Projet de loi de finances pour 2004 : Fonction publique

E. UN DÉFI PLUS PARTICULIER : LA GESTION DE L'ENCADREMENT SUPÉRIEUR DE L'ÉTAT.

1. L'annonce d'une réforme attendue favorisant la valorisation du fonctionnaire de l'encadrement supérieur

Une importante réflexion est actuellement engagée au sein du gouvernement sur l'encadrement supérieur de l'Etat. Le 22 octobre 2003, M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a d'ores et déjà présenté en Conseil des ministres une communication sur la réforme de la gestion de l'encadrement supérieur de l'Etat.

D'après la communication du 22 octobre 2003 du ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, les objectifs affichés sont, d'une part de « mobiliser l'encadrement supérieur autour de la réforme », les hauts fonctionnaires devant « s'y engager dans une perspective managériale » et « être guidés par l'efficacité et l'exemplarité » et, d'autre part, d'« attirer et rechercher le professionnalisme dont la fonction publique a besoin ».

Il s'agit donc principalement de renforcer l'attractivité de la haute fonction publique et d'user de l' « exemplarité » pour réformer l'Etat, en modifiant d'abord les règles applicables à l'encadrement supérieur.

Les principales orientations de la réforme sont les suivantes.

Tout d'abord, la réforme prévoit de diversifier le recrutement . Il s'agit ainsi de rendre la haute fonction plus attractive afin d'attirer les meilleures compétences professionnelles. L'Etat devra favoriser la promotion interne , en améliorant notamment les conditions de préparation aux concours internes, et réserver davantage d'emplois à des fonctionnaires nommés au tour extérieur . De plus, le recrutement de cadres supérieurs du secteur privé devra être facilité pour l'exercice de missions déterminées.

Ensuite, afin d'améliorer l'expérience professionnelle de l'encadrement supérieur, la mobilité des hauts fonctionnaires sera encouragée, y compris dans le secteur privé, par une simplification et une amélioration des règles statutaires applicables. De plus, si la mobilité est exercée dans l'intérêt du service, elle pourra permettre au fonctionnaire de partir travailler au sein d'une administration étrangère, dans une entreprise ou une association. Les départs dans le secteur privé étant facilités, le « contrôle déontologique » effectué sur le haut fonctionnaire exerçant une telle mobilité sera modifié et, en contrepartie, étendu à l'ensemble des situations. Enfin, chaque ministère devra également développer les compétences professionnelles de son encadrement dans le sens d'une plus grande ouverture sur l'Europe.

La réforme prévoit surtout l'introduction de la « culture de la performance » au sein de l'encadrement supérieur . Les missions et les objectifs de chaque haut fonctionnaire devront être définis par un responsable de la gestion des cadres supérieurs qui sera directement rattaché au ministre concerné. Les résultats seront ensuite évalués selon des critères prédéfinis et en fonction des objectifs préalablement fixés . De plus, la rétribution au mérite devrait être instaurée dès 2004 dans les ministères volontaires. Le salaire des cadres supérieurs variera alors en fonction des résultats qu'ils ont obtenus. Selon les informations fournies par le ministère de la fonction publique, une modulation de 15 à 20 % de la rémunération totale sera permise et la mise en oeuvre du dispositif s'effectuera à moyens constants, afin qu'elle n'implique ainsi aucune augmentation des dépenses de rémunérations de personnels.

S'il est plutôt favorable à la rémunération au mérite, votre rapporteur se demande toutefois si les critères d'évaluation des hauts fonctionnaires ne risquent pas d'être très difficiles à établir. Il s'agira en effet de mesurer des résultats, non seulement sur un plan quantitatif, mais également et surtout sur un plan qualitatif. Lors de son audition devant votre commission ^{41 ( * )} , le ministre de la fonction publique a indiqué que ces critères devront, en tout état de cause, être fixés par chaque ministère.

Enfin, la réforme de l'Ecole nationale d'administration (ENA) est également prévue.

Une commission, présidée par M. Yves-Thibault de Silguy, avait déjà été chargée par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire de « proposer les axes d'une réforme ambitieuse de l'Ecole nationale d'administration ». Elle a rendu son rapport en avril 2003 ^{42 ( * )} .

