II. CONSTRUIRE PLUS DE LOGEMENTS AVEC MOINS DE MOYENS FINANCIERS
L'essentiel des subventions d'investissement de l'État en faveur du logement est regroupé sur le chapitre 65-48, consacré à la construction et à l'amélioration de l'habitat, doté de 1,37 milliard d'euros en crédits de paiement, soit une baisse sensible de 25 % par rapport à l'an dernier.
A. DES MOYENS SACRIFIÉS POUR LE PARC LOCATIF SOCIAL ?
1. Les modifications de la nomenclature budgétaire
Les moyens en faveur du parc social figurent désormais sur trois lignes budgétaires. En préfiguration de l'application de l'ensemble des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances et pour tenir compte de l'expérimentation menée en 2003 sur la fongibilité des crédits affectés au logement locatif social et des dispositions de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, la nomenclature de prévision du chapitre 65-48 a été modifiée. Ainsi, les crédits affectés au financement du logement locatif social sont regroupés au sein de deux articles fongibles :
- l'article 10 « Opérations locatives sociales et renouvellement urbain hors politique de la ville » ;
- l'article 80 « Opérations en ZUS, GPV et ORU et dotation à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine ».
Le chapitre 65-48/10 abrite les crédits consacrés aux opérations de logement locatif social situées hors géographie prioritaire de la politique de la ville. Il est constitué par regroupement des anciens articles 02 « amélioration de la qualité de service dans le logement social », 10 « construction et amélioration de l'habitat locatif social », 20 « subventions au titre d'acquisitions foncières pour l'implantation de logements locatifs en Île-de-France », 50 « aide à la préparation et à la mise en oeuvre des opérations d'amélioration de l'habitat » et 60 « opérations les plus sociales (démolitions, changements d'usage et réquisitions) ».
Le chapitre 65-48/80 regroupe, comme en 2003, les crédits consacrés aux opérations de logement locatif social situées dans le périmètre des ZUS, des GPV et des ORU. Il permettra également d'imputer la subvention d'investissement qui sera versée à l'ANRU dès sa création. Par ailleurs, l'article 60 est réintitulé « aires d'accueil des gens du voyage et opérations de démolition, réquisition et changement d'usage antérieures au 1 er janvier 2004 ». Désormais, seul le financement des aires d'accueil des gens du voyage demeure inscrit sur cet article, celui des démolitions, changements d'usage et réquisitions étant « transféré » sur les articles 10 ou 80. Toutefois, pour des raisons techniques, les opérations engagées antérieurement continueront d'être soldées sur l'article 60. Les autres articles du chapitre 65-48 sont inchangés.
2. Des évolutions inquiétantes
Compte tenu de l'ensemble des changements de structure, il est difficile d'analyser avec précision l'évolution prévisionnelle de chaque ligne budgétaire pour 2004. En revanche, il est possible de retracer la variation d'ensemble des crédits d'investissement en faveur du parc social entre 2003 et 2004.
CRÉDITS D'INVESTISSEMENT EN FAVEUR DU PARC SOCIAL
|
|
2003 |
2004 |
2003 |
2004 |
|
|
|
|
AP |
CP |
évolution AP |
évolution CP |
||
|
amélioration de la qualité de service dans le logement social |
31 220 |
- |
31 610 |
- |
|
|
|
subventions au titre d'acquisitions foncières pour l'implantation de logements locatifs en Ile-de-France |
80 000 |
- |
39 000 |
- |
|
|
|
aides à la préparation et à la mise en oeuvre des opérations d'amélioration de l'habitat |
18 000 |
- |
17 000 |
- |
|
|
|
opérations locatives sociales et renouvellement urbain hors politique de la ville |
474 000 |
362 000 |
435 470 |
287 850 |
|
|
|
Opérations en zones urbaines sensibles, grands projets de ville et opérations de renouvellement urbain et dotation à l'agence nationale pour la rénovation de l'habitat |
- |
250 000 |
|
152 500 |
|
|
|
Opérations de démolition, réquisition et changement d'usage antérieurs au 1 er janvier 2004 et aires d'accueil des gens du voyage |
95 400 |
30 000 |
72 790 |
18 000 |
|
|
|
TOTAL |
698 620 |
642 000 |
595 870 |
458 350 |
-8,1% |
-23,1% |
Source : Commission des Finances du Sénat
Les moyens d'investissement dans le parc locatif social sont en forte régression, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement .
Votre rapporteur pour avis se félicite néanmoins, qu'à titre prévisionnel, il soit prévu une hausse très sensible des crédits affectés à la surcharge foncière (plus de 30 %) afin d'aider les bailleurs sociaux qui construisent dans les communes où le prix du foncier est élevé. Toutefois, le Gouvernement se fixe des objectifs ambitieux qui contrastent avec les fortes diminutions des dotations budgétaires.
3. Des objectifs ambitieux
Le Gouvernement a prévu, en 2004, la construction de 80.000 nouveaux logements locatifs sociaux. Cet objectif se décomposerait comme suit :
PRODUCTION LOCATIVE SOCIALE EN 2004
|
PLUS neuf |
35 000 |
|
PLUS ancien |
8 000 |
|
Total PLUS |
43 000 |
|
PLA-I |
5 000 |
|
Total logements financés sur l'article 10 |
48 000 |
|
PLS |
12 000 |
|
Total offre nouvelle |
60 000 |
|
PLUS CD et autres PLUS financés par l'ANRU |
15 000 |
|
PLS foncière |
5 000 |
|
Total |
80 000 |
Source : Ministère du logement
L'objectif de 100.000 primes à l'amélioration de l'habitat à usage locatif social (PALULOS) est reconduit. Toutefois, 60 % des PALULOS seront financées par l'ANRU dans les quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville. Plusieurs raisons expliqueraient, selon le ministère, la fixation d'objectifs plus importants que l'année dernière, malgré la diminution des crédits.
a) Les nouveaux opérateurs
Pour atteindre un objectif aussi ambitieux, le ministère intègre d'une part les logements financés avec les prêts locatifs sociaux (PLS), y compris ceux financés par les fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), mis en oeuvre notamment par l'Association foncière logement, et d'autre part, les logements qui seront construits dans les quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville avec des financements de l'ANRU. L'Agence devrait disposer de plus de un milliard d'euros par an pour mener une politique de rénovation urbaine dans les quartiers, au moyen d'opérations de démolition-reconstruction.
La réalisation de l'objectif gouvernemental dépendra donc, en grande partie, de la capacité de l'Agence à décider et à financer les projets dans l'année puisque 15.000 logements devraient être construits grâce à ces fonds. Votre rapporteur pour avis rappelle néanmoins que les logements qui seront construits grâce à des interventions de l'ANRU résulteront d'opérations de démolition-reconstruction. De ce fait, ces logements ne constitueront pas une offre nouvelle.
b) La baisse du taux du Livret A
La baisse du taux de rémunération du Livret A, décidée en juillet dernier par le Gouvernement, devrait redonner des marges de manoeuvre aux organismes HLM, ce qui permettra la construction de 48.000 logements prêts locatifs à usage social (PLUS) et prêts locatifs aidés d'intégration (PLA-I). En effet, le taux de ce produit d'épargne a été abaissé de 3 % à 2,25 % à compter du 1 er août 2003. Ce taux sera gelé jusqu'au 1 er août 2004 et sera ensuite fixé selon une règle automatique tenant compte de la moyenne de l'inflation, des taux d'intérêt à court terme augmentée de 0,25 %. Selon le ministère, cette baisse devrait alléger les bailleurs sociaux d'une charge de 26 millions d'euros en 2004 et de 71 millions d'euros en 2005.
