III. LES NOMBREUX DEFIS À RELEVER POUR LA FONCTION PUBLIQUE
A. L'ENJEU ESSENTIEL DES RÉMUNÉRATIONS
Les rémunérations constituent un défi important pour la fonction publique, tant du fait qu'elles représentent un poids financier considérable dans les charges de l'Etat que du fait qu'elles jouent un rôle essentiel dans l'attractivité de la fonction publique .
Les charges de personnel de l'Etat représentaient en 2002 et 2003 environ 44 % des dépenses du budget général .
Quant aux seules dépenses de fonction publique, elles devraient, selon le ministère des finances, s'élever à 109,87 milliards d'euros, en baisse de 1,6 % par rapport à 2003. Toutefois, il convient de signaler que ce montant ne constitue qu'une simple estimation, dans la mesure où certains crédits de personnel ne sont pas identifiables en 2004, du fait des expérimentations de globalisation effectuées dans le cadre de la mise en place de la réforme budgétaire 24 ( * ) . Votre rapporteur estime fort regrettable que cette globalisation des crédits ne rende pas disponible l'intégralité des dépenses de personnel dans la loi de finances pour 2004.
En 2002, les dépenses de rémunérations composaient à elles seules 53,4 % des dépenses induites de personnels 25 ( * ) , équivalant à un montant de 65,2 milliards d'euros. Les seules primes et indemnités représentaient environ 9 % des dépenses induites de personnel en 2003.
Le poids de ces dépenses est considérable. Lors de son audition devant votre commission 26 ( * ) , M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire a indiqué qu'à indice zéro la masse salariale de l'Etat et des collectivités territoriales avait mécaniquement augmenté.
D'après le rapport sur les comptes de la Nation de 2000, les dépenses de personnel des administrations publiques telles que retracées par la comptabilité nationale représentaient 13,6 % du produit intérieur brut, augmentant de 2,5 % par an en moyenne entre 1991 et 2000 27 ( * ) .
Selon le rapport de 2002 précité, relatif à la fonction publique de l'Etat, les salaires ont augmenté de plus de 2 % en 2002, « sous l'effet des mesures de revalorisations générales de la valeur du point (+ 0,6 %) auxquelles s'ajoute l'effet report sur 2002 des mesures intervenues en 2001 (+ 0,7 %) » ainsi que de « l'effet report de l'attribution des points d'indice pour les bas salaires et la poursuite des plans catégoriels (+ 0,7 %) ». De plus, le salaire moyen brut mensuel s'élèverait en 2001 à 1.985 euros, les compléments de rémunération et les prélèvements pour charges sociales représentant respectivement 15 % et 16 % de ce montant.
La rémunération moyenne des personnels en place (RMPP) devrait progresser de 4 % en 2003 et de 1 % en 2004.
Evolution de la rémunération moyenne des
personnes en place (RMPP)
et de l'évolution de son pouvoir
d'achat
Source :
ministère de la fonction publique
Les rémunérations représentent l'un des principaux éléments constituant l'attractivité de la fonction publique et doivent par conséquent faire l'objet d'une attention toute particulière dans la mesure où le recrutement de nouveaux fonctionnaires devrait être, au cours des prochaines années, à la fois plus important, du fait d'un grand nombre de départs à la retraite, et plus difficile, avec la diminution de la population active 28 ( * ) .
Concernant la politique salariale du Gouvernement, M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, lors de son audition devant la commission 29 ( * ) , a souhaité qu'à partir de 2005, les négociations salariales se déroulent chaque année. Il a également indiqué qu'il était favorable au fait de prendre en compte l'état de la croissance dans le cadre de ces négociations salariales.
Dans un souci de meilleure connaissance des rémunérations dans la fonction publique, un Observatoire des salaires de la fonction publique devrait prochainement être installé et serait ouvert aux syndicats. Il devrait exploiter puis diffuser les informations collectées sur les rémunérations des agents de l'Etat.
Le ministre de la fonction publique a également installé un collège des employeurs publics le 14 octobre dernier. Il comprend l'ensemble des employeurs des trois fonctions publiques et devra être réuni avant chaque rencontre salariale avec les organisations syndicales.
Enfin, il convient de préciser que le gouvernement entend développer la « rémunération au mérite » au sein de la fonction publique de l'Etat. Par souci d'exemplarité, cette mesure n'est actuellement prévue que pour l'encadrement supérieur 30 ( * ) .
* 24 Ces crédits ont en effet été globalisés avec d'autres dépenses de fonctionnement.
* 25 Outre les dépenses de rémunérations, les charges de personnels se composent à 25,4 % de pensions civiles et militaires de retraite (30,9 milliards d'euros), à 11,1 % de cotisations et prestations sociales à la charge de l'Etat (13,5 milliards d'euros), à 5,3 % de subventions aux établissements d'enseignement privé, à 2,6 % de pensions militaires d'invalidité et de victimes de guerre (3,2 milliards d'euros) et à 2,2 % de dépenses diverses.
* 26 Bulletin des Commissions n °8 du 22 novembre 2003, p. 2094.
* 27 En euros constants.
* 28 Voir les indications fournies précédemment dans cet avis au sujet du recrutement.
* 29 Bulletin des Commissions n° 8 du 22 novembre 2003, p. 2094.
* 30 Voir l'analyse particulière qui est faite de l'encadrement supérieur de la fonction publique dans le D du III du présent avis.