Projet de loi de finances pour 2003 : Départements d'outre-mer

4. Des efforts importants en matière de coopération régionale afin de juguler l'immigration

Les départements d'outre-mer sont confrontés à une importante immigration irrégulière, qui s'explique par l'effet d'attraction suscité par des niveaux de vie et de protection sociale considérablement plus élevés que dans les Etats environnants, comme le montre la comparaison du PIB par habitant des départements d'outre-mer avec les pays de leur environnement régional.

Dans la Caraïbe, le PIB par habitant de Porto-Rico, territoire le plus développé de l'environnement des DOM antillais, représentait en 2001 seulement les 2/3 du PIB par habitant de la Martinique. Avec Haïti (460 $ par habitant), l'écart en faveur de la Guadeloupe (12.480 $ par habitant) ou la Martinique (14.352 $ par habitant) est considérable.

Le PIB par habitant de la Guyane était en 2001 8,5 fois supérieur à celui du Surinam.

Dans l'océan Indien, le PIB par habitant était en 2001 trois fois plus élevé que celui de l'île Maurice, souvent donnée en exemple de réussite économique. Celui des Seychelles représentait à peine 60 % de celui de la Réunion.

Antilles françaises et pays voisins en 2001

	Population	Superficie (km2)	Hab/km2	PIB (millions $)	PIB/hab ($/hab)
Guadeloupe	428 000	1 780	250	5 179	12 480
Martinique	383 000	1 128	348	5 411	14 352
Dominique	71 000	751	94	396	5 425
Barbade	300 000	430	750	2 200	8 600
Sainte-Lucie	155 000	616	252	680	4 389
Porto-Rico	3 783 000	8 959	422	35 834	9 472
Cuba	11 300 000	110 860	102	8 120	737
Haïti	7 000 000	27 750	250	3 600	460
Jamaïque	2 600 000	10 991	236	6 300	2 430

Guyane et pays voisins en 2001

	Population	Superficie (km2)	Hab/km2	PIB (millions $)	PIB/hab ($/hab)
Guyane	165 000	86 504	1,8	1 979	13 465
Guyana	700 000	215 083	3,2	600	760
Surinam	400 000	163 820	2,4	750	1 540

Réunion et pays voisins en 2001

	Population	Superficie (km2)	Hab/km2	PIB (millions $)	PIB/hab ($/hab)
Réunion	721 400	2 512	287	7 824	11 421
Maurice	1 200 000	2 040	600	4 100	3 540
Seychelles	100 000	454	222	500	6 500
Comores	600 000	1 862	300	200	350
Madagascar	16 400 000	587 041	28	3 700	250
Afrique du Sud	43 600 000	1 223 200	36	133 500	3 170

(source : Bilan du monde 2002 pour les pays voisins - ministère de l'outre-mer)

Activité de la police aux frontières outre-mer (source : DCPAF- en milliers)

	1997	1998	1999	2000	2001	Evolution 2000/2001
Non admis	2	9,8	7,6	5,3	5,6	+ 4,59 %
Etrangers en situation irrégulière	8,4	5,9	6,5	7,2	5,5	- 23,16 %
Eloignés (reconduites-expulsions)	12,9	10,4	13	11	7,6	- 30,7 %

- Les Antilles françaises subissent donc une forte immigration clandestine en provenance des îles voisines de l'arc caraïbe qui connaissent de graves difficultés économiques et parfois des tensions politiques.

Sont par conséquent soumis à l'obligation de visa les Haïtiens, les ressortissants de la Dominique et de Saint-Domingue. A titre expérimental, les Saint-Luciens sont dispensés de visa pour des séjours inférieurs à quinze jours en Martinique. Cette immigration utilise essentiellement la voie maritime, par nature difficilement contrôlable.

En Martinique , la population étrangère est évaluée à 6.500 personnes. S'y ajoutent entre 300 et 500 étrangers en situation irrégulière. 217 mesures de reconduite à la frontière ont été exécutées en 2001, soit une progression de 14,21 %, alors que les non-admissions progressaient de 166,28 %. Les nationalités les plus concernées sont les Saint-Luciens, bien intégrés, et les Haïtiens.