Les principales propositions de la commission sur la réforme de l'ENA

Après avoir analysé les « compétences attendues d'un administrateur public » et fait le constat de l' « insuffisante réponse apportée par l'ENA », la commission présente ensuite trois voies de réforme pour cette école.

Tout d'abord, la commission envisage la suppression totale de l'ENA pour finalement l'écarter.

Ensuite, elle évoque la possibilité de maintenir le système actuel, tout en l'aménageant . Elle prévoit ainsi une plus grande ouverture de l'école sur le monde, une individualisation de la formation avec la création de « dominantes », la suppression du classement de sortie et une meilleure adéquation entre la formation des élèves et les postes qu'ils sont susceptibles d'occuper. De plus, elle propose que le recrutement par les corps et les administrations repose sur une négociation entre les élèves et les employeurs ainsi qu'une fusion de l'ENA avec l'Institut national des études territoriales (INET).

Enfin, la troisième voie de réforme consiste à faire entrer l'ENA dans un système éducatif concurrentiel selon le schéma international « 3-5-8 » , c'est-à-dire « licence-mastère-doctorat ». Ainsi, les étudiants entreraient à l'ENA à bac + 3. Il leur serait délivré un mastère d'administration publique au bout de deux ans. Puis, le recrutement dans les emplois supérieurs de la fonction publique s'effectuerait au niveau bac + 5, par un concours interministériel, auquel peuvent se présenter les « candidats étudiants » de l'école ainsi que les fonctionnaires ou les cadres du secteur privé. Une fois l'affectation des postes effectuée, selon le principe de négociations entre élèves et employeurs déjà prévu dans la seconde hypothèse, une formation serait organisée par chaque administration d'accueil.

La préférence de la commission se porte sur la deuxième voie de réforme proposée. Toutefois, quel que soit le choix opéré par le gouvernement, elle indique quels devront être les changements pour que la réforme réussisse :

- proposer une nouvelle organisation administrative et géographique de l'ENA, en prévoyant principalement l'unification du site de l'école à Strasbourg ;

- faire que l'ENA offre une formation permanente à l'encadrement supérieur de l'Etat ;

- développer l'action internationale de l'école ;

- mieux gérer les carrières de l'encadrement supérieur de la fonction publique.

A partir de l'analyse et des recommandations faites par cette commission, le gouvernement va proposer une réforme de l'ENA. Les grandes lignes en ont été dévoilées lors de la communication en Conseil des ministres déjà mentionnée de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire.

Il est prévu de « recentrer l'ENA sur sa vocation première d'école d'application ». La formation sera construite à partir de trois stages qui se feront dans l'administration et le secteur privé et seront consacrés à l'« administration des territoires », à l'Europe et à la gestion publique. En complément, l'élève pourra choisir une « dominante » qui lui permettra d'orienter sa formation en fonction de son projet professionnel. Toutefois, le classement de sortie, « gage d'objectivité et de neutralité », continuera d'exister. En fonction de sa position, l'élève pourra alors choisir son corps d'affectation et non plus son poste.

Concernant l'organisation de l'ENA en elle-même, la réforme tend notamment à renforcer son rôle dans la formation permanente des hauts fonctionnaires, et à ouvrir davantage l'école sur « l'administration des territoires et l'Europe » en prévoyant principalement :

- une proposition de formation commune à l'ENA et l'INET ;

- le regroupement de l'essentiel des activités de l'école à Strasbourg ;

- la possibilité pour les ressortissants communautaires de passer les concours de l'ENA.

Votre rapporteur salue les efforts consentis par le gouvernement pour mener à bien cette réforme de l'encadrement supérieur. Il espère que, malgré les obstacles qui continueront certainement à se présenter devant lui, il parviendra à la mener à bien.

2. La nécessité de favoriser l'égalité professionnelle entre hommes et femmes dans la fonction publique

Votre rapporteur tient à rappeler que l'évolution de l'encadrement supérieur de l'Etat doit également se faire dans le sens d'une meilleure égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. En effet, les statistiques issues de différentes études rendent incontestable l'affirmation selon laquelle les femmes demeurent sous-représentées dans les emplois de direction et d'inspection de la fonction publique de l'Etat. C'est le constat que fait principalement le Comité de pilotage pour l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques ^{43 ( * )} dans son premier rapport, « Piloter l'accès des femmes aux emplois supérieurs », ainsi que dans son deuxième rapport « Promouvoir la logique paritaire », respectivement publiés en 2002 et 2003.

