INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent avis est consacré aux crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2003 aux départements d'outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane et Réunion) et aux deux collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, les crédits alloués aux territoires d'outre-mer (Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Terres australes et antarctiques françaises) et à la Nouvelle- Calédonie faisant pour leur part l'objet d'un autre avis de votre commission des Lois, présenté par notre excellent collègue M. Jean- Jacques Hyest.
Cette année a été marquée par les réflexions concernant de possibles évolutions statutaires ou institutionnelles menées dans le cadre des congrès des élus départementaux et régionaux créés par la loi d'orientation pour l'outre-mer.
Après avoir présenté l'évolution des crédits consacrés aux départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, en analysant, au-delà des dotations propres du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, les incidences prévisibles des contributions des ministères de l'intérieur et de la justice, votre rapporteur pour avis concentrera ses observations sur les domaines relevant plus particulièrement de la compétence de votre commission des Lois : sécurité, justice, maîtrise de l'immigration, fonction publique. Le présent rapport évoquera en outre les apports de l'intégration des départements d'outre-mer à l'Union européenne, ainsi que les perspectives d'évolution institutionnelle ou statutaire.
I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX DÉPARTEMENTS ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'OUTRE-MER
Seul l'« Etat récapitulatif de l'effort budgétaire et financier consacré aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer » (« jaune » présenté en annexe du projet de loi de finances) permet d'appréhender dans leur globalité les moyens budgétaires consacrés, d'une part, aux départements d'outre-mer et, d'autre part, aux collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.
En effet, l'ensemble des ministères contribue à l'effort financier en faveur de l'outre-mer, les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer représentant moins de 14 % des moyens budgétaires aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer pour 2003, moyens qui atteignent un montant total de 7,83 milliards d'euros pour les dépenses ordinaires et crédits de paiement et 1,08 milliard d'euros en autorisations de programme .
Au total, l'évolution de l'effort budgétaire global en faveur de ces départements et collectivités se caractérise par une progression de 4 % en crédits de paiement et de 4 % en autorisations de programme.
Au-delà des dotations propres du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le présent avis s'attachera également à analyser les incidences prévisibles des contributions des ministères de l'intérieur et de la justice.
Les deux tableaux suivants retracent l'évolution prévisionnelle des moyens de paiement et autorisations de programmes.
Moyens de paiement destinés aux DOM, à
Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon
(dépenses
ordinaires et crédits de paiement)
|
2002 |
2003 |
||||
|
montant |
part
|
montant |
part
|
évolution
|
|
|
ensemble des ministères dont: |
7.505,39 |
100 % |
7.834,88 |
100 % |
+ 4 % |
|
- outre-mer |
860,83 |
11 % |
856,57 |
11 % |
- 4,9 % |
|
- intérieur et décentralisation |
1.550,49 |
21 % |
1.563,46 |
20 % |
+ 1 % |
|
- justice |
149,10 |
2 % |
156,18 |
2 % |
+ 5 % |
(tableau réalisé à partir des données du « jaune » budgétaire) (en millions d'euros)
Autorisations de programme destinées
aux
DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon
|
2002 |
2003 |
||||
|
montant |
part
|
montant |
part
|
évolution |
|
|
ensemble des ministères dont: |
1.038,56 |
100 % |
1.078,59 |
100 % |
+ 3,85 % |
|
- outre-mer |
352,11 |
33,9 % |
364,35 |
33,78 % |
+ 3,47 % |
|
- intérieur et décentralisation |
165,99 |
15,98 % |
169,69 |
15,73 % |
+ 2,23 % |
|
- justice |
6,17 |
0,59 % |
40,90 |
3,79 % |
+ 562,88 % |
(tableau réalisé à partir des données du « jaune » budgétaire) (en millions d'euros)
On observe donc une progression tant des autorisations de programme destinées aux départements d'outre-mer que des crédits ordinaires, notamment en matière de justice, ce qui est très satisfaisant.
1. Une stabilisation des dotations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer visant à une meilleure consommation des crédits
Les dotations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer en faveur des départements et collectivités d'outre-mer connaissent une évolution contrastée : diminution (- 4,9 %) en ce qui concerne les moyens de paiement qui atteignent plus de 856 millions d'euros pour 2002, les autorisations de programme progressant quant à elles de 3,47 %.
La part du budget de l'outre-mer dans l'ensemble des moyens de paiement affectés aux départements d'outre-mer progresse légèrement pour s'établir à 11 % .
S'agissant cette fois de l'ensemble des crédits alloués au secrétariat d'Etat à l'outre-mer (qui concernent tant les DOM et collectivités à statut particulier que les TOM), on notera qu'il s'élève désormais à 1,084 milliard d'euros, soit une progression nette de 0,56% par rapport au budget 2002. Hors mesures de transferts, c'est à dire à périmètre identique au budget 2002, l'a ugmentation réelle des crédits attribués au ministère de l'outre-mer est concrètement de 1,5 % , et donc supérieure à celle du budget général de l'Etat. Le Gouvernement malgré une situation budgétaire difficile, accentue donc son effort pour l'outre-mer.