En Guadeloupe , la population étrangère dépasse les 23.000 personnes (contre 10.596 en 1996). La régularisation des étrangers intervenue depuis trois ans en application des réformes sur l'entrée et le séjour des étrangers a diminué de moitié la population clandestine, évaluée à moins de 10.000 personnes en 1999. 678 mesures de reconduite à la frontière (contre 826 en 2000) ont été exécutées en 2001. La Guadeloupe a connu une baisse du nombre de reconduites à la frontière de 24,2 %.

A Saint-Martin , sur une population totale de 35.000 habitants, un tiers sont des étrangers auxquels s'ajoutent 5.000 étrangers en situation irrégulière. La population étrangère est composée à 60  % de Haïtiens et à 20  % de Dominicains.

Le problème de l'immigration clandestine est particulièrement délicat en raison de la localisation de l'aéroport international dans la partie néerlandaise de l'île et de l'absence de contrôle à la frontière entre les deux parties de l'île.

L'accord franco-néerlandais du 17 mai 1994 relatif au contrôle conjoint dans les aéroports de Saint-Martin, ratifié par la France le 20 juillet 1995, devait faciliter l'éloignement des étrangers non admis et se trouvant en situation irrégulière, mais son entrée en vigueur est subordonnée à la ratification par les Pays-Bas. Or, en dépit de relances des autorités françaises, sa ratification se heurte à l'opposition des représentants des autorités locales et il semble désormais acquis que cet accord ne sera pas ratifié.

Néanmoins, à la suite de réunions intervenues depuis avril 2000 entre le directeur des affaires politiques administratives du secrétariat d'Etat français à l'outre-mer et le directeur général des Affaires du Royaume des Pays-Bas, des échanges réguliers ont lieu entre le sous-préfet de Saint-Martin et Saint-Barthélémy et le lieutenant gouverneur de Sint-Marteen depuis octobre 2000. Ils ont été suivis d'une rencontre entre l'ambassadeur de France et le secrétaire d'État néerlandais à l'Intérieur en janvier 2001.

Les autorités néerlandaises ont ainsi accepté en avril 2002 que les services de police français aient accès aux fiches de débarquement remplies par les passagers arrivant à Saint-Martin par l'aéroport Princess Juliana.

Lors de son audition, la ministre de l'outre-mer a rappelé qu'elle avait collaboré à la négociation de cet accord et qu'elle refuserait toute réunion avec son homologue néerlandais jusqu'à sa ratification.

Par ailleurs, une convention cadre visant à une coopération décentralisée (en matière d'environnement et de tourisme) est à l'étude. L'imbrication des compétences entre le gouvernement central de la Haye, la fédération des Antilles néerlandaises de Curaçao et l'administration locale de Sint-Marteen pose cependant problème.

Un projet de convention franco-néerlandaise d'assistance mutuelle et de coopération en matière douanière est également en projet, pour établir des actions communes ainsi qu'un droit de suite aussi bien sur terre que sur mer.

En effet, une quinzaine de casinos liés à des réseaux mafieux est implantée dans la partie néerlandaise de l'île, où des opérations de blanchiment semblent être menées grâce à un système bancaire très laxiste. Les Antilles néerlandaises figurent depuis juin 2000 sur la liste des territoires identifiés par l'OCDE comme des « paradis fiscaux ayant des pratiques préjudiciables pour les autres pays » et sur la liste du groupe de pays dotés de « la réglementation et la surveillance financière la moins bonne », selon le Forum de stabilité financière (émanation du G7).

Une coopération entre services des douanes français et néerlandais existe déjà sans base conventionnelle (mise en commun de moyens navals, participation d'enquêteurs douaniers français en civil aux enquêtes menées dans l'autre partie de l'île).

Par ailleurs, la suppression à titre expérimental du visa de court séjour pour les ressortissants de Sainte-Lucie souhaitant se rendre pour des séjours inférieurs à 15 jours dans les départements français d'Amérique a été mise en place depuis le 1er mars 2000, et fait l'objet d'évaluations régulières compte tenu du risque migratoire.

Sa pérennisation éventuelle est soumise à la conclusion d'un accord de réadmission prévoyant notamment une limitation du nombre de séjours ^{2 ( * )} et une limitation des points d'entrée autorisés afin de renforcer l'efficacité des contrôles exercés par la police aux frontières ^{3 ( * )} . Ce projet, présenté en juin 2001 aux autorités de Sainte-Lucie, n'a toujours pas reçu de réponse.