L'Union sociale pour l'habitat précise que l'impact de la baisse du taux est double. D'une part, le taux d'intérêt de la dette indexée sur le Livret A baisse automatiquement de 0,75 %, ce qui concerne la plus grande partie de l'encours de dette des organismes HLM. Toutefois, l'effet positif sur leurs comptes ne se fera pas sentir immédiatement, les modalités de la baisse conduisant à réduire progressivement les annuités. En pratique, l'Union estime que l'allégement sur la charge financière sera significatif en 2005, avec une baisse de 60 millions d'euros sur un encours total de dette d'environ 5,8 milliards d'euros. D'autre part, le taux des nouveaux prêts a été abaissé et le taux du produit locatif le plus utilisé, le prêt à usage locatif (PLUS), est passé de 4,2 % à 3,45 %, ce qui va réduire le coût des nouvelles opérations. Pour une opération PLUS au coût moyen en zone 2, l'effet de la baisse du taux sur l'équilibre financier équivaut à une subvention budgétaire de près de 6.000 euros, soit 90 % du montant moyen de la subvention de l'Etat en 2002.
Toutefois, cette réduction des intérêts dus ne sera effective que si le taux du prêt reste inchangé pendant toute la période d'amortissement, soit 35 années. Si le taux d'intérêt devait augmenter de 0,75 % dans cinq ans, ce qui est possible compte tenu des nouvelles règles d'indexation, l'allègement serait ramené à un peu plus de 1.000 euros. En cas d'augmentation plus rapide, le gain pourrait être nul . Or, selon l'Union sociale pour l'habitat, « si les nouvelles règles d'indexation du taux du Livret A avaient été mises en oeuvre au cours des dix dernières années, le taux aurait changé chaque semestre ».
C'est pourquoi votre rapporteur pour avis, à titre personnel, aurait préféré que la baisse du taux du Livret A soit utilisée pour réaliser des opérations dont l'équilibre financier aurait été mieux assuré et ne serve pas de justification au désengagement de l'Etat.
c) La baisse de la subvention moyenne par logement
Du fait de la chute des crédits de paiement, la subvention moyenne attribuée par logement construit diminuerait, en moyenne, de 5.000 euros à 3.000 euros. Le montant des subventions unitaires constaté en 2003 était de 6.700 euros par logement PLUS (7 % de l'opération), 15.000 euros par PLA-I (14 %). Les prêts sur fonds d'épargne de la caisse des dépôts et consignations représentent, quant à eux, respectivement 67,3 % et 31,8 % des plans de financement. Même si l'aide de taux est supérieure à l'aide budgétaire et que la baisse du taux du Livret A devrait compenser la réduction de la subvention, il est impératif que le taux reste stable pour assurer l'équilibre des nouvelles opérations, ce qui n'est pas assuré comme votre rapporteur pour avis l'a déjà indiqué.
Au total, votre rapporteur pour avis considère que le programme physique de construction n'apparaît pas réaliste compte tenu des moyens accordés. Il faudrait en effet plus de 400 millions d'euros pour financer les 48.000 logements en PLA-I, PLUS et les 40.000 PALULOS. Les 362 millions d'euros en autorisations de programme du chapitre 65-48/10 ne seront donc pas suffisants pour atteindre les objectifs fixés.
Ainsi, d'après les informations obtenues, le ministère devrait donner d'ici peu la consigne aux directions départementales de l'équipement (DDE) de réduire le montant de ces subventions, consigne qui ne nécessite aucune modification législative et peut prendre la forme d'une circulaire. Le tableau ci-dessous retrace la baisse prévue des subventions par logement.
|
|
Programme physique |
Coût moyen par logement (euros) |
Coût global (M€) |
||||
|
|
2003 |
2004 |
2003 |
2004 |
Variation |
2003 |
2004 |
|
PLAI |
4 500 |
5.000 |
15 000 |
12.000 |
-20% |
68 |
60 |
|
PLUS ancien |
7 500 |
8.000 |
6 700 |
3.750 |
-44% |
50 |
30 |
|
PLUS neuf |
25 000 |
35 000 |
5 400 |
1.800 |
-66% |
135 |
63 |
|
Sous-total |
37 000 |
48 000 |
6 840 |
3.190 |
-53% |
253 |
153 |
|
PALULOS |
33 500 |
40 000 |
1 200 |
1.200 |
- |
40 |
48 |
|
Total |
70 500 |
88 000 |
4 160 |
2.280 |
-45% |
293 |
201 |
Source : Ministère du logement
Or, comme la pérennité de la baisse du taux du Livret A n'est pas assurée, les organismes HLM et les collectivités territoriales seront certainement appelés à compenser ce désengagement financier de l'Etat.
