Projet de loi de finances pour 2004 : Logement

CHAPITRE 1ER -

LE BUDGET DU LOGEMENT POUR 2004 :
UN BUDGET SACRIFIÉ ?

I. LA PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU LOGEMENT EN 2004

Dans le projet de loi de finances pour 2004, les crédits proposés pour le budget de l'urbanisme et du logement s'établissent à 6,68 milliards d'euros en moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une diminution de 8,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. Les crédits sont réduits de 6,8 % en moyens d'engagement (dépenses ordinaires et autorisations de programme). Ce brutal ajustement budgétaire s'explique en grande partie par une forte réduction des moyens d'investissement : les crédits de paiement baissent de 24,4 % et les autorisations de programme de 16,3 % . Cumulées aux baisses déjà enregistrées l'année dernière, la diminution des autorisations de programme s'élève donc à 21,5 %. De 2002 à 2004, les moyens d'engagement du ministère auront diminué de plus de 8 %.

LES CRÉDITS DU LOGEMENT ET DE L'URBANISME

	LFI 2003	PLF 2004	Evolution
Dépenses ordinaires	5.403	5.229	- 3,2 %
Dépenses en capital Crédits de paiement	1.920	1.451	- 24,4 %
Total moyens de paiement	7.323	6.680	- 8,8%
Dépenses en capital Autorisations de programme	2.009	1.682	- 16,3 %
Total moyens d'engagement	7.410	6.905	- 6,8%

Source : Ministère du logement

La baisse des autorisations de programme et des crédits de paiement affecte tout particulièrement les moyens alloués au secteur locatif social et à l'accession à la propriété, notamment les crédits du prêt à taux zéro. La contraction des dépenses ordinaires est liée à une réduction des moyens attribués au financement des aides à la personne.

A. LES GELS ET ANNULATIONS DE CRÉDITS EN 2003

Les crédits du logement ont été fortement touchés par les mesures de régulation budgétaire en 2003. Outre un gel des reports de crédits de l'année 2002 sur 2003, il a été procédé à une mise en réserve ^{1 ( * )} portant sur les crédits inscrits en loi de finances initiale (LFI) pour 2003. Ce gel de crédits s'est élevé à 0,38 % des dépenses ordinaires mais a atteint 11,81 % des CP et 17 % des AP .

(en euros)

	LFI 2003	Crédits LFI gelés	%
DO	5 403 268 959	20 551 259	0,38%
AP	2 009 305 000	343 352 700	17,09%
CP	1 919 739 000	226 789 899	11,81%
DO+AP	7 412 573 959	363 903 959	4,91%
DO+CP	7 323 007 959	247 341 158	3,38%

Source : Ministère du logement

En outre, par décret du 14 mars 2003, une partie de ces crédits inscrits en LFI pour 2003 ont été annulés. S'ils ne représentent que 0,21 % des crédits de dépenses ordinaires, du fait de l'exclusion des crédits destinés au financement des aides personnelles au logement, ils totalisent près de 5,2 % du total des AP et près de 6,6 % des CP . De nouvelles annulations sont intervenues avec le décret du 3 octobre 2003, d'un montant total de 128,625 millions d'euros en moyens de paiement. Celles-ci concernent la quasi-totalité des crédits gelés dès février au titre de la LFI et non encore annulés, ainsi qu'une partie des reports mis en réserve en juin. Elles affectent marginalement les dépenses ordinaires mais diminuent encore de près de 5,9 % les crédits de paiement.

Votre rapporteur pour avis, à titre personnel, ne peut que déplorer l'ampleur de ces gels et annulations, qui sont venus renforcer les incertitudes quant au financement des opérations et à la mise en oeuvre de la politique du logement en 2003.

B. LA STRUCTURATION DU BUDGET EN AGRÉGATS

Comme l'an dernier, la présentation des crédits est regroupée au sein de deux agrégats « solidarité dans le logement » et « développement de l'habitat et renouvellement urbain ».

PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

	Crédits votés en 2003		Crédits demandés		Evolution
Agrégats			en 2004
	DO + CP	AP	DO + CP	AP	DO + CP	AP
Solidarité dans le logement	5.349,2	-	5.167,3	-	-3,4 %	-
Développement de l'habitat et renouvellement urbain	1 973,8	2.009,3	1 513 ,6	1682,4	-23,3%	- 16,3 %
TOTAL	7 323,00	2 009,30	6 680,90	1 682,40	-8,8%	-16,3%

Source : Ministère du logement

L'agrégat « solidarité dans le logement » regroupe la contribution de l'État aux aides à la personne -qui ont pour finalité d'abaisser le taux d'effort des ménages dans le secteur locatif ainsi que dans le secteur de l'accession à la propriété- et les subventions pour les personnes défavorisées (fonds de solidarité pour le logement, subventions aux associations) ou les accédants en difficulté (fonds d'aide aux accédants en difficulté). L'agrégat « développement de l'habitat et renouvellement urbain » englobe les aides à la pierre (construction et amélioration des logements sociaux, aides à l'habitat privé, prêt à taux zéro).

C. L'EFFORT DE LA NATION EN FAVEUR DU LOGEMENT

Entre 1998 et 2004 (prévisions), l'ensemble des aides publiques en faveur du logement passerait de 23,32 milliards d'euros à 30,65 milliards.

Le total des aides budgétaires à la pierre ne représenterait que 5 % du total des aides en 2004 contre 10 % en 1998 et les aides budgétaires à la personne 16,85 % contre 22 %. En revanche, les aides non budgétaires , notamment les dépenses fiscales qui comprennent la réduction de TVA sur les travaux mais aussi les contributions du 1 % logement, ont largement augmenté dans ce total passant de 62,5 % en 1998 à 68,66 % en 2004, soit une hausse de 44 % en valeur absolu.

EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DU LOGEMENT HORS COLLECTIVITÉS LOCALES
(DO + CP ouverts en LFI en M€)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	PLF 2004
Total aides budgétaires à la personne	5 124	5 384	5 346	5 445	5 349	5 349	5 167
Total aides budgétaires à la pierre	2 320	2 256	2 097	2 063	2 036	2 073	1 559
Total autres dépenses budgétaires	1 304	1 844	2 446	2 809	2 945	2 977	2 876
TOTAL AIDES BUDGETAIRES	8 747	9 483	9 890	10 317	10 330	10 399	9 603
Total dépenses fiscales	5 628	6 642	9 177	8 966	9 280	9 280	9 495
Total contributions sociales	8 948	9 308	9 340	10 230	10 594	11 148	11 550
TOTAL AIDES NON BUDGETAIRES	14 577	15 950	18 517	19 196	19 794	20 428	21 045
TOTAL GENERAL	23 324	25 433	28 407	29 513	30 124	30 827	30 648
Progression/année n-1	-	9%	11,7%	3,9%	2,1%	2,3%	-0,6%

Source : Ministère du logement

Votre rapporteur pour avis note que pour la première fois depuis 1998, l'effort de la nation en faveur du logement subit un ralentissement (-0,6 %). A titre personnel, il considère que cette évolution illustre le fait que la politique du logement ne figure pas au rang des priorités du Gouvernement.

D. LES PRIORITÉS DU MINISTÈRE DU LOGEMENT

Selon le ministère, le budget du logement en 2004 devrait permettre de financer les priorités gouvernementales que sont la relance de la production locative, la rénovation urbaine et le développement de l'accession sociale à la propriété. Comme il est indiqué dans le dossier de presse du ministère, ces priorités répondent aux fortes tensions qui existent sur le marché du logement. La loi « urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003, qui simplifie les dispositions d'urbanisme issues de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains et crée un nouveau régime d'amortissement fiscal pour les investissements locatifs, a déjà apporté des premières réponses mais il est nécessaire d'agir sur d'autres segments du marché, en particulier le parc locatif social et l'accession à la priorité.

Ainsi, le Gouvernement se fixe un objectif de construction de 80.000 nouveaux logements locatifs sociaux, grâce à la baisse du taux du Livret A et à la mobilisation de nouveaux acteurs comme l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Par ailleurs, pour les ménages les plus modestes, disposant d'un revenu autour de 2 SMIC, il est créé, dans le cadre de la location-accession, un nouveau prêt qui bénéficiera d'une TVA à taux réduit et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans, soit une aide de plus de 15.000 euros par ménage. Un premier contingent de 5.000 logements sera ainsi ouvert en 2004.

Comme l'année dernière, votre rapporteur pour avis estime que ce projet de budget apparaît décevant et ne dispose pas des moyens financiers pour atteindre les ambitions affichées . Même s'il a bien conscience que le contexte budgétaire pour 2004 est encore tendu, il ne saurait, à titre personnel, approuver les très fortes réductions des dotations budgétaires proposées.

* ¹ Mise en réserve qualifiée « d'innovation et de précaution » par le ministère.