Projet de loi de finances pour 2002 - Tome III : Développement rural
DELFAU (Gérard)
AVIS 89 - TOME III (2001-2002) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Rapport au format Acrobat ( 156 Ko )Table des matières
- INTRODUCTION
-
CHAPITRE 1ER -
LES POLITIQUES PUBLIQUES
EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT RURAL-
I. LES ACTIONS PUBLIQUES AU NIVEAU NATIONAL
- A. LA POLITIQUE FORESTIÈRE
- B. AGRICULTURE DE MONTAGNE
- C. DÉVELOPPEMENT RURAL ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
- II. LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE SOUTIEN AU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET SA TRADUCTION AU NIVEAU NATIONAL
-
I. LES ACTIONS PUBLIQUES AU NIVEAU NATIONAL
-
CHAPITRE II -
L'EXAMEN DES CRÉDITS- I. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE
- II. LES AUTRES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT RURAL
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME III
DÉVELOPPEMENT RURAL
Par M. Gérard DELFAU,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Gérard Larcher, président ; Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kerguéris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
.
Sénat
:
86
et
87
(annexe n° 3)
(2001-2002).
Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'objet du présent avis budgétaire, dont notre collègue
Henri Revol a été, pendant plusieurs années, le brillant
rapporteur, est d'analyser les crédits du ministère de
l'Agriculture et de la Pêche concourant au développement rural.
La notion de développement rural évoque traditionnellement
certaines politiques d'aménagement foncier, de travaux d'hydraulique et
d'actions d'animation aux enjeux budgétaires relativement
limités.
Outre ces politiques, l'avis budgétaire relatif au développement
rural fait également une place importante à l'agriculture de
montagne, dans la mesure où la problématique du
développement rural prend tout son sens dans les espaces ruraux
montagnards, souvent défavorisés et, en tout cas, soumis à
des contraintes bien particulières.
Enfin, cet avis est aussi l'occasion d'examiner la politique forestière,
qui relève, au sein du ministère de l'Agriculture, de la
même direction -la Direction de l'espace rural et de la forêt- que
les services s'occupant d'aménagement rural.
Cependant, c'est la reconnaissance, par l'accord de Berlin sur l'Agenda 2000 en
mars 1999, d'une véritable politique européenne de
développement rural, hissée au rang de deuxième pilier de
la politique agricole commune (PAC), qui donne un nouveau souffle à la
notion de développement rural.
Relayée au niveau national par la loi d'orientation agricole du 9
juillet 1999, puis par le plan de développement rural national
approuvé en septembre 2000, cette nouvelle politique européenne
tend à affirmer la multifonctionnalité de l'agriculture,
c'est-à-dire sa vocation à satisfaire, au sein des espaces
ruraux, des attentes qui dépassent sa seule fonction productive.
Le présent avis est donc désormais aussi l'occasion
d'évoquer les initiatives auxquelles cette démarche novatrice
donne lieu, au premier rang desquelles la mise en oeuvre, en France, des
contrats territoriaux d'exploitation.
Avant de présenter les crédits du budget de l'agriculture en
faveur de ces différents volets de la politique de développement
rural, votre rapporteur pour avis souhaite mettre l'accent sur certaines
évolutions qui ont marqué l'année 2001.
A la suite d'un examen approfondi et constructif par les assemblées
parlementaires -il faut, à cet égard, rendre hommage à
l'excellent travail de notre collègue Philippe François, qui a
rapporté ce projet de loi au nom de votre Commission des Affaires
économiques-, la loi d'orientation sur la forêt a
été adoptée à l'unanimité.
Publiée le 9 juillet dernier, elle modernise des pans entiers du code
forestier, prenant en compte la diversité des fonctions de la
forêt et les nouvelles attentes, notamment sociales et environnementales,
dont elle fait aujourd'hui l'objet. Son important volet social tend, par
ailleurs, à renforcer la sécurité des personnes
intervenant dans le secteur forestier, dont la fréquence et la
gravité des accidents qui s'y produisent n'est plus à rappeler.
La loi d'orientation forestière permet ainsi d'envisager la politique
forestière nationale dans une optique de développement durable,
alors qu'elle était abordée, l'année dernière
encore, essentiellement sous l'angle des importants dégâts
occasionnés par les tempêtes de décembre 1999.
L'avancée importante que constitue le vote de la loi d'orientation sur
la forêt a été complétée, le
22 octobre 2001, par la signature du contrat d'objectifs entre l'Etat
et l'Office national des forêts (ONF) pour la période 2001-2006.
Une autre initiative de fond menée au cours de l'année 2001 doit
être signalée : il s'agit de la concertation autour du projet
de schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux. Ce
projet était sans doute imparfait. Notre collègue Roger Besse,
rapporteur de l'avis sur ce schéma au nom de la Délégation
du Sénat pour l'aménagement du territoire, a exprimé ses
réserves à son égard, notamment en raison de la faiblesse
des actions envisagées en vue de soutenir le développement
économique des zones rurales.
Ce schéma n'en constitue pas moins la première tentative
d'inscrire dans une stratégie de moyen terme, impliquant des acteurs
aussi divers que l'Etat, les collectivités territoriales ou l'Union
européenne, l'ensemble des politiques publiques tendant à
favoriser un développement équilibré des espaces ruraux.
L'analyse des crédits, que votre rapporteur pour avis vous livre
à présent, révèle des évolutions
contrastées, même si, dans un budget de l'agriculture qui, sans
vraiment diminuer, est tout au moins soumis à une certaine rigueur, les
dotations du développement rural sont globalement
préservées.
Les crédits destinés à l'aménagement de l'espace
rural sont en progression significative
, ce qui conforte une tendance
amorcée en loi de finances pour 2001. La ligne budgétaire
« aménagement foncier et hydraulique » voit ses
dotations augmenter de 4,5 % en autorisations de programme et de
15,7 % en crédits de paiement.
C'est également le cas de la ligne budgétaire 61.40/30,
destinée au
financement de la modernisation des exploitations
,
dont les crédits augmentent de 18,7% en crédits de paiement. La
future répartition de ces crédits supplémentaires entre,
d'une part, le volet « élevage » du Programme de
maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) et, d'autre part, les
aides aux bâtiments et à la mécanisation en zone de
montagne, qui sont les deux mesures financées par cette ligne n'est
toutefois pas encore connue.
De même, les crédits d'amélioration du cadre de vie, qui
financent des projets de mise en valeur des ressources et du patrimoine local,
sont en hausse de 3 %, alors qu'ils avaient diminué de 18 %
l'année dernière.
Les crédits affectés à la politique du cheval sont
également fortement majorés, cette progression s'expliquant
toutefois en grande partie par la budgétisation des dépenses
liées à l'établissement public « Les haras
nationaux » et des subventions d'encouragement à
l'élevage des chevaux, qui figuraient auparavant au compte d'affectation
spécial « Fonds national des haras et des activités
hippiques ».
Enfin, passant de 60,98 à 76,22 millions d'euros, les
crédits consacrés aux contrats territoriaux d'exploitation (CTE)
augmentent de 25 %, afin de conforter la montée en charge du
dispositif, stimulée cette année par la mise en place de
CTE-cadres adaptés aux filières de production. Au 19 octobre, le
nombre total de CTE signés était de 14.100, alors que 18.325
dossiers avaient reçu un avis favorable en commission
départementale d'orientation agricole.
A l'inverse,
certains crédits subissent une baisse
prononcée
. C'est en particulier le cas des crédits en faveur
du secteur forestier, qui diminuent de 6,9% en dépenses ordinaires et de
15,5 % en crédits de paiement. Cette diminution affecte notamment
les bonifications de prêts (-43,4 %), les opérations de
reboisement et de conversion (-22 %), les aides à la modernisation
de la première transformation (-10,3 %) et même la
prévention des risques (-16 %) qui compte pourtant au nombre des
priorités annoncées du Ministère de l'Agriculture en
matière de politique forestière.
La diminution constatée de certaines de ces dépenses s'explique
par une augmentation du cofinancement communautaire prévu dans le cadre
du plan de développement rural national.
La diminution des crédits affecte également la ligne
budgétaire consacrée aux sociétés
d'aménagement régional, dont les dotations baissent de 11 %
en crédits de paiement.
Par ailleurs, l'Etat maintient constant, à 145,9 millions d'euros,
le montant du versement compensateur à l'Office national des
forêts.
Les crédits des interventions spéciales en faveur des zones
défavorisées, qui financent les indemnités compensatoires
de handicaps naturels (ICHN), sont reconduits à 195,74 millions d'euros.
Votre rapporteur pour avis se félicite de la progression d'un certain
nombre de crédits, comme ceux destinés aux opérations
d'aménagement hydraulique ou au Fonds de financement des CTE, ainsi que
de la stabilité relative des autres dotations.
Il convient toutefois de s'interroger sur la cohérence de la diminution
des crédits du secteur forestier qui, rappelons-le, représentent
à eux seuls plus de 6,5% du budget du ministère de l'agriculture,
avec les engagements pris à travers la loi d'orientation
forestière et le tout récent contrat d'objectifs entre l'Etat et
l'ONF.