Alors que les femmes demeurent majoritaires dans la fonction publique, en représentant plus de 55 % des agents civils, elles n'occupent que 12,5 % des 3.800 emplois supérieurs de la fonction publique de l'Etat au 31 décembre 2001.

Même si le taux de féminisation de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat progresse légèrement par rapport aux années précédentes (12 % en 2000), il demeure insuffisant. Par comparaison, la part des femmes dans l'encadrement des entreprises du secteur privé s'élève à 26 % en 2002.

Les femmes représentent 13 % des emplois laissés à la décision du gouvernement, 12 % pour les autres emplois supérieurs (chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, chefs de services d'inspection générale, trésoriers payeurs généraux, chefs de services déconcentrés) et 11 % des emplois de direction de juridiction :

Les femmes dans les emplois de direction de services administratifs,
d'inspections générales et de juridictions de l'État, en 2000 et 2001

	Effectif au 31/12/2000			Effectif au 31/12/2001			Nominations en 2001
	Femmes	Total	% femmes	Femmes	Total	% femmes	Femmes	Total	% femmes
Emplois laissés à la décision du Gouvernement
Directeurs d'administration centrale et assimilés	37	182	20	32	184	17	6	34	18
Chefs titulaires de mission ayant rang d'ambassadeur	14	167	8	18	179	10	4	24	17
Préfets	7	116	6	9	117	8	4	39	10
Recteurs	7	30	23	7	31	23	2	4	ns
Sous-total	65	4.954	13	66	511	13	16	101	16
Autres emplois des administrations
Chefs de service, directeurs-adjoints, sous-directeurs	140	725	19	166	774	21	34	137	25
Chefs de services d'inspection générales	2	17	12	2	17	12	1	5	ns
Trésoriers payeurs généraux	6	113	5	7	110	6	2	19	11
Chefs de services déconcentrés	168	1.838	9	168	1.857	9	39	312	13
Sous-total	316	2.693	12	343	2.758	12	76	473	16
Emplois de direction de juridiction
Dirigeants des juridictions nationales	3	35	9	2	33	6	0	7	ns
Dirigeants des juridictions judiciaires territoriales	56	438	13	52	421	12	14	81	17
Présidents de TA et CAA	3	38	8	2	39	5	1	5	ns
Présidents de chambres régionales des comptes	3	26	12	3	25	12	0	5	ns
Sous-total	65	537	12	59	518	11	15	98	15
TOTAL	446	3.725	12	468	3.787	12	107	672	16

Source : DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l'évaluation

Le pourcentage de femmes est parmi les plus faibles pour les emplois d'ambassadeurs (10 %), de préfets (8 %), de présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel (5 %) et de chefs de juridictions nationales (6 %).

Certaines proportions ont progressé en faveur des femmes. Ainsi en est-il pour les emplois supérieurs à la décision du gouvernement, qui sont passé de 31 à 66 femmes en cinq ans.

Le deuxième rapport précité du Comité de pilotage pour l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques indique également que « bien que les femmes représentent environ 55 % des effectifs universitaires et 40 % de ceux de la recherche publique, 43 % des hommes enseignants-chercheurs ont un statut de professeur, contre 18 % seulement pour les femmes. »

Concernant le « vivier des grandes écoles », les femmes se trouvent également sous-représentées alors qu'elles ont généralement de bons résultats au cours de leur scolarité. Par exemple, si elles représentaient en 2000 52,4 % des diplômés de l'Institut d'études politiques de Paris, elles ne représentaient que 44 % des diplômés de l'ancienne section service public de cette école et 30 % des élèves de l'ENA.

Les deux rapports du Comité de pilotage précité ont dégagé plusieurs causes principales de l'inégal accès des femmes et des hommes aux emplois de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat.

