Projet de loi de finances pour 2002 : Développement rural

CHAPITRE II -

L'EXAMEN DES CRÉDITS

I. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE

A. LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX AMÉNAGEMENTS EN MILIEU RURAL

La ligne 61-44/10 (aménagement foncier et hydraulique) est essentiellement destinée au financement des opérations d'hydraulique agricole d'intérêt national ou d'intérêt régional. Une petite partie de ses crédits finance toutefois des opérations d'aménagement foncier dans les départements d'outre-mer.

Le montant total des travaux d'hydraulique agricole subventionnés par les pouvoirs publics en 2000 s'est élevé à 168 millions d'euros, soit environ 1,1 milliard de francs. La participation financière du ministère de l'agriculture et de la pêche a représenté 8,5 % de cette somme.

Pour l'année 1999, ces financements publics ont été utilisés à 35 % pour des travaux d'irrigation, à 28 % pour l'aménagement des rivières, le reste ayant été notamment affecté à des opérations d'assainissement et de drainage (15 %), ou à la réalisation ou l'entretien de barrages et retenues collinaires (13 %).

Les crédits abondant la ligne « aménagement foncier et hydraulique » dans le budget du ministère de l'agriculture pour 2002 s'établissent à 18,736 millions d'euros en autorisations de programme et à 14,515 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente des augmentations respectives de 4,5 % et 15,7 %. Ces progressions, qu'il convient de saluer, confirment une tendance amorcée en loi de finances pour 2001, après plusieurs années de baisse.

D'après les renseignements fournis par le Ministère de l'Agriculture et de la Pêche à notre demande, les crédits d'hydraulique agricole prévus pour l'année 2002 devraient être consacrés en priorité au financement d'investissements de valorisation de la ressource, tels que les retenues collinaires, plutôt qu'à des projets d'extension de réseaux de canalisation.

La ligne 61-44/20 (amélioration du cadre de vie et développement rural) rassemble des crédits de subventions d'investissement en vue du financement de projets de développement rural dans des domaines tels que l'agri-tourisme, la valorisation des ressources locales ou la mise en valeur du patrimoine.

Pour l'année 2002, la dotation de cette ligne budgétaire est simplement reconduite à 2,607 millions d'euros (17,1 millions de francs) en autorisations de programme. Elle augmente néanmoins de 3 % en crédits de paiement, passant de 2,040 à 2,103 millions d'euros (13,8 millions de francs), après avoir diminué de 18,2 % l'année dernière.

La ligne 61-44/70 (grands aménagements régionaux) regroupe les crédits destinés aux sociétés d'aménagement régional (SAR) qui interviennent dans le secteur de l'hydraulique :

- la Société du canal de Provence (SCP) ;

- la Compagnie d'aménagement des coteaux de Gascogne (CACG) ;

- la Compagnie d'aménagement du Bas-Rhône et du Languedoc (BRL).

La Société pour la mise en valeur des régions Auvergne et Limousin (SOMIVAL) qui développe des actions en faveur des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) ne reçoit pas de crédits au titre de cette ligne budgétaire, le Ministère de l'Agriculture ayant depuis 2000 recentré ses financements en direction du secteur hydraulique.

A cet égard, les dotations allouées aux trois SAR précitées doivent servir à financer des programmes d'investissement liés à des opérations d'hydraulique agricole, à l'exclusion de toute autre action, notamment en matière d'aménagement rural, que ces structures seraient susceptibles de conduire.

Pour 2002, les crédits inscrits à la ligne 61-44/70 se stabilisent à 4,574 millions d'euros (30 millions de francs) en autorisations de programme, mais diminuent de plus de 11 % en crédits de paiement, dont le montant s'établit à 5.489 millions d'euros (36 millions de francs).