CHAPITRE 1ER -
LES POLITIQUES
PUBLIQUES
EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT RURAL
I. LES ACTIONS PUBLIQUES AU NIVEAU NATIONAL
A. LA POLITIQUE FORESTIÈRE
La
filière forêt-bois contribue largement à l'activité
en zone rurale puisqu'elle emploie quelques 500.000 personnes.
La politique forestière mise en oeuvre par le ministère de
l'Agriculture et de la Pêche poursuit quatre objectifs principaux :
- la promotion de l'utilisation du bois comme matériau ;
- l'amélioration de la qualité des peuplements, des bois et
des produits ;
- la valorisation de toutes les fonctions de la forêt :
développement économique, accueil, maintien des grands
équilibres naturels ;
- l'instauration d'un équilibre entre l'agriculture et la
forêt.
L'année 2001 consacre la modernisation du droit forestier grâce
à
l'adoption de la loi d'orientation sur la forêt
.
A la suite d'un travail parlementaire approfondi mené sur plus d'une
année, qui a été l'occasion d'échanges constructifs
entre les deux assemblées, conduisant à un accord en commission
mixte paritaire,
cette loi a été publiée le 9 juillet
2001.
Elle affirme, en premier lieu,
l'impératif de gestion durable
des forêts
en introduisant dans le code forestier un titre
préliminaire, commun aux forêts publiques et privées,
consacré à ce thème.
Cette gestion durable doit se traduire par une
approche multifonctionnelle
des forêts
, prenant en compte ses fonctions économique,
écologique et sociale.
La loi consacre notamment l'objectif d'ouverture des forêts au public, et
prévoit l'instauration, à l'initiative des acteurs locaux, de
chartes forestières de territoire
, destinées à
favoriser la concertation entre les propriétaires forestiers offrant
certains services, et les partenaires intéressés par ceux-ci.
La mise en oeuvre de la politique forestière, qui demeure une politique
nationale, doit prendre en compte la diversité des situations locales,
grâce à l'élaboration
d'orientations régionales
forestières
, mais aussi grâce à la participation des
collectivités locales, en particulier à travers les contrats de
plan.
Le Conseil supérieur de la forêt et des produits forestiers
est rénové pour tenir compte de nouveaux objectifs
assignés à la forêt en matière de
développement durable, de défense de l'emploi ou de lutte contre
l'effet de serre.
Enfin, en vue de favoriser un développement durable des forêts, la
loi
réserve l'attribution d'aides publiques aux forêts
gérées durablement
et instaure deux nouveaux outils :
le règlement type de gestion
et le
code des bonnes pratiques
sylvicoles
.
La loi d'orientation forestière tente également de
renforcer la compétitivité économique de la
filière forêt-bois
, notamment par :
- l'instauration d'un
dispositif d'encouragement fiscal à
l'investissement en forêt (DEFI)
, qui permet de déduire de
l'impôt sur le revenu une partie des sommes consacrées à
l'achat de forêts, de parts de groupements forestiers ou de
sociétés d'épargne forestière ;
- la création d'une nouvelle procédure d'aménagement
foncier rural, dite « d'échanges et de cessions d'immeubles
forestiers », afin de remédier au morcellement de la
forêt privée ;
- l'assouplissement des
modes de vente de bois par l'Office national
des forêts
;
- le renforcement
des exigences de sécurité
en
matière de travaux de récolte de bois ;
- l'incitation à la mise en place
d'une organisation
interprofessionnelle forte et structurée
.
La loi adapte, en outre, les dispositifs visant à
harmoniser
gestion forestière et gestion des territoires
afin de tenir compte
de la diversité des situations et des objectifs d'aménagement du
territoire.
Sont ainsi rénovés :
- le régime juridique du
défrichement
;
- la législation sur
l'aménagement agricole et
forestier
;
- le dispositif de
protection des forêts contre les
incendies
, en vue notamment d'améliorer l'articulation des mesures
de protection et le développement urbain ;
- la réglementation relative à la
prévention des
risques naturels en montagne
.
Les dispositions spécifiques de protection des forêts
sont renforcées.
C'est le cas du régime de
contrôle des coupes
, ainsi que
des dispositions relatives à la police des forêts.
La nécessité de rechercher un
équilibre
sylvo-cynégétique
permettant, par l'application d'un plan de
chasse, la régénération des peuplements forestiers dans
des conditions économiques satisfaisantes pour les propriétaires
est affirmée.
Enfin, la loi d'orientation forestière
modernise l'organisation
institutionnelle de la forêt
.
Elle tend à améliorer la coordination entre les
différentes structures de recherche sur la forêt et le bois.
Les
missions des centres régionaux de la propriété
forestière
(CRPF) sont mises en cohérence avec les
orientations définies par le nouveau livre préliminaire du code
forestier.
Une meilleure articulation entre les CRPF, les chambres d'agriculture et l'ONF
est recherchée, dans le sens d'un meilleur
soutien au
développement forestier
.
La loi encourage également l'Office national des forêts à
développer ses interventions conventionnelles avec les communes
forestières, et à pratiquer en particulier les interventions
groupées qui permettent de réaliser des économies
d'échelle.
Les professions d'expert agricole et d'expert forestier sont reconnues et
aménagées.
Votre rapporteur pour avis se félicite de l'adoption consensuelle de
ce dispositif qui doit servir de cadre à un développement
équilibré des forêts, conciliant efficacité
économique et prise en compte des nouvelles attentes de la
société.
Il souhaite que les nombreux textes réglementaires d'application
prévus par cette loi soient pris dans les meilleurs délais, afin
de satisfaire au plus vite les besoins du secteur forestier.
Cette avancée importante que constitue la publication de la loi
d'orientation sur la forêt a été complétée,
le 22 octobre 2001, par la signature entre l'Etat et l'ONF d'un
contrat d'objectifs pour la période 2001-2006. Ce contrat fixe les
quatre orientations suivantes :
- le rétablissement de l'équilibre de la gestion des
forêts domaniales endommagées par les tempêtes de
décembre 1999 ;
A cet effet, l'Etat s'engage à prendre entièrement à sa
charge les frais de reconstitution des forêts sinistrées de son
domaine privé.
- la clarification des relations contractuelles entre l'ONF et les
communes forestières ;
- la contribution de l'ONF à la mise en oeuvre des politiques
d'intérêt général telles que la lutte contre les
incendies de forêts, la prévention des risques naturels en
montagne, la participation au réseau Natura 2000, en vue de satisfaire
au mieux les attentes environnementales et de loisirs de la
société ;
- le développement des activités commerciales de l'Office
-conseil, expertise, prestations de protection des milieux...- dans un cadre
concurrentiel.
Le contrat d'objectifs indique également que l'ONF devra
améliorer ses performances et réaliser des gains de
productivité pour parvenir à l'équilibre de ses compte
d'ici 2006.
Votre rapporteur pour avis se propose d'interroger le ministre de l'agriculture
et de la pêche sur la prise en compte des implications de ce document
dans les crédits du budget de l'agriculture destinés au secteur
forestier.
B. AGRICULTURE DE MONTAGNE
1. Modifications du périmètre classé en zone de montagne
L'espace
montagnard français s'étend sur près du quart du
territoire (22,5 %), comprenant sept massifs différents : les
Alpes du Nord, les Alpes du Sud, la Corse, le Jura, le Massif central, les
Pyrénées et les Vosges. Ces massifs sont de taille
variable : le Massif Central représente 40 % de cet espace
contre 6 % pour les Vosges.
Le plan de développement rural national (PDRN) n'a pas prévu de
modification majeure des zonages en France.
Le classement en zones de montagne, qui renvoie aux catégories
« montagne », « montagne sèche »
et « haute montagne », conditionne
l'éligibilité à certaines aides telles que les
indemnités compensatoires de handicaps naturels.
A cet égard, un arrêté interministériel du
21 juin 2001, pris en application du décret n° 2001-535
relatif à l'agriculture de montagne et des autres zones
défavorisées, a récemment modifié le
périmètre actuellement en vigueur
. C'est ainsi que :
- quatre communes du département de Côte d'Or, dix communes
de la Nièvre, trois communes de Saône et Loire, deux communes de
Haute Corse et quatre communes de l'Isère ont été
classées en zone de montagne ;
- 19 communes ou parties de communes du département de l'Aude ont
été classées en zone de montagne sèche ;
- une commune du département des Pyrénées Orientales
a été classée en zone de haute montagne.
2. Bilan des aides accordées en 2001
a) Les aides à la modernisation des exploitations en zone de montagne
Ces
subventions spécifiques aux zones de montagne visent à favoriser
les investissements en bâtiments d'élevage et l'acquisition de
matériel adapté.
Le montant total des engagements réalisés durant
l'année 2000 s'établit à 13,78 millions d'euros,
contre 14, 22 millions d'euros l'année précédente.
Ils ont concerné principalement des aides aux bâtiments
d'élevage. La part de l'enveloppe totale attribuée aux aides
à la mécanisation, égale à 7 % en 1999, a
toutefois augmenté en 2000, année durant laquelle elle a
représenté 15,5 % des aides attribuées.
