B. LA PLACE DES AGENTS NON TITULAIRES
1. Les effectifs d'agents non titulaires
Au 31 décembre 2001, les agents non titulaires représentent 8,7 % des personnels de l'Etat, soit environ 200.000 personnes. Le pourcentage monte à 10,2 % pour les seuls agents des ministères civils de l'Etat.
Les agents non-titulaires appartiennent à 42 % à la catégorie A, à 36 % à la catégorie B et à 22 % à la catégorie C. Plus des trois-quart des non-titulaires de catégorie B sont des maîtres d'internat ou des surveillants d'externat.
Le recours aux agents non-titulaires doit demeurer une exception. En effet, l'article 3 de la loi n° 83-634 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose que les emplois civils permanents de l'Etat doivent être occupés par des fonctionnaires 23 ( * ) .
Par conséquent, des contractuels peuvent uniquement être recrutés dans certains cas particuliers, en vertu des articles 3 à 6 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, des articles 3 à 6 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ainsi que des articles 3 et 9 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
Une typologie des non-titulaires de l'Etat , issue des travaux menés par l'Observatoire de l'emploi public en croisant les définitions juridiques et les données statistiques de l'INSEE, permet d'en distinguer deux grands ensembles : les catégories spécifiques (54 % des non-titulaires) et les autres non-titulaires (46 % des non-titulaires).
Les catégories spécifiques de non titulaires regroupent les contractuels employés pour exercer des fonctions ne pouvant l'être par des titulaires, soit en raison du caractère particulier des missions accomplies, soit du fait de leur caractère non permanent. D'après le rapport annuel précité de 2002 relatif à la fonction publique de l'Etat, les maîtres d'internat et surveillants d'externat, les enseignants ou chercheurs temporaires, les recrutés locaux, les personnels « de service » et certains agents qui entrent dans des cas particuliers correspondant à des situations plus ponctuelles d'emploi précaire ou particulier appartiennent à ces catégories spécifiques de non-titulaires. Ils sont principalement employés au ministère de l'éducation nationale, les maîtres d'internat et surveillant d'externat représentant 27 % des agents non-titulaires de l'Etat, au ministère des Affaires étrangères pour les recrutés locaux et aux ministères de l'équipement et de l'intérieur pour les personnels « de service ».
Typologie des non-titulaires de la fonction publique de
l'Etat
au 31 décembre 2001
Source : Direction
générale de l'administration et de la fonction publique.
Les autres agents non-titulaires de l'Etat, soit 46 % de l'ensemble, peuvent être recrutés :
- lorsque, soit aucun corps de fonctionnaires n'est susceptible d'assurer les fonctions correspondantes, soit la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient pour des emplois de catégorie A ou d'autres catégories pour les représentations de l'Etat à l'étranger (article 4 de la loi précitée du 11 janvier 1984) ;
- lorsque les fonctions correspondent à un besoin permanent impliquant un service à temps incomplet ou à un besoin saisonnier ou occasionnel et ne peuvent être assurées par des fonctionnaires titulaires (article 6 de la loi précitée du 11 janvier 1984).
Ces recrutements de contractuels offrent à l'administration une souplesse dans la gestion de leurs ressources humaines. Ces agents sont rémunérés pour le quart d'entre eux sur emploi budgétaire de contractuel, et pour le reste sur emploi vacant de titulaire bloqué ou sur crédit de personnel ou de fonctionnement.
Cette catégorie d'« autres non-titulaires » est particulièrement employée par le ministère de l'éducation nationale (73.000 agents dont 13.000 pour l'enseignement supérieur), le ministère de l'équipement (7.100 agents) ou le ministère de l'agriculture (6.700). Ces agents peuvent également représenter une proportion importante des effectifs de certains ministères. Par exemple, ils correspondent à 16,8 % des agents du ministère de l'agriculture et 36 % des personnels des services du Premier ministre.
Effectifs réels des agents non titulaires de
l'Etat
par ministère et par statut au 31 décembre
2001
|
|
Non-titulaires |
dont catégories spécifiques de non titulaires (2) |
dont autres non titulaires |
Autres non titulaires/Total des agents de l'Etat en % |
Tous non titulaires/Total des agents de l'Etat en % |
|
Affaires étrangères |
8.247 |
5.701 |
2.546 |
13,9 |
45,0 |
|
Agriculture |
10.129 |
3.356 |
6.773 |
16,8 |
25,1 |
|
Culture |
2.089 |
21 |
2.068 |
14,1 |
14,2 |
|
Défense |
7.455 |
1.349 |
6.106 |
1,5 |
1,8 |
|
Economie, finances et industrie |
11.423 |
5.885 |
5.538 |
2,8 |
5,7 |
|
Education nationale |
104.576 |
58.957 |
45.619 |
4,3 |
9,8 |
|
Emploi et solidarité |
4.223 |
691 |
3.532 |
12,8 |
15,3 |
|
Enseignement supérieur |
18.260 |
13.072 |
5.188 |
3,7 |
13,2 |
|
Equipement |
9.436 |
2.349 |
7.087 |
6,1 |
8,2 |
|
Intérieur |
4.853 |
2.465 |
2.388 |
1,4 |
2,9 |
|
Jeunesse et sports |
2.484 |
1.239 |
1.245 |
14,0 |
27,8 |
|
Justice |
4.698 |
2.572 |
2.126 |
3,1 |
6,9 |
|
Outre-mer |
441 |
364 |
77 |
3,4 |
19,6 |
|
Recherche (1) |
10.144 |
10.140 |
4 |
0,0 |
99,7 |
|
Services du Premier ministre |
1.165 |
28 |
1.137 |
36,0 |
36,9 |
|
Total |
199.623 |
108.189 |
91.434 |
4,0 |
8,7 |
Sources : données de la DGAFP et de l'INSEE.
(1) Allocataires de recherche
(2) Hors emplois aidés du ministère de l'intérieur et du ministère de la justice (respectivement 15.000 et 1.600)
2. La résorption de l'emploi précaire.
Un protocole d'accord a été signé entre le ministère de la fonction publique et plusieurs organisations syndicales de fonctionnaires le 10 juillet 2000, établissant pour une durée de cinq ans un plan tendant à la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique. Puis, la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale, dite « loi Sapin », a prévu plusieurs dispositifs tendant à permettre une titularisation d'agents contractuels de droit public remplissant certaines conditions.
Les décrets relatifs à l'organisation des concours réservés et à la reconnaissance professionnelle ont été pris pour les trois fonctions publiques.
Une partie des non-titulaires de l'Etat est éligible au dispositif de la « loi Sapin » et le nombre des bénéficiaires ne cesse de progresser chaque année.
A la fin de l'année 2001, 5.400 contractuels avaient été titularisés par concours ou par examen professionnel dans le cadre de ce dispositif et 5.098 pour la seule année 2002.
Les recrutements ouverts pour 2003 sont les plus importants depuis la parution de la loi. En effet, pour les huit premiers mois de 2003, 6.515 emplois ont été ouverts aux fins de titularisation de contractuels susceptibles de bénéficier des dispositions de la loi, parmi lesquels 1.750 enseignants, 260 administratifs et 3.587 personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) du ministère de l'Education nationale.
Votre rapporteur salue les efforts fournis par les différents ministères en faveur de la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique de l'Etat. Il est particulièrement attentif au fait que pour 2002 et 2003, d'autres catégories d'emplois que les enseignants ont pu être ouvertes pour l'application du dispositif de la « loi Sapin ».
* 23 « Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, à l'exception de ceux réservés aux magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés, soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l'ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut. »