Tout d'abord, les femmes entrant dans la fonction publique subissent des discriminations dont les causes sont plus généralement liées à la société . De lourds stéréotypes continuent d'inscrire la femme dans des représentations particulières et lui assignent des fonctions différentes de celles des hommes. Le Comité de pilotage a également mis en évidence le fait que les femmes se trouvent « piégées » par l'affirmation selon laquelle elles détiendraient de prétendus « talents spécifiques », lesquels constituent en réalité une entrave à l'obtention de certains emplois. Enfin, les « obstacles généraux à la vie professionnelle » des femmes sont généralement : la détermination de leur rôle social et familial dès l'enfance, les inégalités scolaires dont elles font l'objet ainsi que l'organisation du temps de travail (« présentéisme et réunions tardives ») qui les pénalise « en les confrontant à des dilemmes impossibles à résoudre ».

Ensuite, les femmes subissent également des discriminations spécifiques à la fonction publique, tant lors du recrutement que dans le déroulement de leurs carrières.

L'étude par le Comité de pilotage sur les voies d'accès aux emplois supérieurs, commencée dans son premier rapport et approfondie dans le second, met en évidence le fait que les femmes sont pénalisées par certains principes de recrutement. Par exemple, concernant l'accès à l'Ecole polytechnique et l'ENA, « les femmes se trouvent triplement pénalisées, d'abord et avant tout par les parcours scolaires en amont de ces écoles, puis par les concours eux-mêmes qui renforcent les inégalités existantes, enfin par les modes de classement de sortie qui déterminent l'accès aux emplois supérieurs . »

Les critères généralement retenus pour les déroulements de carrière (les mécanismes de nomination, l'âge, l'ancienneté, la mobilité...) sont également discriminatoires pour les femmes.

Votre rapporteur se demande si la recherche des critères expliquant la sous-représentation des femmes dans certains emplois de l'encadrement supérieur de l'Etat ne pourrait pas également porter sur les raisons pour lesquelles certains postes n'attirent absolument pas les femmes.

A partir de son constat, le Comité de pilotage avance un certain nombre de propositions. Dans son second rapport, il estime qu'une « certaine forme de contrainte est nécessaire » et suggère de « promouvoir la logique paritaire », considérant que la progression de la part des femmes dans l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat est trop lente.

Votre rapporteur partage ce point de vue, étant persuadé que seules des normes précises permettront de sortir de la situation actuelle liée à des phénomènes difficilement modifiables.

Votre rapporteur s'étonne d'ailleurs de ce que le précédent gouvernement, qui a su imposer la parité dans le domaine électoral en dépit de l'incidence qu'elle pouvait avoir sur le libre choix des électeurs, n'ait pas remédié à une situation dans laquelle l'égalité entre hommes et femmes n'est que trop manifestement bafouée.

Dès lors, les propositions du Comité de pilotage dans son deuxième rapport visent à la fois à « constater les inégalités », « développer une stratégie globale de mise en oeuvre de la logique paritaire », « stimuler la prise en compte de la logique paritaire dans l'action administrative » et « suivre l'application des mesures et évaluer leur efficacité ».

Les 16 propositions du Comité de pilotage pour l'égal accès des femmes
et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques
dans son deuxième rapport, « Promouvoir la logique paritaire »

1. Etablir des « tableaux de bord statistiques » pour la fonction publique de l'Etat, la fonction publique territoriale, la fonction publique hospitalière, l'enseignement-recherche, la fonction publique judiciaire et la fonction publique militaire ;

2. Prendre en compte « la logique paritaire » dans la réforme de l'Etat et la décentralisation » ;

3. Prévoir l' « adaptation des textes statutaires et des statuts particuliers pour favoriser la promotion des femmes » ( en particulier représentation minimum de femmes dans les jurys, comité de sélection, organismes consultatifs...)

4. Etendre le « champ couvert par les plans pluriannuels d'amélioration de l'accès des femmes aux emplois et postes d'encadrement supérieur », les coordonner et les harmoniser.