L'ATTRIBUTION DES AIDES À LA MODERNISATION
DES
EXPLOITATIONS EN ZONE DE MONTAGNE (2000)
|
Montant
|
Nombre de dossiers |
Part
dans le montant total des aides attribuées
|
Aides aux bâtiments d'élevage |
11,65 |
1 300 |
84,5 |
Aides à la mécanisation |
2,13 |
478 |
15,5 |
TOTAL |
13,78 |
1 760 |
100 |
Source
: Ministère de l'Agriculture et
de la
Pêche
L'importance des « files d'attente », qui
représentaient à la fin de l'année 2000, selon les
chiffres fournis par le ministère de l'Agriculture, un montant de
6,1 millions d'euros, souligne l'insuffisance des aides attribuées
au titre de cette année.
Pour l'année 2001, les crédits engagés devraient
augmenter, les sommes prévues en loi de finances, jointes au
cofinancement communautaire et au reliquat des années
précédentes devant permettre l'attribution de 21,09 millions
d'euros.
b) L'épineux dossier des ICHN
Les
indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) sont des aides
spécifiques destinées à soutenir les exploitation
situées dans des zones défavorisées telles que les zones
de montagne.
Le régime de ces indemnités a été
profondément modifié par le plan de développement rural
national (PDRN), en conformité avec le règlement européen
de développement rural du 17 mai 1999.
Dans son avis budgétaire pour 2001, le précédent
rapporteur pour avis du budget du développement rural, notre
collègue Henri Revol, avait exposé le contenu de cette
réforme caractérisée par :
- le versement des aides en fonction du nombre d'hectares de surface
fourragère et non plus en fonction du nombre de têtes de
bovins ;
- la conditionnalité des aides au respect de « bonnes
pratiques agricoles » ;
- la définition de critères d'extensivité tendant
à encadrer le nombre d'animaux primés par hectare.
En outre, cette réforme comporte un recentrage de indemnités
accordées sur les zones de montagne, au détriment des autres
zones défavorisées telles que les zones de piémont.
Désormais, les trois quarts de l'enveloppe allouée à ces
indemnités doivent bénéficier aux seules zones de montagne
et haute montagne. Cette exigence a conduit à réduire ou
supprimer les ICHN attribuées aux éleveurs de bovins laitiers
purs dans les zones de piémont et les zones défavorisées
simples.
Votre rapporteur pour avis exprime ses craintes à l'égard de
l'application de cette réforme, qui aura pour effet d'exclure des
éleveurs du dispositif
, soit parce qu'ils ne satisfont pas aux
nouveaux seuils de chargement, soit parce qu'ils ne se conforment pas aux
« bonnes pratiques agricoles », soit enfin parce que leur
exploitation est située en dehors des zones ciblées.
Comme notre collègue Janine Bardou, ancienne Présidente du groupe
d'études sénatorial sur la montagne, l'avait indiqué lors
de l'examen par la Commission des Affaires économiques du budget de
l'agriculture pour 2001, le nouveau régime risque
d'accélérer la disparition des exploitations les plus fragiles en
zone de montagne.
La possibilité reconnue aux préfets par un décret du
21 juin 2001 d'augmenter ou de diminuer de 20 % le montant de
l'indemnité par rapport au montant fixé dans le PDRN risque par
ailleurs d'aggraver les inégalités générées
par ce nouveau régime.
Une période transitoire de deux ans, au cours de laquelle les
exploitants exclus continueront à percevoir une indemnité
différentielle progressivement réduite a toutefois
été instaurée.
Le ministère de l'Agriculture et de la Pêche a, en outre,
indiqué qu'il avait commandé la réalisation d'une
étude d'impact du nouveau régime sur l'année 2001.
Les résultats de cette étude, qui devraient être
disponibles au début de l'année 2002, pourraient donner lieu
à des ajustements du dispositif.
Votre rapporteur pour avis ne manquera pas de suivre attentivement
l'évolution de ce dossier, qui suscite tant de
mécontentement
.
Pendant l'année 2000, les ICHN ont encore été
versées selon les anciennes règles, la France ayant obtenu un
report d'application de la réforme à la campagne 2001.
D'après les renseignements fournis à votre rapporteur pour avis
par le ministère de l'Agriculture et de la Pêche, les montants
versés en 2000 ont augmenté, en raison d'une légère
hausse du nombre de bénéficiaires, qui s'est élevé
à 115.293 contre 112.469 l'année précédente. Le
montant moyen par bénéficiaire s'est établi à
3.245,3 euros (21.287,8 francs).
Cette évolution est néanmoins à relativiser car, sur le
long terme, une diminution continue du nombre de bénéficiaires
est constatée, en même temps qu'une augmentation du montant moyen
perçu par ces derniers, ce qui illustre la stratégie de
concentration et de ciblage de ce dispositif d'aides.
Par ailleurs, l'effort national fourni en faveur de ces aides a diminué,
en liaison avec l'augmentation de 25 à 50 % du taux de
cofinancement de l'Union européenne. En 2000, leur financement a
mobilisé 187 millions d'euros de crédits nationaux et le
même montant de crédits communautaires, soit un total de
374 millions d'euros.
3. La publication du décret « montagne »
Il
convient de saluer la
publication très attendue du décret
relatif à l'utilisation de la dénomination
« montagne »
prévue par l'article 87 de la
loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999.
Les dispositions de ce décret remplacent l'ancienne
réglementation de l'utilisation du terme
« montagne » sur les produits agricoles et alimentaires,
définie par les décrets n° 88-194 et 88-195 du
26 février 1988, en application de la loi
« montagne » n° 85-30 du
9 janvier 1985.
Le décret n° 2000-123 du 15 décembre 2000
rappelle que l'utilisation de ce terme est réservé aux
denrées alimentaires autres que les vins, ainsi qu'aux produits non
alimentaires non transformés pour lesquels toutes les opérations
-de la production au conditionnement- sont réalisées dans une
zone de montagne, c'est-à-dire une zone dont l'altitude est
supérieure ou égale à quatre cents mètres.
Il est prévu que les matières premières entrant dans la
fabrication des produits et dans l'alimentation des animaux soient
elles-mêmes issues d'une zone de montagne, sauf si elles ne peuvent, pour
des raisons naturelles ou techniques, être produites en montagne.
L'utilisation de la dénomination « montagne »
pour des denrées ou des produits agricoles originaires du territoire
français est subordonnée à l'attribution d'une
autorisation administrative délivrée par le préfet de
région
sur le fondement d'un cahier des charges définissant
avec précision les conditions de production.
Enfin, le principal apport de ce décret est l'instauration d'une
dispense d'autorisation préalable en faveur des produits originaires
d'un Etat membre de l'Union européenne, qui permet à la France de
se mettre en conformité avec le droit communautaire de la concurrence.
Dans un arrêt du 6 mai 1997, la Cour de Justice des
Communautés européennes avait estimé que la
réglementation française contrevenait au droit communautaire de
la concurrence dans la mesure où elle conduisait à appliquer un
dispositif s'apparentant à une mesure d'effet équivalent à
une restriction des échanges.
La nouvelle réglementation les autorise donc à être
introduits en France sous la dénomination
« montagne » à la seule condition que cette
appellation ne soit pas constitutive d'une tromperie sur l'origine.
4. La mise en place d'un groupe de travail interministériel sur le pastoralisme
A
l'occasion du
Conseil national de la Montagne du
5 février 2001
, le ministre de l'agriculture a
annoncé la mise en place d'un
groupe de travail
interministériel sur le pastoralisme
, auquel il a assigné les
missions suivantes :
- rechercher les moyens d'améliorer les actions de
développement et de protection de l'activité pastorale, notamment
dans les zones où celle-ci doit se concilier avec la présence
d'animaux de grande faune ;
- adapter le statut des entités collectives afin de simplifier et
de moderniser les procédures ; il s'agit notamment
d'harmoniser les conditions de versement des aides aux structures gérant
collectivement des surfaces herbagères, telles que les groupements
pastoraux, les syndicats de communes ou encore les sectionnaux -nom
donné à ces structures dans le Massif Central-, quel que soit
leur statut ;
- rechercher une plus grande cohérence entre les droits d'usage et
la réglementation communautaire ;
- adapter la formation et le statut des bergers.
La première réunion de ce groupe de travail a eu lieu le
17 mai 2001. Au cours de cette séance a été
décidée la création de trois sous-groupes
dédiés aux thèmes suivants :
- « entités collectives » ;
- « approche territoriale et valorisation des espaces par la
production et la qualité » ;
Ce sous-groupe doit notamment réaliser un état des lieux du
pastoralisme en France et une évaluation des programmes en cours ;
- « emploi, formation et métiers de l'agriculture de
montagne ».
5. Les initiatives européennes
Sur le
fondement d'un rapport d'initiative
1(
*
)
de M.