En ce qui concerne l'île de la Dominique , si les visas de court séjour sont délivrés sans consultation préalable par le consul honoraire de Dominique, la préfecture est consultée pour les autres demandes de visa. Plus de 5.000 Dominiquains se rendent chaque année en Guadeloupe et 6.200 y résident de manière régulière. Une mesure de même nature que celle mise en place au profit des ressortissants de Sainte-Lucie est à l'étude. Elle serait également subordonnée à la conclusion préalable d'un accord de réadmission.

§ La Guyane , frontalière du Surinam et du Brésil, subit une forte immigration en provenance du Brésil, de Guyana, du Surinam et d'Haïti. De tous les départements d'outre-mer, c'est à elle que se pose avec le plus d'acuité le problème de l'immigration clandestine.

Elle constitue donc une priorité de l'action de l'Etat en Guyane, d'autant plus qu'elle est un facteur important d'insécurité, en particulier dans l'agglomération de Cayenne, et qu'elle entraîne des mouvements xénophobes d'auto-défense.

Or, le nombre de reconduites à la frontière a baissé en 2001, malgré les renforcements d'effectifs de police et de gendarmerie.

Reconduites à la frontière

Nationalités	2001	2000-2001	% du total
Surinamaise	1188	- 42,75 %	39,89 %
Brésilienne	1402	- 21,59 %	47,08 %
Guyanienne	143	- 72,29 %	4,80 %

Etrangers en situation irrégulière

Nationalités	2001	2000-2001	% du total
Surinamaise	1190	- 43,87 %	32,52 %
Brésilienne	1660	- 14,78 %	45,36 %
Guyanienne	467	- 23,32 %	12,76 %

Pour une population estimée à 160.000 habitants , on dénombre environ 20.000 étrangers en situation régulière (dont 37  % d'Haïtiens, 20  % de Brésiliens et 20  % de Surinamais) et on estime à 30.000 le nombre de personnes en situation irrégulière .

L'immigration irrégulière brésilienne en provenance du Para et de l'Amapa, Etats brésiliens voisins, est dominante (45 % du total). Cette immigration à l'origine économique est devenue sous l'impulsion de la pègre brésilienne de plus en plus violente.

Les Surinamais ne constituent plus que 33 % de l'immigration irrégulière contre 41 % en 2000. Si l'on constate une baisse des reconduites à la frontière, elle s'explique par un surcroît de police administrative, puisqu'ils constituent la quasi-totalité des non-admis. On les retrouvent principalement à Cayenne et Saint-Laurent du Maroni, où ils se livrent à de petits trafics locaux. Enfin, les Guyaniens, que l'on retrouve souvent dans les infractions acquisitives les plus violentes.

La localisation de la plus grande partie du territoire guyanais dans la forêt amazonienne rend difficile le contrôle de l'accès en Guyane. Des dispositions ont cependant été prises pour tenter de parvenir à un contrôle plus efficace des flux migratoires :

- Le ratio de représentants des forces de l'ordre est de 6,8 pour 1.000 habitants, pour une moyenne nationale de 3,7 . Néanmoins, la Guyane, département d'une superficie égale au cinquième de la France, cumule une façade maritime difficile à contrôler avec d'importants fleuves frontaliers ;

- Des patrouilles fluviales et une surveillance des rives (plans « Alizé bis » et « Galerne ») ont donc été mis en place sur les fleuves Maroni et Oyapock ;

- Un centre de rétention, destiné à faciliter la gestion des reconduites à la frontière (50 % du total des reconduites aux frontières françaises) a été construit en 1996 près de l'aéroport de Rochambeau. Des contrôles d'identité et des contrôles sommaires des véhicules autres qu'individuels sont possibles sur une zone s'étendant à 20 km à l'intérieur des frontières terrestres ^{4 ( * )} ;

- Une politique active de coopération régionale a été mise en place, avec des échanges de personnels brésiliens, guyaniens et surinamais. Un projet d'accord est en discussion avec les autorités du Surinam, pour la mise en oeuvre de patrouilles conjointes de surveillance sur le fleuve Maroni.