4. Des réformes qui devraient accroître le ralentissement de la construction neuve
Comme le montre le tableau ci-dessous, le nombre de logements sociaux financés a continué sa décrue en 2002, exception faite de la remontée enregistrée en 2001 qui faisait suite au plan de relance de la construction décidé par le Gouvernement précédent.
NOMBRE DE LOGEMENT SOCIAUX FINANCÉS CHAQUE ANNÉE
|
|
Total logements aidés PLA et PLUS, PLAI et PLUS CD |
TOTAL PLA I |
||||
|
|
Neuf |
Acquisition |
Total |
Neuf |
Acquisition |
Total |
|
1994 |
66 275 |
13 378 |
79 653 |
3 336 |
7 742 |
11 078 |
|
1995 |
48 901 |
11 640 |
60 541 |
7 471 |
8 010 |
15 481 |
|
1996 |
41 603 |
10 233 |
51 836 |
2 945 |
5 672 |
8 617 |
|
1997 |
45 272 |
10 129 |
55 401 |
5 755 |
6 063 |
11 818 |
|
1998 |
37 176 |
9 300 |
46 476 |
9 913 |
5 684 |
15 597 |
|
1999 |
33 932 |
8 895 |
42 827 |
8 708 |
5 213 |
13 921 |
|
2000 |
29 329 |
8 707 |
38 036 |
1 859 |
3 191 |
5 050 |
|
2001 |
37 193 |
10 458 |
47 651 |
2 493 |
2 934 |
5 427 |
|
2002 |
32 546 |
11 910 |
44 456 |
2 176 |
3 016 |
5 188 |
Source : Ministère du logement
Le nombre de PLS a, au contraire, augmenté pour s'établir à 11.834 en 2002.
NOMBRE DE LOGEMENT PLA-CFF PUIS PLS DEPUIS 1994
|
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Neuf |
8 489 |
4 995 |
4 050 |
4 301 |
4 966 |
4 710 |
3 450 |
6 900 |
9 142 |
|
ACQU.-AMÉL. |
1 182 |
904 |
1 175 |
209 |
0 |
158 |
631 |
1 748 |
2 692 |
|
Total |
9 671 |
5 899 |
5 225 |
4 510 |
4 966 |
4 868 |
4 081 |
8 648 |
11 834 |
Source : Ministère du logement
Votre rapporteur pour avis, constate, au total, que la chute du nombre de nouveaux logements sociaux financés a été atténuée ces dernières années uniquement grâce à la montée en force du PLS, qui s'est substitué au PLI.
NOMBRE TOTAL DE LOGEMENTS FINANCÉS
(PLUS, PLA,
PLA-I ET PLS)
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
89 324 |
66 440 |
57 061 |
59 911 |
51 442 |
47 695 |
42 117 |
56 299 |
56 290 |
Source : Ministère du logement
A titre personnel, votre rapporteur pour avis considère que cette évolution est préjudiciable à plus d'un titre car l'Etat se doit de conserver un rôle majeur d'impulsion à une période où la crise du logement est particulièrement importante, notamment dans les grandes agglomérations.
5. Les besoins en réhabilitation
Concernant les opérations de rénovation sur les logements du parc social, compte tenu de la généralisation de la TVA à taux réduit sur l'ensemble des travaux d'amélioration du parc HLM, de la possibilité pour les organismes de mobiliser un prêt sans subvention auprès de la CDC pour financer ces travaux, des provisions pour grosses réparations constituées par les organismes et des moyens budgétaires consacrés à la PALULOS, le ministère chargé du logement estime que les organismes disposeront de moyens importants en 2004 pour entretenir leur parc.