Michel Ebner, le Parlement européen a adopté le
6 septembre 2001 une
résolution invitant la Commission
européenne à élaborer une stratégie globale de
développement durable des régions de montagne dans l'Union
européenne
et dans les pays candidats à
l'élargissement, prenant en compte la nécessité de
sauvegarder l'agriculture.
Cette résolution plaide tout d'abord, dans la perspective de
l'élargissement, en faveur d'une définition précise des
régions de montagne, qui permettrait de les distinguer clairement des
autres régions défavorisées.
Elle critique, en outre, l'idée de supprimer le système des
quotas laitiers en zone de montagne.
La résolution a également demandé des actions
spécifiques pour les zones de montagne, telles que l'instauration de
mesures en faveur des races bovines de montagne ou encore la création
d'un label garantissant l'origine des produits de montagne, comme il en existe
désormais en France.
Les députés européens ont appelé de leurs voeux la
mise en place d'un cadre réglementaire et administratif souple pour les
activités de diversification en zone de montagne, comme le tourisme
à la ferme et les marchés de producteurs.
Ils ont aussi souhaité la mise en place de politiques d'accueil des
immigrants qui soient viables sur le plan social et économique.
Enfin, le Parlement européen s'est prononcé pour le
redéploiement des aides de la PAC en faveur du développement
rural.
C. DÉVELOPPEMENT RURAL ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
1. Le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux
Au terme
d'un processus consultatif initié dès la fin de
l'année 2000, le
Gouvernement français a
élaboré, conformément à la loi n° 99-533
du 25 juin 1999 sur l'aménagement et le développement
durable du territoire, huit schémas de services collectifs
destinés à encadrer les politiques publiques dans un certain
nombre de domaines ayant une action structurante pour l'aménagement du
territoire
: culture, énergie, enseignement supérieur et
recherche, espaces naturels et ruraux, information et communication,
santé, sports et transports.
Selon l'article 23 de la loi précitée, le schéma de
services collectifs des espaces naturels et ruraux « fixe les
orientations permettant leur développement durable en prenant en compte
l'ensemble des activités qui s'y déroulent, leurs
caractéristiques locales ainsi que leur fonction économique,
environnementale et sociale ».
Le schéma identifie, en premier lieu, les trois principales tendances
qui caractérisent actuellement ces espaces :
l'accélération de l'urbanisation, la déprise des zones
agricoles en difficulté et l'intensification de la production
agricole dans les zones les plus favorables à cette activité.
Il s'attache ensuite à décrire les services que les espaces
naturels et ruraux fournissent à la société. Il s'agit de
services liés :
- aux productions agricoles et forestières ;
- aux ressources naturelles que sont, par exemple, l'air, l'eau , le
sol ;
- à la biodiversité ;
- aux aménités et aux paysages ;
- à la prévention des risques naturels majeurs.
Enfin, le schéma des espaces naturels et ruraux définit les dix
enjeux stratégiques nationaux de ces territoires pour les vingt
prochaines années :
-
maîtrise de la péri-urbanisation afin de lutter contre
une surconsommation de l'espace principalement agricole,
par une politique
foncière ;
-
gestion des grandes vallées fluviales et leurs estuaires
,
en
prévenant leur vulnérabilité aux risques ;
-
restauration des zones humides,
à travers l'application du
plan national défini en 1995 ;
-
développement, d'ici 2020, d'un réseau
écologique national
dans le cadre du
Réseau
écologique paneuropéen
qui visera à
assurer la
continuité
entre tous les
sites
d'intérêts
écologiques majeurs identifiés et retenus ;
- amélioration de la protection foncière des zones
littorales ;
- préservation des ressources en eau dans certaines zones
agricoles
et gestion des conflits d'usage résultant notamment des
prélèvements pour l'irrigation agricole ;
-
maintien d'une agriculture dans les zones menacées de
déprise
qu'il s'agisse de zones déstabilisées par la
proximité des villes ou des zones défavorisées ;
- renforcement des outils de
prévention des risques naturels
et encouragement au
maintien des services collectifs dans les zones de
montagne ;
- incitation à
la gestion durable des forêts à
travers la reconnaissance de leur multifonctionnalité ;
-
maintien des équilibres dans les régions
méditerranéennes.
Comme les autres schémas, le schéma de services collectifs des
espaces naturels et ruraux a fait l'objet,
le 19 juin 2001, d'un
avis de la Délégation du Sénat à
l'aménagement et au développement durable du territoire
.
Son rapporteur, notre collègue Roger Besse, a critiqué l'approche
sélective retenue par ce schéma, qui conduit à
privilégier la protection des espaces naturels au détriment de la
mise en valeur des zones rurales.
Il a regretté que celles-ci soient essentiellement
présentées comme des espaces fournissant aux citadins des
aménités, alors que leur fonction économique,
principalement envisagée sous l'angle agricole, est peu
valorisée.
L'incertaine portée normative des orientations proposées,
l'absence de définition de stratégies d'actions et de nouveaux
moyens ont également été soulignées.
Doutant de l'utilité du schéma comme instrument d'aide
à la décision publique, notre collègue a notamment
mis en cause la confusion des représentations cartographiques,
s'agissant en particulier de la restitution des enjeux à
l'échelle régionale.
Enfin, il a déploré que le schéma n'insiste pas, en vue
d'endiguer la déprise rurale, sur la nécessité de soutenir
l'élevage bovin. Il est vrai qu'une menace pèse aujourd'hui sur
la pérennité du cheptel bovin, en particulier du troupeau
allaitant, en raison des difficultés subies à la suite des
récentes crises de santé animale.
Le recul des espaces
pâturés dans les régions du grand Centre, au delà
des problèmes d'occupation de l'espace rural, risque en effet de mettre
à mal l'équilibre économique fr
agile de nombreux
départements.
L'ensemble des acteurs consultés attend maintenant la publication
imminente par le Gouvernement du décret de mise en oeuvre de ces
schémas de services.
2. Le dernier CIADT
Dans le cadre du Comité interministériel pour l'aménagement et le développement durable du territoire, qui s'est tenu le 9 juillet 2001, le Gouvernement a prévu des actions en faveur du secteur agricole et, plus largement, en faveur des zones rurales.
a) Les actions en faveur de l'agriculture
La
première mesure annoncée tend
à favoriser la
réorientation de l'agriculture bretonne
, touchée selon le
Gouvernement par des crises agricoles répétées et par la
dégradation de la qualité de l'eau, dans le sens d'un
développement économique pérenne et respectueux de
l'environnement.
Il s'agit, en outre, de faire de cette démarche, axée sur la
Bretagne, un exemple pour l'ensemble de l'agriculture française.
Dans cette optique, le CIADT a pris acte des initiatives
déployées en Bretagne, en particulier de l'engagement des
collectivités territoriales, des professionnels de l'agriculture et de
l'agroalimentaire, ainsi que des partenaires sociaux en faveur du
développement pérenne de l'agriculture et de l'agroalimentaire
en Bretagne
, matérialisé par la
charte régionale
signée le 14 mai 2001.
Sur le fondement de cette charte, établie à la suite d'un
diagnostic approfondi, devrait être élaboré un plan
d'action, en concertation avec un groupe de travail régional. A cet
effet, le préfet de région est chargé de permettre la
poursuite du débat et de la concertation entre acteurs, qui devraient
déboucher, à la fin de l'année 2001, sur des assises
régionales de l'agriculture et de son environnement.
Pour accompagner cette démarche, le CIADT a annoncé l'octroi,
d'ici 2003, de 11,5 millions de francs de crédits
supplémentaires aux préfets des départements bretons. Il
s'agit de renforcer les moyens des services de l'Etat en matière
d'instruction des dossiers et de contrôle du respect de la
réglementation sur l'environnement. Une vingtaine de postes
affectés au contrôle devraient, en outre, être
créés après 2002.
Enfin, le Gouvernement a décidé de prendre en charge le
financement de la mesure de couverture des sols, imposée dans le cadre
de la directive « nitrates ».
Le deuxième axe des mesures annoncées par le CIADT en
faveur de l'agriculture s'adresse à
la filière bovine
,
durement éprouvée par les crises de santé animale -ESB,
fièvre aphteuse- de ces derniers mois.
Les actions concernées visent à mobiliser conjointement les fonds
publics et les financements professionnels. Elles prévoient:
- une intensification de la communication en faveur de la viande ;
- un renforcement des démarches
« qualité » dans la filière bovine, avec une
incitation au développement de bonnes pratiques dans le domaine de
l'élevage ;
- une participation au financement des mesures de reconversion, de
formation aux nouveaux métiers de la filière et de cessation
anticipée d'activité, mises en oeuvre par les industries des
viandes ;
- un plan de soutien à l'équipement des entreprises du
secteur en stations de traitement des déchets autres que
d'incinération ;
- une aide à l'adaptation des outils industriels aux contraintes
survenues à la suite de la crise de l'ESB.
Le dernier train de mesures annoncées en faveur des espaces
agricoles concerne
l'agriculture périurbaine
.