LES CRÉDITS CONSACRÉS A L'AMÉNAGEMENT DE L'ESPACE RURAL DANS LE BUDGET DU MINISTERE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE

Ligne budgétaire	Loi de finances pour 2001 (en millions d'euros)		Projet de loi de finances pour 2002 (en millions d'euros)		Evolution 2002/2001 (en %)
	AP	CP	AP	CP	AP	CP
61-44/10 Aménagement foncier et hydraulique	17,921	12,237	18,736	14,515	+ 4,5	+ 15,7
61-44/20 Amélioration du cadre de vie et développement rural	2,607	2,040	2,607	2,103	-	+ 3
61-44/70 Grands aménagements régionaux	4,573	6,098	4,574	5,489	+ 0,01	- 11,09
Total	25,101	20,375	25,917	22,107	+ 3,25%	+ 8,5%

B. LES CRÉDITS CONSACRÉS AU DÉVELOPPEMENT RURAL PROPREMENT DIT

1. Les crédits d'amélioration du cadre de vie et d'aménagement de l'espace rural

L'amélioration du cadre de vie et l'aménagement de l'espace rural mobilise quatre lignes budgétaires.

La ligne 44-80/10 (animation en milieu rural) se compose des crédits destinés à soutenir les principales associations intervenant dans le domaine de l'animation du milieu rural. Depuis un an, le ministère de l'Agriculture et de la Pêche s'est engagé dans un conventionnement pluriannuel avec les quinze associations dites « têtes de réseau » de l'animation rurale, destiné à permettre un soutien à moyen terme de leurs actions.

Lors d'une rencontre organisée le 26 septembre dernier avec les associations du monde rural pour commémorer le centenaire de la loi de 1901 sur la liberté d'association, le ministre de l'Agriculture et de la Pêche a annoncé la constitution, sur le site Internet du ministère, d'un espace consacré aux associations travaillant à l'animation rurale.

Il n'en reste pas moins que la ligne budgétaire « animation rurale », dotée de quelque 3,145 millions d'euros, reste stable par rapport à l'année précédente.

Votre rapporteur pour avis regrette qu'aucune augmentation de crédits n'ait été décidée pour traduire le soutien exprimé par le ministre de l'agriculture aux associations concernées à l'occasion de cette manifestation.

La ligne 44-80/20 (interventions pour l'aménagement rural) regroupe des crédits visant à financer des actions de développement économique, telles que l'agri-tourisme, la valorisation des ressources locales ou le développement de projets collectifs agricoles, dans le cadre des contrats de plan Etat-région.

Elle contribue également à soutenir des actions de recherche et de communication conduites par des associations spécialisées.

Cette ligne, dotée de 3,259 millions d'euros, connaît une légère progression (+ 0,25%) par rapport à l'année 2001.

La ligne 44-80/60 (fonctionnement des SAFER) regroupe les crédits de fonctionnement destinés aux sociétés d'aménagement foncier et d'équipement rural (SAFER).

D'un montant de 7,694 millions d'euros pour l'année 2002, elle bénéficie d'une légère augmentation (+ 0,93 %) par rapport à 2001, ce qui est toutefois sans commune mesure avec la progression de 11 % observée en loi de finances pour 2001.

CRÉDITS DU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE CONCOURANT À L'AMÉLIORATION DU CADRE DE VIE RURAL

Ligne budgétaire	Loi de finances pour 2001 (en millions d'euros)	Projet de loi de finances pour 2002 (en millions d'euros)	Evolution 2002/2001 (en %)
44.80/103 Animation rurale	3,145 023	3,145 023	-
44.80/20 Interventions pour l'aménagement rural	3,251 433	3,259 360	+ 0,25
44.80/60 Fonctionnement des SAFER	7,622 451	7,694 102	+ 0,93
TOTAL	14,018 907	14,098 485	+ 0,57

2. Les crédits destinés au financement de la politique du cheval

La politique du cheval est financée par six lignes budgétaires, dont certaines ont été spécialement créées en raison de la budgétisation d'une partie du Fonds national des Haras et des activités hippiques.

En effet, l'article 37 du projet de loi de finances pour 2002 budgétise les dépenses liées à l'établissement public « Les Haras nationaux » et les subventions d'encouragement à l'élevage des chevaux.

Ces dotations, jusqu'à présent inscrites sur le compte d'affectation spéciale « Fonds national des Haras et des activités hippiques », étaient de ce fait soumises aux aléas de recettes liés aux prélèvements sur les enjeux des courses.