Rapporté au coût moyen total des travaux, le cumul des aides budgétaires et fiscales a atteint 30,1 % en moyenne en 2001 et 29 % en 2002. Un objectif de 100.000 PALULOS avait déjà été annoncé en 2003. Il est toutefois peu probable que cet objectif soit atteint, du fait de la diminution du rythme des réhabilitations depuis 1997, ce qui s'explique par les orientations fixées au niveau national visant à recentrer la programmation de la ligne fongible au profit de la production de nouveaux logements.
Cette réorientation a d'ailleurs été renforcée en 2001 avec le plan de relance du logement locatif social. Pour 2004, un objectif de 100.000 réhabilitations est reconduit, dont 60.000 seront financées par l'ANRU dans des zones urbaines sensibles. Votre rapporteur pour avis note ainsi que la plupart des réhabilitations se réaliseront dans les zones urbaines sensibles, ce qui pose la question de l'entretien du patrimoine HLM hors de ces territoires.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE LOGEMENTS RÉHABILITÉS
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Nombre de logements réhabilités |
156 073 |
139 531 |
134 075 |
123 248 |
88 102 |
75 737 |
Source : Ministère du logement
Votre rapporteur pour avis s'alarme de la diminution des moyens consacrés à la réhabilitation du parc locatif social et du nombre de logements réhabilités alors que, à la date du 1 er janvier 2000, la répartition du parc de logements par année de construction montre que 52,9 % des logements sociaux ont été construits dans la période 1960-1979, soit plus d'un million de logements dans chacune des deux décennies 1960-1969 et 1970-1979, ce qui implique d'importants besoins en réhabilitation.
6. La situation financière des organismes
Depuis 1988, on constate un renforcement de la structure financière des organismes HLM, qui tend cependant à se stabiliser, notamment pour les sociétés anonymes d'HLM (SA HLM), pour lesquelles la couverture de l'actif immobilisé par les capitaux permanents se stabilise depuis plusieurs années à un taux médian de 105,7 % et 109 % en taux moyen en 2000. Pour les offices, le ratio médian correspondant est de 110,5 % et le ratio moyen de 111,3 % en 2000.
En 1999, le fonds de roulement net global, après une légère baisse pour les SA comme pour les offices en 1998 (respectivement 3,74 mois de dépenses et 3,33 mois) remonte à 4,25 mois pour les S.A et à 3,56 mois pour les offices, puis continue de s'améliorer en 2000 à 4,54 mois pour les SA et 4,17 mois pour les offices. En 2001, il se situe à quatre mois pour les offices et cinq mois pour les SA. La trésorerie globale est structurellement abondante et progresse sur la période 1988-2001. Sa structure est saine puisqu'elle repose en grande partie sur des ressources stables.
Il convient cependant de noter que la situation reste très inégale entre les organismes au sein d'une même famille . Ainsi, en 1999, plus de la moitié des offices avait un ratio de couverture de l'actif immobilisé par des capitaux permanents supérieur à 110 % (le ratio médian de couverture est de 105 % pour les SA). Par contre, moins de 10 % ont un ratio inférieur à 103 %, alors que près de 20 % des SA présentent un ratio inférieur à 100 %, ce qui est considéré comme insuffisant. Cette fourchette de dispersion perdure pour les offices sur 2000-2001 ainsi que pour les SA qui présentent encore, pour 20 % d'entre elles, un ratio inférieur à 100 % en 2001.