Ces mesures, qui visent à protéger cette agriculture
menacée par l'étalement des zones urbaines et confrontée
à des difficultés particulières, se composent :
- d'un accompagnement technique et financier de sept
projets
expérimentaux agri-urbains
associant agriculteurs, exploitants
forestiers et acteurs urbains ;
- de l'engagement à présenter, d'ici 2002, à la
Commission européenne
des mesures adaptées à
l'agriculture périurbaine dans le cadre de contrats territoriaux
d'exploitation
;
- du renforcement de
l'intervention publique foncière
dans
les espaces périurbains.
Le CIADT a plaidé, à cet égard, en faveur d'une synergie
renforcée entre les actions conduites par les sociétés
d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) et les
Etablissements publics fonciers (EPF).
Il a également indiqué qu'un rapport sur les modalités de
financement des SAFER, sur le portage des réserves foncières en
vue de projets d'aménagement périurbain, ainsi que sur le
rôle des différents opérateurs dans ce domaine, serait
réalisé par une mission interministérielle.
b) Autres actions en faveur des zones rurales
Le CIADT
a également annoncé des mesures visant à renforcer la
présence et la qualité des services publics de proximité,
notamment dans les zones rurales.
Dans ce but, il a lancé un appel à projets, doté d'au
moins 10 millions de francs, en vue de soutenir les innovations des
maisons des services publics en matière d'insertion dans leur
environnement ou d'organisation des services.
Votre rapporteur pour avis considère cette somme comme nettement
insuffisante pour permettre un développement efficace de ces structures.
LES
MAISONS DES SERVICES PUBLICS
DANS LES ZONES RURALES
Les
Maisons des services publics regroupent dans les zones rurales, mais
également dans les quartiers en difficulté, des services de
l'Etat, des collectivités territoriales, des organismes de
sécurité sociale ou d'autres organismes chargés d'une
mission de service public.
Instituées par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec l'administration, elles rassemblent en
réalité des structures telles que les « points
publics », les « espaces ruraux pour l'emploi et la
formation », apparues depuis une dizaine d'années pour contrer
le mouvement de départs des services publics en zone rurale. C'est
seulement à partir de 1994 que la formule de ces lieux d'accueil
polyvalents fut étendue aux quartiers sensibles.
On compte aujourd'hui 260 maisons des services publics, dont
près de la moitié (47,6 %) en zone rurale.
Créées le plus souvent à l'initiative des préfets,
éventuellement sur la demande d'une collectivité territoriale,
elles rassemblent des services variés sur la base d'une convention ou
dans le cadre d'un groupement d'intérêt public.
Elles proposent ainsi une assistance dans les démarches administratives
ou des prestations d'aide juridique, délivrent des titres administratifs
et versent des prestations dans le secteur de l'emploi ou de l'action sociale.
En outre, le CIADT a décidé qu'un effort serait
réalisé en vue de favoriser l'installation de
délégués du Médiateur de la République en
milieu rural. Ces délégués contribuent à traiter au
niveau local les plaintes des usagers.
II. LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE SOUTIEN AU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET SA TRADUCTION AU NIVEAU NATIONAL
A. LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE SOUTIEN AU DÉVELOPPEMENT RURAL
Le
soutien au développement rural est devenu un élément
fondamental de la politique agricole européenne dont il constitue le
« deuxième pilier ».
Cette orientation relativement récente -puisque la naissance officielle
de cette politique date de l'accord de Berlin sur l'Agenda 2000 de mars
1999- repose sur la prise de conscience de l'importance de l'enjeu que
représente le développement équilibré du territoire
rural au sein de l'espace européen.
La politique européenne de soutien au développement rural trouve
une traduction au travers de deux instruments : le règlement de
développement rural et les programmes d'initiatives communautaires.
1. Le règlement européen de développement rural
a) Contenu du règlement
Le
règlement CE n° 1257/1999 du 17 mai 1999
concernant le soutien au développement rural par le FEOGA regroupe
l'ensemble des actions européennes en faveur des structures agricoles et
des zones rurales, qui relevaient auparavant soit des politiques structurelles,
soit des mesures d'accompagnement de la PAC.
Classées en neuf catégories différentes, ces mesures, au
nombre de vingt deux, visent à développer la dimension
multifonctionnelle de l'agriculture, c'est-à-dire sa contribution,
au-delà de la simple activité productive, à l'occupation
de l'espace, à l'aménagement du territoire, à l'animation
de la vie rurale
Seule la mesure agro-environnementale doit obligatoirement être mise en
oeuvre par les Etats membres, les autres mesures ne revêtant qu'un
caractère facultatif. En autorisant la définition des
priorités de développement rural au niveau national, le
règlement fait donc une large place au principe de subsidiarité.
b) Canaux de financement
Le
règlement de développement rural prévoit le cofinancement
de l'ensemble des mesures précitées par le FEOGA et les Etats
membres.
S'agissant du cofinancement communautaire, il distingue toutefois entre les
deux catégories de mesures de soutien :
- les
mesures d'accompagnement de la PAC
(mesures
agro-environnementales, préretraites, boisement, indemnités
compensatoires) font l'objet d'un cofinancement par
la section garantie du
FEOGA
sur l'ensemble du territoire ;
- les
autres mesures
de soutien sont cofinancées :
soit par
le FEOGA-orientation
, lorsqu'elles sont
destinées aux
régions de l'objectif 1,
c'est à
dire les régions en retard de développement ;
soit par le
FEOGA-garantie
lorsqu'elles bénéficient
aux
régions de l'objectif 2-
régions
confrontées à des difficultés d'ordre structurel.
Les ressources allouées au
FEOGA-garantie
pour les
dépenses de développement rural représentent
30,37 milliards d'euros pour la période 2000-2006
,
l'enveloppe annuelle étant plafonnée à
4,3 milliards d'euros
.
Les ressources accordées au
FEOGA-orientation
pour la même
période s'élèvent, quant à elles, à
195 milliards d'euros
, dont 70 % sont toutefois
réservés aux régions de l'objectif 1.
2. Le programme d'initiative communautaire Leader +
Aux
termes du règlement européen de développement rural, un
programme d'initiative communautaire spécifique au développement
rural peut être mis en oeuvre pour étendre le champ d'application
des mesures cofinancées par le FEOGA-orientation au-delà des
régions de l'objectif 1.
Ce type de programme vise à soutenir les initiatives prises par des
acteurs locaux en faveur du développement rural, ces partenaires
étant désignés par le terme de « groupes
d'action locale » (GAL).
Deux initiatives, appelées LEADER I et LEADER II, ont déjà
vu le jour en 1991et en 1994.
Les objectifs et les modalités de mise en oeuvre du dernier programme,
dénommé LEADER+, ont été définis par une
communication de la Commission européenne du 14 avril 2000.
L'initiative communautaire LEADER+ se voit assigner pour objectifs :
- de soutenir des stratégies de développement rural
présentées par les GAL pour des territoires donnés,
chacune de ces stratégies devant être fondée sur un projet
mobilisateur tel que la valorisation de produits locaux ou l'introduction de
nouvelles technologies ;
- d'encourager la coopération entre territoires ruraux d'un
même Etat ou d'Etats membres différents ;
- d'inciter à la mise en réseau des groupes d'actions
locales ainsi que des administrations impliquées dans l'application du
programme.
La dotation du FEOGA-orientation affectée à cette initiative
s'élève à 2,02 milliards d'euros pour la période
2000-2006.
Sa mise en oeuvre au niveau national est subordonnée à la
présentation par chaque Etat membre de propositions définissant
les territoires retenus, les critères de sélection des projets
des groupes d'actions locales, ainsi que les financements
complémentaires proposés.
B. LA TRANSCRIPTION DE CES PRIORITÉS AU NIVEAU NATIONAL
1. La mise en oeuvre de la politique européenne de soutien au développement rural
a) L'application du règlement européen de développement rural
Les
orientations du règlement de développement rural sont mis en
oeuvre dans deux cadres complémentaires
Le plan de développement rural national (PDRN)
Approuvé formellement par la Commission européenne le
7 septembre 2000, le plan français de développement
rural programme seize des vingt deux mesures proposées par le
règlement européen.