L'article 37 du projet de loi de finances modifie par conséquent le périmètre de ce compte, désormais intitulé « Fonds national des courses et de l'élevage » qui ne retrace plus que les seules subventions pour le développement de l'élevage et des courses, ainsi que les dépenses éventuelles ou accidentelles.

Ce compte est abondé par le prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel urbain et les produits des services rendus par les Haras nationaux.

Les dépenses transférées sur le budget du Ministère de l'Agriculture et de la Pêche figurent désormais :

- à la ligne 34-97/80 (dépenses liées à la mise en oeuvre des actions forestières) dont l'augmentation de crédits de 76.225 euros correspond à ce transfert ;

- à la ligne 36-22/44 (Haras nationaux) qui augmente de 20,09 millions d'euros et qui est destinée au financement des dépenses de fonctionnement des Haras nationaux ;

- à la ligne 37-11/42 (forêt et aménagement rural) dont les crédits augmentent de ce fait de 152.449 euros ;

- à la nouvelle ligne 44-80/70 (intervention en faveur de l'élevage et de l'utilisation du cheval) , créée spécifiquement dans le projet de loi de finances pour 2002 et abondée de 5,03 millions d'euros ;

- à la ligne 61-44/60 (élevage des chevaux et équipement hippique) qui progresse de 410.000 euros en crédits de paiement ;

- à la nouvelle ligne 61-44/90 (Haras nationaux) qui concerne les subventions d'investissement aux Haras nationaux et qui est dotée de 14,483 millions d'euros en autorisations de programme et de 7,043 millions d'euros en crédits de paiement.

CRÉDITS DU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE
CONCOURANT À LA POLITIQUE DU CHEVAL

Ligne budgétaire	Nature	Montant en millions d'euros DO et CP
34-97/80	Dépenses liées à la mise en oeuvre des activités forestières	0,076
36-22/44	Fonctionnement des Haras nationaux	0,152
37-11/42	Forêt et aménagement rural	40,900
44-80/70	Intervention en faveur de l'élevage et de l'utilisation du cheval	5,031
61-44/60	Elevage des chevaux et interventions hippiques	0,425
61-44/90	Investissements des Haras nationaux	7,043
TOTAL		53,627

Le montant total des crédits consacrés à la politique du cheval pour 2002 -à l'exclusion des crédits figurant au compte d'affectation spéciale « Fonds national des courses et de l'élevage »- s'élève à 53,627 millions d'euros (353,14 millions de francs).

C. LES CRÉDITS CONSACRÉS A LA FORÊT

1. Les priorités du Gouvernement

Les crédits consacrés au secteur forestier répondent, selon le Gouvernement, à un certain nombre de priorités.

La première d'entre elles est la reconstitution de la forêt après les tempêtes de décembre 1999, qui bénéficie, depuis l'année dernière, d'une dotation annuelle de 91,04 millions d'euros (600 millions de francs). Cette dotation doit permettre d'engager les travaux de boisement, de reboisement et de voirie routière, afin d'honorer, malgré les dégâts provoqués par les tempêtes, les engagements souscrits par la France à Kyoto.

La protection des forêts , qui constitue la deuxième priorité de ce secteur, se voit affecter une enveloppe de 56,45 millions d'euros (372 millions de francs).

Cette dotation autorise l'attribution de moyens stables à la politique de restauration des terrains en montagne et permet d'augmenter ceux consacrés à la protection de la forêt contre les incendies.

Les crédits du Conservatoire de la forêt méditerranéenne progressent, à cet égard, de plus de 14 % pour atteindre 10,97 millions d'euros (72 millions de francs).

Les crédits de protection phytosanitaire et de surveillance sanitaire des forêts s'établissent à 3,79 millions d'euros (25 millions de francs), en conformité avec le plan chablis.

Le soutien à l'efficacité économique de la filière forêt-bois , troisième axe du budget du secteur forestier, se traduit par une stabilité des interventions en faveur des industries du bois. Celles-ci comprennent :

- des aides aux investissements immatériels ;

- des aides aux investissements des scieries ;

- des aides à la modernisation des exploitations forestières.