Par ailleurs, trois agents de l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ont été envoyés en mission à Cayenne du 11 au 24 juin 2001, afin de procéder à l'instruction de 369 demandes d'asile présentées majoritairement par des Haïtiens. 120 entretiens ont pu être réalisés en visioconférence depuis l'OFPRA et cette expérience devrait être renouvelée.

Un accord de réadmission , signé entre la France et le Brésil le 28 mai 1996, est entré en vigueur le 24 août 2001. Ses difficultés d'application ont été évoquées lors de la consultation de coopération transfrontière de Macapa de janvier 2002. Un commissariat commun franco-brésilien à Saint-Georges de l'Oyapock est prévu, l'édification d'un pont et d'une route pour Cayenne devant augmenter la pression migratoire.

Depuis mars 2002, 170 laissez-passer ont été délivrés par les instances consulaires brésiliennes en Guyane pour leurs ressortissants démunis de pièce d'identité nationale, ce qui permet la reconduite directe à Bélem.

La coopération entre les autorités des deux pays est également assurée par la mise à disposition du consulat brésilien d'un local et d'un ordinateur. Toutefois, la nomination d'un policier fédéral brésilien, qui devrait assurer la liaison entre la direction départementale de la police aux frontières de Guyane et le consulat brésilien, n'est toujours pas intervenue.

En outre, il a été décidé d'engager des négociations en vue de la signature d'accords de réadmission avec le Surinam et le Guyana . Ces projets d'accord comprendront des dispositions différentes, compte tenu de la différence d'attitude des autorités de ces deux pays. S'il n'est prévu que la réadmission des ressortissants des parties contractantes dans le cas du Guyana, s'y ajoutent la réadmission des ressortissants d'Etats tiers (en particulier du Guyana) ainsi que le transit pour éloignement en ce qui concerne le Surinam.

En effet, le Guyana refuse de réadmettre certains de ses ressortissants démunis de documents d'identité. Le projet a donc pour objectif d'assurer la réadmission des guyaniens dont la nationalité est établie, en précisant la liste des documents établissant cette nationalité. Le projet prévoit la délivrance de laissez-passer consulaires par les autorités guyaniennes contre remboursement, les Guyaniens invoquant les coûts de fonctionnement du futur consulat du Guyana à Cayenne.

A la suite d'une première réunion bilatérale en mars 2002, une nouvelle proposition doit prochainement être soumise au Guyana.

Le projet d'accord avec le Surinam a pour objet principal de permettre aux autorités du Surinam, qui ont interrompu leur coopération avec les autorités françaises en janvier 2001, de reconduire à leur frontière les ressortissants du Guyana, la réadmission des ressortissants surinamais s'effectuant sans difficultés notables. Il devrait donc préciser les conditions de la réadmission de ressortissants d'Etats tiers ainsi que les modalités de transit pour l'éloignement vers un État tiers.

Ce projet a été présenté aux autorités surinamaises  le 30 mai 2002. D'ores et déjà, l'ambassadeur de France à Paramaribo a assuré les autorités surinamaises que le gouvernement français n'entendait pas opérer de reconduites massives à la frontière.

§ La Réunion reste aujourd'hui en revanche relativement à l'abri des grands flux migratoires, les Comoriens en provenance de Mayotte constituant la principale filière d'immigration clandestine. Sur une population de 700.000 personnes, la population étrangère en situation régulière est de 4.724 personnes, la population étrangère en situation irrégulière étant estimée à 300 personnes.

S'agissant des collectivités d'outre-mer à statut particulier, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon connaissent une situation opposée, Saint-Pierre-et-Miquelon étant pour sa part confrontée à une émigration de sa population, notamment des jeunes, du fait de conditions économiques difficiles.

§ Il n'en est pas de même de Mayotte , confrontée à une forte pression migratoire en provenance des îles composant la république fédérale islamique des Comores, et plus particulièrement d' Anjouan , due à l'élévation du niveau de vie.

La population étrangère représente 25 % des 131.000 habitants de l'île, contre 7  % en métropole. Le nombre d'étrangers en situation régulière est de 36.000 personnes, dont 27.000 mineurs. 50.000 personnes d'origine comorienne seraient en situation irrégulière. Le recensement prévu au cours de l'été 2002 devrait permettre plus de précision.