5. Prendre en compte, dans les nominations aux emplois supérieurs, les « déséquilibres entre sexes » et les « situations particulières ayant pu avoir des conséquences défavorables sur la carrière des agents, en raison de sujétions liées à l'éducation des enfants ou à l'organisation de la vie familiale » ;

6. Construire des « équivalences de carrière entre les hommes et les femmes, par l'intégration de ces situation particulières » ;

7. Affichage par le gouvernement de « quotas de nomination de femmes sur une période déterminée, pour les emplois supérieurs laissés à sa décision » ;

8. Prévoir une « circulaire du Premier ministre imposant l'usage du féminin dans la désignation des noms de métiers, fonctions, grades ou titres dans les textes publiés au Journal Officiel et les documents émanant de l'administration » ;

9. Prévoir « une circulaire du ministre chargé de la fonction publique relative à l'organisation du travail » permettant que cette organisation ne pénalise pas les femmes ;

10. Valoriser le rôle des coordonnateurs « chargés dans les différentes administrations de suivre les questions relatives à la place des femmes » ;

11. Mettre en place des « formations spécifiques à l'égalité par l'intégration de modules sur ce thème dans les différentes catégories de formations, notamment celles s'adressant aux représentants de l'administration dans les jurys, les comités de sélection et les organismes paritaires, ainsi qu'aux responsables des ressources humaines et aux autorités ayant pouvoir de nomination . » ;

12. Prendre en compte « la dimension égalité à l'occasion de l'important renouvellement des cadres dans la prochaine décennie, en prenant appui sur l'ensemble des propositions » avancées dans le rapport, « en développant la promotion interne pour l'accès aux potentiels promouvables, en encourageant le système dit de la « double carrière », en améliorant la prise en compte des sujétions sociales dans la politique de mobilité géographique et professionnelle . »

13. Rendre effective l'appréciation et l'évaluation des mesures prises par les conseils supérieurs des fonctions publiques et permettre « un plein exercice des comités techniques paritaires dans la promotion de l'égalité professionnelle . »

14. Poursuivre « la réflexion sur les déterminants des orientations des jeunes préparant des concours de catégorie A des fonctions publiques, ainsi que sur l'évolution de la féminisation dans les grandes écoles et dans les corps . »

15. Permettre une « contribution active des fonctions publiques à l'amélioration générale des conditions de vie et de travail, en particulier par la participation aux actions entreprises pour développer des services publics de qualité de garde des enfants, pour développer des activités extra-scolaires, pour inciter les pères de famille à recourir davantage au congé parental . »

16. Prévoir des actions auprès de l'Office national d'information sur l'enseignement et les professions (ONISEP) et du Centre national de documentation pédagogique (CNDP) afin d'améliorer l'attrait pour les femmes des emplois supérieurs des fonctions publiques.

A partir de ce constat et en tenant compte ou non des propositions du Comité de pilotage, votre rapporteur espère que le gouvernement, envisagera d'améliorer l'accès des femmes aux emplois de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat.

D'après les informations fournies par le ministère de la fonction publique, M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, entendrait conduire prochainement une réflexion générale sur cette question en liaison avec Mme Nicole Ameline, ministre déléguée à la parité et à l'égalité professionnelle.

Votre commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la fonction publique.

* ⁴¹ Bulletin des Commissions n °8 du 22 novembre 2003, p. 2094.

* ⁴² Rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, « Moderniser l'Etat : le cas de l'ENA », présenté par la commission sur la réforme de l'ENA et la formation des cadres supérieurs des fonctions publiques, présidée par M. Yves-Thibaud de Silguy.

* ⁴³ Le comité de pilotage pour l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques fut créé auprès du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat par un arrêté du 10 novembre 2000.

En vertu de l'article 2 de cet arrêté, il « est chargé :

- de recueillir les données existantes concernant la formation, le recrutement et l'avancement lors de l'accès des femmes à la fonction publique ou lors du déroulement de leur carrière ;

- de rechercher l'ensemble des causes de discriminations préjudiciables aux femmes dans l'accès aux emplois supérieurs des fonctions publiques ;

- de faire des recommandations pour remédier aux inégalités constatées ;

- d'évaluer les effets de mesures prises selon la méthodologie et avec le soutien du Conseil national d'évaluation ;

- d'assurer le suivi de la mise en oeuvre de ses recommandations et des expérimentations engagées dans ce cadre et diffuser leurs résultats. »