Enfin, le montant du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts , qui vise à financer l'écart entre le coût de la gestion, par l'ONF, des forêts des communes forestières et le montant des frais de garderie supportés par celles-ci, est reconduit à 145,89 millions d'euros (957 millions de francs).

2. Analyse détaillée des crédits

Les crédits consacrés à la forêt dans le projet de loi de finances pour 2002 s'élèvent à 340,9 millions d'euros (2,24 milliards de francs) contre 391,8 milliards d'euros (2,57 milliards de francs) l'année précédente.

Parmi ces crédits, 259,28 millions d'euros sont alloués aux dépenses ordinaires, en diminution de 6,9%.

Les dépenses forestières du titre III (moyens des services) connaissent une progression moyenne de 3,4 %, qui concerne notamment le chapitre 37-11/42 (forêt et aménagement rural), le chapitre 36-22/41 (subvention de fonctionnement à l'Inventaire forestier national) et le chapitre 34-15/92 (dépenses de matériel et de fonctionnement liées à la mise en oeuvre des actions forestières).

Les crédits du titre IV, destinés aux interventions publiques , sont en revanche en diminution de 8,4 %, s'établissant à 223,9 millions d'euros.

Le chapitre 44-42/20 (bonifications de prêts à la forêt) est particulièrement touché par cette baisse, puisque ses crédits diminuent de 43,4 %.

Les crédits destinés à la sauvegarde de l'espace forestier au niveau déconcentré sont également en baisse (- 4,2 %).

Les dotations en faveur de l'orientation et la valorisation de la filière bois, ainsi que la contribution de l'Etat aux frais de gestion par l'ONF des forêts des collectivités sont toutefois stables, s'établissant respectivement à 31,953 millions d'euros et à 145,893 millions d'euros.

CRÉDITS CONSACRÉS À LA FORÊT PAR LE BUDGET 2002
DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE

DÉPENSES ORDINAIRES (en euros)

Ligne budgétaire	Nature des crédits	Crédits en loi de finances initiale 2001	Crédits en projet de loi de finances 2002	Evolution (en %)
TITRE III	MOYENS DES SERVICES	34 802 628	36 009 760	+3,4 %
31-15/92	Rémunération des personnels ouvriers en matière de sauvegarde de l'espace forestier	230 926	230 926	-
34-97/80	Dépenses de matériel et de fonctionnement liées à la mise en oeuvre des actions forestières	1 798 898	1 875 123	+4,1 %
35-92	Forêt : travaux d'entretien (intégralité du chapitre qui comprend des crédits pour les anciens harkis et des crédits déconcentrés et non déconcentrés en faveur de la sauvegarde de l'espace forestier)	25 001 639	25 611 435	+2,4 %
36-22/41	Subvention de fonctionnement à l'inventaire forestier national	6 250 410	6 619 072	+5,6 %
37-11/42	Forêt et aménagement rural : vulgarisation, information, assistance technique et animation	1 520 755	1 673 204	+10,2 %
TITRE IV	INTERVENTIONS PUBLIQUES	244 474 866	223 902 437	-8,4%
44-42/20	Charges de bonification de prêts à la forêt	45 734 705	25 916 333	-43,4 %
44-92/10	Production forestière et sauvegarde de l'espace forestier : crédits non déconcentrés	2 885 860	2 881 287	-0,16%
44-92/20	Production forestière et sauvegarde de l'espace forestier : crédits déconcentrés	18 007 278	17 257 794	- 4,2%
44-92/30	Fonds forestier national : orientation et valorisation de la filière forêt-bois	31 953 314	31 953 314	-
44-92/70	Contribution de l'Etat aux frais de gestion des forêts des collectivités assurées par l'ONF	145 893 709	145 893 709	-
TOTAL POUR LES DÉPENSES ORDINAIRES		279 2777 494	259 912 197	-6,9%

DÉPENSES EN CAPITAL (en euros)