La maîtrise de l'immigration est donc un enjeu majeur à Mayotte pour le développement économique, mais aussi pour la préservation de l'ordre public et des équilibres sociaux. Le coût de l'immigration clandestine à Mayotte est de 15,24 millions d'euros au minimum par an, dont 11,43 millions d'euros pour les services de santé.

Face à cette situation, une politique active de contrôle de l'immigration a été mise en place depuis quelques années. L'obligation de visa préalable pour les ressortissants comoriens se rendant à Mayotte a été rétablie en 1995 et les moyens de surveillance des côtes renforcés. A été mis en place en novembre 2000 un plan global de prévention et de lutte contre l'immigration clandestine dit « plan lagon », consistant en une surveillance continue de l'espace maritime de Mayotte grâce à un système radar basé à terre, de moyens maritimes (vedettes) et d'un dispositif de surveillance à terre.

Ce plan s'étant révélé insuffisant, une nouvelle version du plan lagon a été présentée en avril 2002. Elle vise à confier à la police aux frontières la totalité des missions de lutte contre l'immigration clandestine (y compris en mer) en renforçant ses moyens par l'affectation dès 2003 d'une trentaine de fonctionnaires supplémentaires, en la dotant de deux vedettes rapides et en créant une unité spécialisée dans les aspects judiciaires de cette mission (rédaction des procédures de reconduite à la frontière, mise en oeuvre des enquêtes visant à démanteler les filières clandestines et répression du travail illégal). Les moyens humains de la gendarmerie nationale devraient également être renforcés et les moyens techniques améliorés (installation d'un dispositif de détection fixe, modernisation des moyens nautiques employés par le service des douanes avec une embarcation neuve au début de l'année 2003).

Cette nouvelle version du plan lagon pourrait être mise en oeuvre au début de l'année 2003.

Par ailleurs, le régime en matière de conditions d'entrée et de séjour des étrangers étant obsolète et inadapté au contexte de l'immigration dans cette collectivité, l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte, entrée en vigueur le 1er mai 2001 , a prévu la mise en place de procédures de maintien en zone d'attente, d'expulsion et d'interdiction du territoire, ainsi qu'un arsenal de sanctions pénales. Le décret n° 2001-635 du 17 juillet 2001 a précisé les conditions d'admission et de délivrance des titres de séjour, ainsi que les procédures de sanction administrative des transporteurs, de placement en zone d'attente ou en centre de rétention administrative et d'expulsion.

La nouvelle constitution comorienne, adoptée par référendum le 23 décembre 2001, affirmant dans son article premier que Mayotte fait partie intégrante de l'Union comorienne, il semble improbable que puissent d'engager des négociations en vue de conclure un accord de réadmission des ressortissants comoriens en situation irrégulière à Mayotte.

En outre, s'agissant du droit d'asile, l'ordonnance n° 2000-370 du 26 avril 2000 relative au droit d'asile en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises y a aligné sur le droit commun le droit applicable. La loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile s'y applique désormais.

Enfin, les pouvoirs publics s'efforcent de lutter contre l'important trafic de faux documents par la réforme de l'état civil et la création de fichiers. Le logiciel DELPHINE de délivrance de passeports sécurisés a été installé avec succès en décembre 2001.

Plus fondamentalement, votre rapporteur renouvelle son souhait de mise en place de programmes d'aide sanitaire en direction de l'île d'Anjouan, afin de freiner l'exode massif de ses habitants vers Mayotte.

* ² à douze sur l'année civile afin d'éviter la présence presque permanente en Martinique de Saints-Luciens, qui en pratique reviennent dans le département à l'issue d'une visite d'une seule journée à Sainte-Lucie

* ³ Eventuellement, en Martinique : l'aéroport et le port de Fort-de-France ; en Guadeloupe : l'aéroport du pôle Caraïbe (Pointe-à-Pitre) et les ports de Pointe-à-Pitre et de Basse-Terre ; à Saint-Martin : l'aéroport de Grand-Case et le port du Marigot ; à Saint Barthélémy : l'aéroport de Saint-Jean et le port de Gustavia ; en Guyane : l'aéroport de Cayenne-Rochambeau.

* ⁴ article 8-2 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, introduit par la loi n° 97-396 du 24 avril 1997