B. LE LOGEMENT EN ILE-DE-FRANCE
1. Une chute de la construction
La baisse des crédits budgétaires aura donc des conséquences inquiétantes. Ainsi, à titre d'exemple, les mises en chantier de logements en Île-de-France n'ont jamais été aussi faibles en 2002 si l'on se réfère aux vingt-cinq dernières années, alors même que la liste des demandeurs de logements ne cesse de progresser . Selon l'Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Île-de-France (IAURIF), en 2002, « un peu plus de 32.000 logements ont été lancés contre 40.500 en 2001, soit le plus mauvais score depuis 1975, alors que le schéma directeur prévoit 53.000 constructions par an ». Certes, votre rapporteur pour avis note que l'objectif du schéma directeur a été révisé et que la prise en compte des dernières évolutions démographiques devrait conduire à un objectif de 45.000 logements par an. Toutefois, ce chiffre ne prend pas en compte les besoins suscités par les évolutions économiques ainsi que les projets de démolition qui impliquent d'augmenter d'autant le nombre de logements neufs.
D'une manière générale, les besoins sont largement supérieurs aux rythmes de construction actuels . Les insuffisances de ces dernières années ont pu être compensées par la diminution récente du stock de logements vacants et de résidences secondaires. L'enquête logement 2001 a ainsi fait ressortir une baisse significative du taux de logements vacants de plus de 1,5 point, ce qui représente 75.000 logements. La vacance en Île-de-France a toutefois atteint une limite basse. Il en ressort, au final, que l'insuffisance de construction par rapport au niveau des besoins s'est traduite par un manque de logements compris entre 50.000 et 100.000 qu'il conviendra de combler à moyen terme. Au total, votre rapporteur pour avis constate que l'augmentation de la subvention pour surcharge foncière, proposée par le PLF, constitue une nécessité pour inverser la tendance à la baisse en Île-de-France où les besoins de logements sont particulièrement importants.
2. Les conséquences sur le marché locatif parisien du désengagement des investisseurs institutionnels
Les estimations du patrimoine des investisseurs institutionnels ne sont qu'imparfaitement saisies au travers de catégories statistiques plus ou moins précises.
PATRIMOINE DES INVESTISSEURS INSTITUTIONNELS
EN
RÉGION ILE-DE-FRANCE
|
Année |
1995-1996 |
2001-2002* |
|
Assureurs |
80 000 |
60 000 |
|
Autres personnes morales (type banques, foncières, SII, ...) |
115 000 |
68 000 |
|
Total (Institutionnels) |
195 000 |
128 000 |
|
En % des résidences principales occupées |
4,3% |
2,7% |
Source : Ministère du logement
Le parc locatif privé des investisseurs institutionnels représentait environ 10 % du parc locatif privé en 2002 contre 17 % environ en 1995. La deuxième moitié des années 1990 marque donc un déclin fort de l'investissement résidentiel avec un phénomène d'accélération des ventes en 2000, 2001 et 2002. Ce phénomène résulte d'arbitrages financiers en faveur de produits plus rentables (bureaux, commerces) que le secteur résidentiel locatif où les investisseurs ne bénéficient pas des mêmes incitations que les particuliers. La tendance observée en 2003 est le maintien du rythme de vente dans le prolongement des dernières années. Cette progression est toutefois moins soutenue : la conjoncture est favorable au logement locatif, en raison du faible risque qu'il présente et de son insensibilité aux fluctuations qui agitent notamment les marchés d'actions. En outre, tous les logements vendus par les investisseurs institutionnels ne quittent pas le secteur locatif : environ un tiers d'entre eux est acheté par les locataires et les deux autres tiers restent dans le secteur locatif. Une part de ce patrimoine rejoint notamment le parc locatif social (2.000 unités en 2000, 3.500 en 2001 à travers les procédures d'acquisition amélioration).
Il n'en reste pas moins que ce désengagement des investisseurs institutionnels du secteur locatif a des conséquences importantes sur le marché parisien, qui se caractérise déjà par un déséquilibre entre l'offre et la demande. A titre personnel, votre rapporteur pour avis s'interroge sur l'opportunité de prendre des mesures contraignant ces acteurs à conserver dans leurs actifs immobiliers un minimum de logements locatifs.