Ligne budgétaire	Nature des crédits	Loi de finances initiale 2001 CP	Projet de loi de finances 2002 CP	Evolution (en%)
TITRE V	INVESTISSEMENTS EXÉCUTÉS PAR L'ETAT	3 850 000	3 727 000	-3,2%
51-92/90	Travaux de sauvegarde du domaine	3 850 000	3 727 000	-3,2 %
TITRE VI	SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT ACCORDÉES PAR L'ETAT	86 313 000	72 476 000	-16,0 %
61-02/10	Conservatoire de la forêt méditerranéenne	9 604 000	10 976 000	+14,3 %
61-45/10	Prévention des risques et opérations de protection	8 605 000	6 711 000	-16,8 %
61-45/20	Acquisitions	689 000	519 000	-24,7 %
61-45/30	Mesures forestières en agriculture	6 737 000	5 980 000	-11,2 %
61-45/40	Reboisement, conversion, amélioration, équipement, outils de gestion : opération éligible au FEOGA-Garantie	46 444 000	36 166 000	-22,1 %
61-45/50	Reboisement, conversion, amélioration, équipement, outils de gestion : opération non éligible au FEOGA-Garantie	5 359 000	3 596 000	-32,9 %
61-45/60	Modernisation de la première transformation	2 927 000	2 626 000	-10,3 %
61-45/70	Modernisation de l'exploitation forestière	3 515 000	3 234 000	-8 %
61-45/80	Actions incitatives et expérimentations	2 973 000	2 668 000	-10,2 %
TOTAL POUR LES DÉPENSES EN CAPITAL		90 163 000	76 203 000	-15,5%

D'autre part, 76,2 millions d'euros sont destinés au financement de dépenses en capital, en baisse de 15,5 % par rapport à l'année précédente.

Le titre V , qui rassemble les crédits finançant les investissements exécutés par l'Etat , est doté de 3,73 millions d'euros en crédits de paiement, qui servent exclusivement à abonder le chapitre 51-92/90 (travaux de sauvegarde du domaine. Ces crédits baissent de 3,2 % par rapport à l'année précédente

Les crédits du titre VI , destinés au versement de subventions d'investissement par l'Etat, accusent une diminution de 16 %, passant de 86,31 à 72,48 millions d'euros en crédits de paiement. Cette diminution concerne l'ensemble des chapitres de ce titre.

Ainsi, les crédits rassemblés au chapitre 61-45/40 (opérations de reboisement, de conversion, d'amélioration, d'équipement éligibles au FEOGA), d'un montant de 36,17 millions d'euros, décroissent de 22 % par rapport à 2001.

Les crédits destinés aux dépenses de même nature, mais non éligibles au FEOGA (chapitre 61-45/50) baissent quant à eux de près de 33 %.

Il en est de même des dotations destinées aux acquisitions (-24,7 %), aux opérations de prévention des risques (-16,8 %) ou encore à la modernisation de la première transformation (-10,3 %) ou de l'exploitation forestière (-8 %).

Seul le Conservatoire de la forêt méditerranéenne voit sa dotation progresser de 14,3 %, à 10,976 millions d'euros.

D. LES CRÉDITS CONSACRÉS A LA COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES

Les crédits spécialement destinés à l'attribution de subventions dans les zones défavorisées, en particulier dans les zones de montagne, sont inscrits aux lignes budgétaires suivantes :

La ligne 44-80/30 rassemble les dotations affectées aux interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées, qui permettent le versement des indemnités compensatoires de handicaps naturels .

Passant de 195,76 millions d'euros en 2001 à 195,74 millions d'euros pour l'année 2002, les crédits inscrits à cette ligne sont quasiment reconduits.

Cette stabilisation fait suite à une diminution de 17,7 % de cette enveloppe en loi de finances pour 2001, compensée par la montée en charge du taux de cofinancement des indemnités compensatoires de handicaps naturels par le budget européen. De fait, les crédits affectés au versement de ces aides devraient atteindre 426,86 millions d'euros, en comptant la part financée par l'Union européenne.

Néanmoins, votre rapporteur pour avis regrette que l'augmentation de 500 millions de francs de crédits, à laquelle le Gouvernement s'était engagé le 24 octobre 2001, à la suite d'une forte mobilisation des agriculteurs et des élus de la montagne, ne trouve pas de traduction dans les crédits pour 2002. Cette augmentation serait pourtant très souhaitable pour corriger les effets de la réforme des ICHN, qui pénalise, voire exclut, du dispositif de nombreux exploitants .