PROGRAMMATION FINANCIÈRE DES MESURES
DU PLAN DE
DÉVELOPPEMENT RURAL NATIONAL
POUR L'ANNÉE 2000 ET POUR LA
PÉRIODE 2000-2006
Mesures |
2000 |
2000-2006 |
||
|
Coût total ou
|
Coût total ou
|
Coût total ou
|
Coût total ou
|
Investissement dans les exploitations agricoles |
1 199,66 |
182,88 |
10 088,06 |
1 537,91 |
Installation de jeunes agriculteurs |
1 476,29 |
225,05 |
12 346,80 |
1 882,25 |
Formation |
56,00 |
8,53 |
766,00 |
116,77 |
Préretraite |
589,00 |
89,94 |
2 49,16 |
380,23 |
Zones
défavorisées
|
2 530,00 |
385,69 |
18 623,44 |
2 839,12 |
Agri-environnement |
2 450,00 |
375,5 |
15 125,79 |
2 305,91 |
Amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles |
2 333,33 |
355,71 |
16 333,33 |
2 490,00 |
Boisement de terres agricoles |
86,17 |
13,1 |
789,85 |
120,41 |
Autres mesures forestières |
218,85 |
33,36 |
3 444,89 |
525,17 |
Amélioration des terres |
15,15 |
2,31 |
106,06 |
16,16 |
Remembrement des terres |
100 |
15,24 |
700,00 |
106,71 |
Instauration de services de remplacement sur l'exploitation et de services d'aide à la gestion agricole |
- |
- |
- |
- |
Commercialisation des produits agricoles de qualité |
37,5 |
5,71 |
366,25 |
55,83 |
Services essentiels pour l'économie et la population rurale |
- |
- |
98,39 |
15,00 |
Rénovation et développement des villages et protection et conservation du patrimoine rural |
22,5 |
3,43 |
219,75 |
33,50 |
Diversification des activités agricoles ou proches de l'agriculture en vue de créer des activités multiples ou des alternatives de revenu |
37,5 |
5,71 |
366,25 |
33,50 |
Gestion des ressources en eau destinées à l'agriculture |
22,5 |
3,430 |
- |
33,50 |
Développement et amélioration des infrastructures liées au développement de l'agriculture |
- |
- |
- |
- |
Encouragement des activités touristiques et artisanales |
- |
- |
- |
- |
Protection de l'environnement en ce qui concerne l'agriculture, la sylviculture et la gestion de l'espace naturel, ainsi que l'amélioration du bien-être des animaux |
60 |
9,14 |
1 181,00 |
180,04 |
Reconstitution du potentiel de production agricole endommagé par des catastrophes naturelles et mise en place des instruments de prévention appropriés |
- |
- |
- |
- |
Programme |
11 235,46 |
1 712,85 |
83 269,82 |
12 694,40 |
(1)
Somme de la contribution nationale et de la
contribution européenne
Source
:Ministère de l'Agriculture et de la
Pêche
Il s'applique à l'ensemble du territoire national pour les quatre
mesures d'accompagnement et aux zones autres que celles relevant de l'objectif
1 pour les autres mesures. Il est cofinancé par le seul FEOGA-garantie.
?
Les documents uniques de programmation (DOCUP) dans les
régions d'objectifs 1 et 2
En complément des aides versées directement aux exploitants
agricoles dans le cadre du PDRN, la France bénéficie, au profit
de certaines régions éligibles, de crédits communautaires
inscrits dans les documents uniques de programmation.
Il convient de distinguer entre :
- d'une part, les
« DOCUP objectif 1 »,
destinés à programmer les mesures autres que les quatre mesures
d'accompagnement dans les régions en retard de développement
-c'est à dire les départements d'outre-mer, la Corse et le
Hainaut- et qui sont abondés par le FEOGA-orientation ;
- d'autre part, les
« DOCUP objectif 2 »,
permettant de mobiliser quinze mesures différentes dans les zones en
difficultés structurelles et financés par le FEOGA-garantie, le
FEDER et le FSE.
b) La mise en oeuvre de Leader +
L'enveloppe allouée à la France pour la mise en
oeuvre
de LEADER + s'élève à 268 millions d'euros.
Le programme français est en cours d'adoption par l'Union
européenne. Un appel à candidature a parallèlement
été lancé en mai 2001 au niveau national, qui vise
à sélectionner quelques 140 GAL.
2. Le rôle des CTE
Créés par l'article premier de la loi
d'orientation
agricole du 9 juillet 1999 en vue de mettre en pratique le concept de la
mutifonctionnalité de l'agriculture, les contrats territoriaux
d'exploitation (CTE) sont pour le Ministère de l'Agriculture et de la
Pêche l'instrument privilégié d'action en faveur du
développement rural.
Ils doivent, en effet, rémunérer les nouvelles fonctions que se
voient reconnaître les agriculteurs dans les domaines de l'environnement,
de la qualité et de la sécurité alimentaire, ainsi qu'en
matière de revitalisation de l'espace rural.
En contrepartie de ces engagements, les agriculteurs perçoivent des
aides à l'exploitation, cofinancées par les crédits
nationaux et européens, conformément au règlement
européen de développement rural.
Conclu pour une durée de cinq ans entre un agriculteur et le
représentant de l'Etat dans le département, chaque CTE doit
comporter à la fois un volet socio-économique et un volet
environnemental/territorial. Tout projet individuel doit être compatible
avec un contrat-type départemental élaboré à partir
d'orientation définies par le Ministère de l'Agriculture. La
signature d'un CTE peut, par ailleurs, s'inscrire dans une démarche
collective, lorsque plusieurs exploitants signent le même contrat en vue
de concrétiser un projet commun.
La montée en charge du dispositif s'est effectuée avec une
certaine lenteur, qui s'explique pour partie par la complexité de cet
instrument.
A titre d'exemple, les règles de financement du CTE diffèrent
pour chacun des volets qui composent ce contrat. Le volet environnemental et
territorial donne lieu au versement d'une aide annuelle et plafonnée,
qui varie annuellement en fonction de la perte encourue et des surcoûts
générés par les engagements agri-environnementaux. Le
financement du volet socio-économique comporte quant à lui une
rémunération des frais liés à la préparation
du projet et une rémunération variable dépendant des
objectifs atteints.
Au 19 octobre 2001, 14.100 CTE avaient été signés et
18.325 avaient fait l'objet d'un avis favorable par les commissions
départementales d'orientation agricole (CDOA). Le montant moyen des
aides allouées dans le cadre d'un CTE s'établit à
250.000 francs.
L'analyse des CTE signés révèle une
surreprésentation des contrats signés avec des exploitants
situés en zone de montagne. Représentant 11 % des
agriculteurs français, ils ont souscrits 18 % des contrats. Une
part significative des CTE signés accompagne également des
conversions à l'agriculture biologique.
L'année 2001 a été marquée par le lancement de
CTE-cadres destinés à favoriser l'émergence de projets
collectifs.
S'inscrivant dans une démarche simplificatrice, ces CTE-cadres sont en
quelque sorte des contrats-types, déclinés par système de
production. Les agriculteurs peuvent y adhérer sans les modifier ou, au
contraire, l'enrichir de mesures correspondant mieux à leur projet
personnel. Par ailleurs, ces CTE-cadres présentent l'avantage d'avoir
été préalablement agréés par les CDOA, ce
qui dispense les signataires d'un examen individuel par ces commissions.
Premier CTE-cadre, le CTE « élevage-herbager » a été lancé en février 2001. Il a été suivi d'un CTE « élevage porcin » et d'un CTE « laitier ». D'autres sont en préparation, dans les domaines des grandes cultures, de l'agri-tourisme ainsi que des fruits et légumes.
CHAPITRE II -
L'EXAMEN DES CRÉDITS
I. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE
A. LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX AMÉNAGEMENTS EN MILIEU RURAL
La ligne 61-44/10 (aménagement foncier et
hydraulique)
est essentiellement destinée au financement des
opérations d'hydraulique agricole d'intérêt national ou
d'intérêt régional. Une petite partie de ses crédits
finance toutefois des opérations d'aménagement foncier dans les
départements d'outre-mer.
Le montant total des travaux d'hydraulique agricole subventionnés par
les pouvoirs publics en 2000 s'est élevé à
168 millions d'euros, soit environ 1,1 milliard de francs. La
participation financière du ministère de l'agriculture et de la
pêche a représenté 8,5 % de cette somme.
Pour l'année 1999, ces financements publics ont été
utilisés à 35 % pour des travaux d'irrigation, à
28 % pour l'aménagement des rivières, le reste ayant
été notamment affecté à des opérations
d'assainissement et de drainage (15 %), ou à la réalisation
ou l'entretien de barrages et retenues collinaires (13 %).
Les crédits abondant la ligne « aménagement foncier et
hydraulique » dans le budget du ministère de l'agriculture
pour 2002 s'établissent à 18,736 millions d'euros en
autorisations de programme et à 14,515 millions d'euros en
crédits de paiement, ce qui représente des
augmentations
respectives de 4,5 % et 15,7 %. Ces progressions, qu'il convient de
saluer, confirment une tendance amorcée en loi de finances pour 2001,
après plusieurs années de baisse.
D'après les renseignements fournis par le Ministère de
l'Agriculture et de la Pêche à notre demande, les crédits
d'hydraulique agricole prévus pour l'année 2002 devraient
être consacrés en priorité au financement d'investissements
de valorisation de la ressource, tels que les retenues collinaires,
plutôt qu'à des projets d'extension de réseaux de
canalisation.
La ligne 61-44/20 (amélioration du cadre de vie et
développement rural)
rassemble des crédits de subventions
d'investissement en vue du financement de projets de développement rural
dans des domaines tels que l'agri-tourisme, la valorisation des ressources
locales ou la mise en valeur du patrimoine.
Pour l'année 2002, la dotation de cette ligne budgétaire est
simplement reconduite à 2,607 millions d'euros (17,1 millions
de francs) en autorisations de programme. Elle augmente néanmoins
de 3 % en crédits de paiement, passant de 2,040 à
2,103 millions d'euros (13,8 millions de francs), après avoir
diminué de 18,2 % l'année dernière.