En effet, l'objectif prioritaire de ce projet de budget est de consommer effectivement les dotations budgétaires attribuées afin d'éviter de connaître les reports de crédits observés ces dernières années. Le montant cumulé des reports au cours des quatre exercices précédents s'élevait ainsi à 727 millions d'euros, dont 423 pour les deux dernières années, soit 90 % du budget pour 1997.
Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a ainsi estimé lors de son audition devant votre commission que ce projet était en rupture avec les effets d'annonce et d'affichage des budget antérieurs.
Il constitue en outre la première étape de la concrétisation de la politique du Gouvernement pour l'outre-mer dans l'attente de la loi de programme promise par le président de la République qui ne trouvera sa pleine traduction budgétaire que dans la loi de finances pour 2004. Cette loi, actuellement en cours d'élaboration, visera notamment à relancer l'industrie touristique, secteur-clef pour les départements d'outre-mer, grâce à un nouveau système d'exonérations de charges sociales lié à la création d'emplois et à une extension des mécanismes de défiscalisation .
Le projet de budget s'appuie sur plusieurs priorités :
- la mise en place d'un passeport mobilité (17, 5 millions d'euros)
Elle vise à permettre à 11.000 étudiants et 5.500 jeunes en formation de faciliter leur mobilité dans le cadre de leurs études, de leur formation ou de leur accès à un premier emploi. En complément de ce qui est déjà financé par les collectivités locales, ils bénéficieront de la prise en charge de leurs billets d'avion vers la métropole ou d'autres collectivités territoriales. Ceci constitue une première concrétisation du principe de continuité territoriale.
- des moyens spécifiques supplémentaires pour l'aide au développement économique et social des collectivités les plus défavorisées
Alors que le montant du FIDOM s'élève à 72,24 millions d'euros et celui du FIDES à 46,22 millions d'euros en autorisations de programme, Mayotte bénéficiera, en complément des contrats de développement et contrats de plan en cours, de 20 millions d'euros, et sa dotation de premier équipement sera augmentée de 500.000 euros.
- l'emploi durable dans les entreprises, priorité du ministère
Les crédits du chapitre 44-03 regroupant le Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon et les mesures relatives à la formation et à l'insertion professionnelles s'élèvent à plus de 477 millions d'euros.
Le projet de budget rétablit la vocation première du FEDOM qui consistait à favoriser la création d'emplois durables dans les entreprises par le biais des contrats d'accès à l'emploi (CAE) , dont le nombre a été divisé par trois ces quatre dernières années. Ainsi, pour 2003, le nombre de CAE augmente de plus de 11% pour s'établir à 5.000.
Cette première réorientation du FEDOM s'opère sans rupture puisque les moyens consacrés aux contrats emplois solidarités (CES), aux contrats emplois consolidés (CEC)et aux emplois-jeunes sont maintenus (150 millions d'euros). Ils s'accompagnent de la mise en place de cellules de reclassement des jeunes en fin de contrat.
En effet, si le budget pour 2002 avait affiché 23.000 mesures prises en application de la loi d'orientation pour l'outre-mer (projets initiative jeune, congés solidarité et allocations de retour à l'activité), seul le tiers de ces mesures a été réalisé. Le projet de budget pour 2003 prévoit donc 46 millions d'euros pour 9.300 mesures, soit une augmentation de 23 % par rapport à ce qui sera effectivement réalisé en 2002.
En outre, les mesures spécifiques à Mayotte augmentent de 6%.
Les moyens du service militaire adapté , qui permet une insertion des jeunes d'outre-mer en difficulté dans la vie active, sont sensiblement augmentés (+ 6 millions d'euros) et concerneront 500 jeunes volontaires stagiaires et techniciens supplémentaires, ce qui porte à 3.000 l'effectif total du dispositif. De plus, son parc immobilier sera remis à niveau (+ 3 millions d'euros).
- l'aide au logement constitue toujours un volet essentiel de l'action du ministère
Comme en 2002, 287,5 millions d'euros d'autorisations de programme financeront l'aide au logement dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, soit environ 16.000 logements, ainsi que la résorption de l'habitat insalubre, dont la dotation est fixée à 30 millions d'euros, soit une augmentation de10 %.
Plus globalement, les crédits de paiement de la ligne budgétaire unique augmentent de 7,5 % pour atteindre 173 millions d'euros. La disparition de la créance de proratisation est intégralement compensée conformément aux engagements pris par le président de la République. L'objectif est de consommer effectivement l'ensemble de ces moyens, alors qu'en 2002, les reports se sont élevés à 75 millions d'euros pour une dotation globale de 161 millions d'euros, soit près de la moitié de l'enveloppe.
- une remise à niveau du parc immobilier du ministère de l'outre-mer et des mesures de personnel
Un effort important (7,75 millions d'euros en autorisations de programme et 5,35 millions d'euros en crédits de paiement) de remise à niveau du parc immobilier du ministère interviendra en 2003.
Sont également prévues une revalorisation du régime indemnitaire du personnel du ministère de l'outre-mer et la titularisation de 11 contractuels chargés de la gestion des crédits communautaires.