La ligne 44-80/50, abondée par des crédits destinés aux actions spécifiques en zones défavorisées , voit sa dotation progresser de 5,3 %, pour atteindre un montant de 1,487 million d'euros.

Votre rapporteur pour avis rappelle que les actions financées par ces crédits tendent, par exemple, à encourager la promotion des produits de montagne, la réalisation de projets collectifs agricoles en zone de montagne, à soutenir le maintien et le développement des races rustiques montagnardes ou encore à financer le programme national d'expérimentation sur les systèmes extensifs et la pluriactivité.

Les crédits de la ligne budgétaire 61-40/30 visent à participer au financement de la modernisation des exploitations .

Passant de 34,15 à 29,73 millions d'euros, ces crédits diminuent de 11,3 % en autorisation de programme. Ils augmentent toutefois de 18,7 % en crédits de paiement, pour atteindre 28,966 millions d'euros.

Ils sont traditionnellement répartis entre :

- une dotation destinée au financement du volet « élevage » du Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), qui s'est élevée à 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) pour l'année 2001 ;

- une dotation affectée aux bâtiments d'élevage et à la mécanisation en zone de montagne, qui a atteint 11,28 millions d'euros (74 millions de francs) l'année dernière.

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la possibilité d'utiliser les crédits destinés au PMPOA , dès lors que le Ministère de l'Agriculture et de la Pêche a donné comme mot d'ordre de ne plus instruire les dossiers déposés depuis le 13 décembre 2000, en raison de la non-validation de la seconde version de ce programme par la Commission européenne. Il souhaite que le Gouvernement mette tout en oeuvre pour que le nouveau programme soit validé au plus vite, au risque de mettre en difficulté un certain nombre d'éleveurs dont les dossiers sont en souffrance.

LA RÉFORME DU PMPOA

A la suite d'une mission d'évaluation réalisée l'année dernière par l'Inspection générale des finances, le Gouvernement a décidé de réviser le volet « élevage » du PMPOA, pour en améliorer l'efficacité environnementale et en maîtriser les coûts.

Ce projet de réforme, vivement critiqué par la profession agricole qui redoute une diminution, voire une exclusion de certains bénéficiaires, prévoit  :

- la substitution à la priorité d'intégration par taille des élevages d'une priorité d'intégration en fonction de zones géographiques ;

- une plus grande exigence de justification des investissements éligibles au regard de l'utilité environnementale ;

- une révision des coûts plafonds des frais pris en charge ;

- l'harmonisation des modalités de calcul des aides, qui tendaient à varier selon les financeurs.

Ce projet de réforme a été transmis à la Commission européenne pour validation. Entre temps, celle-ci a engagé une action pré-contentieuse contre la France, lui reprochant d'avoir financé, par le biais du PMPOA, les investissements des éleveurs à hauteur de 65 %, alors que le plafond autorisé en matière d'aides publiques aux investissements s'établit en principe à 35 % et à 45 % dans les zones défavorisées.

Depuis, la Commission européenne bloque la validation de la nouvelle version du programme, le point de désaccord avec le Gouvernement français se focalisant sur le taux des aides.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis souhaite que l'augmentation des crédits de paiement de la ligne budgétaire 41-60/30 bénéficie effectivement à la dotation destinée au bâtiment d'élevage et à la mécanisation en zone de montagne, de sorte que la formation de nouvelles files d'attente, imputable à l'insuffisance de ces aides, puisse être évitée l'année prochaine.

E. LES CRÉDITS DESTINES AU FINANCEMENT DES CTE

Passant de 60,98 à 76,22 millions d'euros, les crédits consacrés aux contrats territoriaux d'exploitation (CTE), figurant à la ligne 44-84/10 (Fonds de financement des CTE) sont majorés de 15,24 millions d'euros soit une augmentation de 25 %.

Pour le Gouvernement, il s'agit de conforter l'accélération du dispositif constatée au cours de l'année 2001.