La ligne 61-44/70 (grands aménagements régionaux)
regroupe les crédits destinés aux sociétés
d'aménagement régional (SAR) qui interviennent dans le secteur de
l'hydraulique :
- la Société du canal de Provence (SCP) ;
- la Compagnie d'aménagement des coteaux de Gascogne (CACG) ;
- la Compagnie d'aménagement du Bas-Rhône et du Languedoc
(BRL).
La Société pour la mise en valeur des régions Auvergne et
Limousin (SOMIVAL) qui développe des actions en faveur des territoires
ruraux de développement prioritaire (TRDP) ne reçoit pas de
crédits au titre de cette ligne budgétaire, le Ministère
de l'Agriculture ayant depuis 2000 recentré ses financements en
direction du secteur hydraulique.
A cet égard, les dotations allouées aux trois SAR
précitées doivent servir à financer des programmes
d'investissement liés à des opérations d'hydraulique
agricole, à l'exclusion de toute autre action, notamment en
matière d'aménagement rural, que ces structures seraient
susceptibles de conduire.
Pour 2002, les crédits inscrits à la ligne 61-44/70 se
stabilisent à 4,574 millions d'euros (30 millions de francs)
en autorisations de programme, mais diminuent de plus de 11 % en
crédits de paiement, dont le montant s'établit à
5.489 millions d'euros (36 millions de francs).
LES CRÉDITS CONSACRÉS A L'AMÉNAGEMENT DE L'ESPACE RURAL DANS LE BUDGET DU MINISTERE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE
|
Loi de
finances pour 2001
|
Projet
de loi de finances pour 2002
|
Evolution 2002/2001
|
|||
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
61-44/10
|
17,921 |
12,237 |
18,736 |
14,515 |
+ 4,5 |
+ 15,7 |
61-44/20
|
2,607 |
2,040 |
2,607 |
2,103 |
- |
+ 3 |
61-44/70
|
4,573 |
6,098 |
4,574 |
5,489 |
+ 0,01 |
- 11,09 |
Total |
25,101 |
20,375 |
25,917 |
22,107 |
+ 3,25% |
+ 8,5% |
B. LES CRÉDITS CONSACRÉS AU DÉVELOPPEMENT RURAL PROPREMENT DIT
1. Les crédits d'amélioration du cadre de vie et d'aménagement de l'espace rural
L'amélioration du cadre de vie et l'aménagement
de
l'espace rural mobilise quatre lignes budgétaires.
La ligne 44-80/10 (animation en milieu rural)
se compose des
crédits destinés à soutenir les principales associations
intervenant dans le domaine de l'animation du milieu rural. Depuis un an, le
ministère de l'Agriculture et de la Pêche s'est engagé dans
un conventionnement pluriannuel avec les quinze associations dites
« têtes de réseau » de l'animation rurale,
destiné à permettre un soutien à moyen terme de leurs
actions.
Lors d'une rencontre organisée le 26 septembre dernier avec les
associations du monde rural pour commémorer le centenaire de la loi de
1901 sur la liberté d'association, le ministre de l'Agriculture et de la
Pêche a annoncé la constitution, sur le site Internet du
ministère, d'un espace consacré aux associations travaillant
à l'animation rurale.
Il n'en reste pas moins que la ligne budgétaire « animation
rurale », dotée de quelque 3,145 millions d'euros, reste
stable par rapport à l'année précédente.
Votre rapporteur pour avis regrette qu'aucune augmentation de crédits
n'ait été décidée pour traduire le soutien
exprimé par le ministre de l'agriculture aux associations
concernées à l'occasion de cette manifestation.
La ligne 44-80/20 (interventions pour l'aménagement rural)
regroupe des crédits visant à financer des actions de
développement économique, telles que l'agri-tourisme, la
valorisation des ressources locales ou le développement de projets
collectifs agricoles, dans le cadre des contrats de plan Etat-région.
Elle contribue également à soutenir des actions de recherche et
de communication conduites par des associations spécialisées.
Cette ligne, dotée de 3,259 millions d'euros, connaît une
légère progression (+ 0,25%) par rapport à
l'année 2001.
La ligne 44-80/60 (fonctionnement des SAFER)
regroupe les
crédits de fonctionnement destinés aux sociétés
d'aménagement foncier et d'équipement rural (SAFER).
D'un montant de 7,694 millions d'euros pour l'année 2002, elle
bénéficie d'une légère augmentation
(+ 0,93 %) par rapport à 2001, ce qui est toutefois sans
commune mesure avec la progression de 11 % observée en loi de
finances pour 2001.
CRÉDITS DU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE CONCOURANT À L'AMÉLIORATION DU CADRE DE VIE RURAL
|
Loi de
finances
|
Projet
de loi de finances pour 2002
|
Evolution 2002/2001
|
44.80/103
|
3,145 023 |
3,145 023 |
- |
44.80/20
|
3,251 433 |
3,259 360 |
+ 0,25 |
44.80/60
|
7,622 451 |
7,694 102 |
+ 0,93 |
TOTAL |
14,018 907 |
14,098 485 |
+ 0,57 |
2. Les crédits destinés au financement de la politique du cheval
La
politique du cheval est financée par six lignes budgétaires,
dont certaines ont été spécialement créées
en raison de la budgétisation d'une partie du Fonds national des Haras
et des activités hippiques.
En effet, l'article 37 du projet de loi de finances pour 2002
budgétise les dépenses liées à
l'établissement public « Les Haras nationaux » et
les subventions d'encouragement à l'élevage des chevaux.
Ces dotations, jusqu'à présent inscrites sur le compte
d'affectation spéciale « Fonds national des Haras et des
activités hippiques », étaient de ce fait soumises aux
aléas de recettes liés aux prélèvements sur les
enjeux des courses.
L'article 37 du projet de loi de finances modifie par
conséquent le périmètre de ce compte, désormais
intitulé « Fonds national des courses et de
l'élevage » qui ne retrace plus que les seules subventions
pour le développement de l'élevage et des courses, ainsi que les
dépenses éventuelles ou accidentelles.
Ce compte est abondé par le prélèvement sur les sommes
engagées au pari mutuel urbain et les produits des services rendus par
les Haras nationaux.
Les dépenses transférées sur le budget du
Ministère de l'Agriculture et de la Pêche figurent
désormais :
- à
la ligne 34-97/80 (dépenses liées à la
mise en oeuvre des actions forestières)
dont l'augmentation de
crédits de 76.225 euros correspond à ce transfert ;
- à
la ligne 36-22/44 (Haras nationaux)
qui augmente de
20,09 millions d'euros et qui est destinée au financement des
dépenses de fonctionnement des Haras nationaux ;
- à
la
ligne 37-11/42 (forêt et aménagement
rural)
dont les crédits augmentent de ce fait de
152.449 euros ;
- à
la nouvelle ligne 44-80/70 (intervention en faveur de
l'élevage et de l'utilisation du cheval)
, créée
spécifiquement dans le projet de loi de finances pour 2002 et
abondée de 5,03 millions d'euros ;
- à
la ligne 61-44/60 (élevage des chevaux et
équipement hippique)
qui progresse de 410.000 euros en
crédits de paiement ;
- à
la nouvelle ligne 61-44/90 (Haras nationaux)
qui
concerne les subventions d'investissement aux Haras nationaux et qui est
dotée de 14,483 millions d'euros en autorisations de programme et
de 7,043 millions d'euros en crédits de paiement.
CRÉDITS DU BUDGET DU MINISTÈRE DE
L'AGRICULTURE ET
DE LA PÊCHE
CONCOURANT À LA POLITIQUE DU CHEVAL
Ligne budgétaire |
Nature |
Montant en millions d'euros
|
34-97/80 |
Dépenses liées à la mise en oeuvre des activités forestières |
0,076 |
36-22/44 |
Fonctionnement des Haras nationaux |
0,152 |
37-11/42 |
Forêt et aménagement rural |
40,900 |
44-80/70 |
Intervention en faveur de l'élevage et de l'utilisation du cheval |
5,031 |
61-44/60 |
Elevage des chevaux et interventions hippiques |
0,425 |
61-44/90 |
Investissements des Haras nationaux |
7,043 |
TOTAL |
53,627 |
Le montant total des crédits consacrés à la politique du cheval pour 2002 -à l'exclusion des crédits figurant au compte d'affectation spéciale « Fonds national des courses et de l'élevage »- s'élève à 53,627 millions d'euros (353,14 millions de francs).
C. LES CRÉDITS CONSACRÉS A LA FORÊT
1. Les priorités du Gouvernement
Les
crédits consacrés au secteur forestier répondent, selon le
Gouvernement, à un certain nombre de priorités.
La première d'entre elles est
la reconstitution de la forêt
après les tempêtes
de décembre 1999, qui
bénéficie, depuis l'année dernière, d'une dotation
annuelle de 91,04 millions d'euros (600 millions de francs). Cette
dotation doit permettre d'engager les travaux de boisement, de reboisement et
de voirie routière, afin d'honorer, malgré les
dégâts provoqués par les tempêtes, les engagements
souscrits par la France à Kyoto.
