 396 |
- 2 - 2 |
|
Total hors jeunesse, éducation et recherche |
1.528.783 |
1.812.463 |
19 |
7.221.907 |
7.518.830 |
4 |
10.220 |
10.733 |
5 |
|
Jeunesse, éducation et recherche |
809.365 |
903.727 |
11 |
9.835.515 |
10.813.66 |
10 |
12.778 |
14.268 |
12 |
|
Total y compris jeunesse, éducation et recherche |
2.338.148 |
2.716.190 |
16 |
17.057.422 |
18.332.496 |
7 |
22.999 |
25.041 |
9 |
Sources : DGAFP
(1) Les résultats de la Coopération sont comptés avec les Affaires étrangères.
(2) Y compris les résultats portant sur la formation interministérielle.
(3) Les effectifs 2000 de l'Équipement ont été recalculés par la DGAFP.
(4) En 2001, les résultats de la Mer sont comptés avec l'Équipement.
(5) Les agents en fonction dans les DOM-TOM ne sont pas pris en compte.
(6) En 2000, les actions de formation de l'École nationale de la santé publique n'ont pas été recensées.
(7) Ces résultats sont déjà inclus dans les bilans de l'Économie et des services du Premier ministre. Ils ne sont donc pas comptés dans les totaux hors et y compris Éducation.
3. Améliorer la mobilité
La mobilité, tant fonctionnelle que géographique doit être développée et constituer une priorité dans la gestion des ressources humaines . Elle peut en particulier permettre d'améliorer le niveau professionnel des fonctionnaires.
Une grande mobilité doit être garantie aux agents, non seulement au sein de la fonction publique à laquelle ils appartiennent, mais également entre les trois fonctions publiques. Un certain nombre de mesures ont été récemment prises en ce sens par le ministère de la fonction publique.
Tout d'abord, la situation du fonctionnaire décidant d'effectuer une mobilité se trouve améliorée. L'article 2 du décret n° 2002-684 du 30 avril 2002 a notamment supprimé certains contreseings auparavant nécessaires pour des arrêtés de détachement, ce qui simplifie considérablement la procédure. Ainsi, les détachements prononcés auprès d'une collectivité territoriale ne sont désormais plus soumis aux contreseings du Premier ministre et du ministre chargé du budget. Le même décret a également rénové les dispositions relatives à la position hors cadres, permettant ainsi d'accroître les possibilités de mobilité entre les trois fonctions publiques. Enfin, a l'issue de la mobilité, il est parfois difficile pour le fonctionnaire de réintégrer son corps d'origine. C'est pourquoi les modalités de réintégration du fonctionnaire de l'Etat ont été améliorées. La mesure principale concerne le fonctionnaire détaché, qui devra désormais, s'il respecte le délai de prévenance, être réintégré immédiatement, au besoin en surnombre, dans son corps d'origine.
Ensuite, un dispositif a été prévu à l'article 4 du décret précité du 30 avril 2002 afin d'éviter que le détachement n'entrave le déroulement de carrière des fonctionnaires appartenant au corps dans lequel s'exerce le détachement.
Votre rapporteur estime qu'il est indispensable que la mobilité ait également une dimension internationale .
Il convient en particulier de favoriser la mobilité des fonctionnaires français au sein de l'administration européenne. En effet, si cette mobilité est autorisée, elle ne semble pas aisée à exercer. De plus, il est fréquent que le fonctionnaire parti travailler pour une institution européenne soit par la suite pénalisé dans le déroulement de sa carrière.
Compte-tenu de ces difficultés, votre rapporteur se demande si une incitation financière ne pourrait être prévue afin d'encourager le départ de fonctionnaires français au sein de l'administration d'institutions ou pays européens.
Concernant le détachement des fonctionnaires de l'Etat auprès de l'administration d'un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, il a été rendu possible par le décret n° 2002-759 du 2 mai 2002. Cette faculté a également été étendue aux fonctionnaires territoriaux par le décret n° 2003-672 du 22 juillet 2003.
Plus généralement, la mobilité internationale doit être favorisée. Les dispositions des articles 46, 46 bis et 46 ter de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale ont modifié le régime des pensions pour les fonctionnaires détachés dans une administration ou un organisme implanté sur le territoire d'un Etat étranger ou auprès d'organismes internationaux, lesquels peuvent désormais choisir d'opter pour une affiliation au régime spécial de retraite français et/ou au régime de retraite de l'emploi de détachement.
Enfin, les fonctionnaires sont autorisés à partir travailler dans le secteur privé . M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a indiqué son intention de favoriser cette forme de mobilité qui n'est actuellement pas très développée au sein de la fonction publique.
Le projet de loi annoncé sur la fonction publique pourrait comprendre des dispositions améliorant encore davantage les conditions de mobilité des fonctionnaires. Votre rapporteur juge nécessaire d'améliorer la mobilité des fonctionnaires territoriaux qui peuvent connaître d'importantes difficultés pour obtenir un détachement, principalement dans la fonction publique de l'Etat.
* 37 Voir les données chiffrées concernant les départs à la retraite dans la fonction publique au A du III du présent avis.
* 38 Selon le scénario établi par l'INSEE, la population active devrait continuer d'augmenter jusqu'en 2006, date à laquelle il y aurait 500.000 actifs, pour ensuite décroître et diminuer de 30.000 personnes par an.
* 39 Voir le C du I du présent avis.
* 40 Voir le D du III du présent avis.