La protection des forêts
, qui constitue la deuxième
priorité de ce secteur, se voit affecter une enveloppe de
56,45 millions d'euros (372 millions de francs).
Cette dotation autorise l'attribution de moyens stables à la politique
de restauration des terrains en montagne et permet d'augmenter ceux
consacrés à la protection de la forêt contre les incendies.
Les crédits du Conservatoire de la forêt
méditerranéenne progressent, à cet égard, de plus
de 14 % pour atteindre 10,97 millions d'euros
(72 millions de francs).
Les crédits de protection phytosanitaire et de surveillance sanitaire
des forêts s'établissent à 3,79 millions d'euros
(25 millions de francs), en conformité avec le plan chablis.
Le soutien à l'efficacité économique de la
filière forêt-bois
, troisième axe du budget du secteur
forestier, se traduit par une stabilité des interventions en faveur des
industries du bois. Celles-ci comprennent :
- des aides aux investissements immatériels ;
- des aides aux investissements des scieries ;
- des aides à la modernisation des exploitations
forestières.
Enfin, le montant du
versement compensateur de l'Etat à l'Office
national des forêts
, qui vise à financer l'écart entre
le coût de la gestion, par l'ONF, des forêts des communes
forestières et le montant des frais de garderie supportés par
celles-ci,
est reconduit à 145,89 millions d'euros
(957 millions de francs).
2. Analyse détaillée des crédits
Les
crédits consacrés à la forêt dans le projet de loi
de finances pour 2002 s'élèvent à 340,9 millions
d'euros (2,24 milliards de francs) contre 391,8 milliards d'euros
(2,57 milliards de francs) l'année précédente.
Parmi ces crédits, 259,28 millions d'euros sont alloués aux
dépenses ordinaires, en diminution de 6,9%.
Les dépenses forestières du titre III (moyens des
services)
connaissent une progression moyenne de 3,4 %, qui concerne
notamment le chapitre 37-11/42 (forêt et aménagement rural), le
chapitre 36-22/41 (subvention de fonctionnement à l'Inventaire forestier
national) et le chapitre 34-15/92 (dépenses de matériel et
de fonctionnement liées à la mise en oeuvre des actions
forestières).
Les crédits du titre IV, destinés aux interventions
publiques
, sont en revanche en diminution de 8,4 %,
s'établissant à 223,9 millions d'euros.
Le chapitre 44-42/20 (bonifications de prêts à la forêt) est
particulièrement touché par cette baisse, puisque ses
crédits diminuent de 43,4 %.
Les crédits destinés à la sauvegarde de l'espace forestier
au niveau déconcentré sont également en baisse
(- 4,2 %).
Les dotations en faveur de l'orientation et la valorisation de la
filière bois, ainsi que la contribution de l'Etat aux frais de gestion
par l'ONF des forêts des collectivités sont toutefois stables,
s'établissant respectivement à 31,953 millions d'euros et
à 145,893 millions d'euros.
CRÉDITS CONSACRÉS À LA FORÊT PAR
LE
BUDGET 2002
DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA
PÊCHE
DÉPENSES ORDINAIRES (en euros)
Ligne budgétaire |
Nature des crédits |
Crédits en loi de finances initiale 2001 |
Crédits en projet de loi de finances 2002 |
Evolution (en %) |
TITRE III |
MOYENS DES SERVICES |
34 802 628 |
36 009 760 |
+3,4 % |
31-15/92 |
Rémunération des personnels ouvriers en matière de sauvegarde de l'espace forestier |
230 926 |
230 926 |
- |
34-97/80 |
Dépenses de matériel et de fonctionnement liées à la mise en oeuvre des actions forestières |
1 798 898 |
1 875 123 |
+4,1 % |
35-92 |
Forêt : travaux d'entretien (intégralité du chapitre qui comprend des crédits pour les anciens harkis et des crédits déconcentrés et non déconcentrés en faveur de la sauvegarde de l'espace forestier) |
25 001 639 |
25 611 435 |
+2,4 % |
36-22/41 |
Subvention de fonctionnement à l'inventaire forestier national |
6 250 410 |
6 619 072 |
+5,6 % |
37-11/42 |
Forêt et aménagement rural : vulgarisation, information, assistance technique et animation |
1 520 755 |
1 673 204 |
+10,2 % |
TITRE IV |
INTERVENTIONS PUBLIQUES |
244 474 866 |
223 902 437 |
-8,4% |
44-42/20 |
Charges de bonification de prêts à la forêt |
45 734 705 |
25 916 333 |
-43,4 % |
44-92/10 |
Production forestière et sauvegarde de l'espace forestier : crédits non déconcentrés |
2 885 860 |
2 881 287 |
-0,16% |
44-92/20 |
Production forestière et sauvegarde de l'espace forestier : crédits déconcentrés |
18 007 278 |
17 257 794 |
- 4,2% |
44-92/30 |
Fonds forestier national : orientation et valorisation de la filière forêt-bois |
31 953 314 |
31 953 314 |
- |
44-92/70 |
Contribution de l'Etat aux frais de gestion des forêts des collectivités assurées par l'ONF |
145 893 709 |
145 893 709 |
- |
TOTAL POUR LES DÉPENSES ORDINAIRES |
279 2777 494 |
259 912 197 |
-6,9% |
DÉPENSES EN CAPITAL (en euros)
Ligne budgétaire |
Nature des crédits |
Loi de
finances initiale 2001
|
Projet
de loi de finances 2002
|
Evolution (en%) |
TITRE V |
INVESTISSEMENTS EXÉCUTÉS PAR L'ETAT |
3 850 000 |
3 727 000 |
-3,2% |
51-92/90 |
Travaux de sauvegarde du domaine |
3 850 000 |
3 727 000 |
-3,2 % |
TITRE VI |
SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT ACCORDÉES PAR L'ETAT |
86 313 000 |
72 476 000 |
-16,0 % |
61-02/10 |
Conservatoire de la forêt méditerranéenne |
9 604 000 |
10 976 000 |
+14,3 % |
61-45/10 |
Prévention des risques et opérations de protection |
8 605 000 |
6 711 000 |
-16,8 % |
61-45/20 |
Acquisitions |
689 000 |
519 000 |
-24,7 % |
61-45/30 |
Mesures forestières en agriculture |
6 737 000 |
5 980 000 |
-11,2 % |
61-45/40 |
Reboisement, conversion, amélioration, équipement, outils de gestion : opération éligible au FEOGA-Garantie |
46 444 000 |
36 166 000 |
-22,1 % |
61-45/50 |
Reboisement, conversion, amélioration, équipement, outils de gestion : opération non éligible au FEOGA-Garantie |
5 359 000 |
3 596 000 |
-32,9 % |
61-45/60 |
Modernisation de la première transformation |
2 927 000 |
2 626 000 |
-10,3 % |
61-45/70 |
Modernisation de l'exploitation forestière |
3 515 000 |
3 234 000 |
-8 % |
61-45/80 |
Actions incitatives et expérimentations |
2 973 000 |
2 668 000 |
-10,2 % |
TOTAL POUR LES DÉPENSES EN CAPITAL |
90 163 000 |
76 203 000 |
-15,5% |
D'autre
part, 76,2 millions d'euros sont destinés au financement de
dépenses en capital, en baisse de 15,5 % par rapport à
l'année précédente.
Le titre V
, qui rassemble les crédits finançant les
investissements exécutés par l'Etat
, est doté de
3,73 millions d'euros en crédits de paiement, qui servent
exclusivement à abonder le chapitre 51-92/90 (travaux de sauvegarde du
domaine. Ces crédits baissent de 3,2 % par rapport à
l'année précédente
Les crédits du
titre VI
, destinés au versement de
subventions d'investissement
par l'Etat, accusent une diminution de
16 %, passant de 86,31 à 72,48 millions d'euros en
crédits de paiement. Cette diminution concerne l'ensemble des chapitres
de ce titre.
Ainsi, les crédits rassemblés au chapitre 61-45/40
(opérations de reboisement, de conversion, d'amélioration,
d'équipement éligibles au FEOGA), d'un montant de
36,17 millions d'euros, décroissent de 22 % par rapport
à 2001.
Les crédits destinés aux dépenses de même nature,
mais non éligibles au FEOGA (chapitre 61-45/50) baissent quant à
eux de près de 33 %.
Il en est de même des dotations destinées aux acquisitions
(-24,7 %), aux opérations de prévention des risques
(-16,8 %) ou encore à la modernisation de la première
transformation (-10,3 %) ou de l'exploitation forestière
(-8 %).
Seul le Conservatoire de la forêt méditerranéenne voit sa
dotation progresser de 14,3 %, à 10,976 millions d'euros.
D. LES CRÉDITS CONSACRÉS A LA COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES
Les
crédits spécialement destinés à l'attribution de
subventions dans les zones défavorisées, en particulier dans les
zones de montagne, sont inscrits aux lignes budgétaires suivantes :
La ligne 44-80/30 rassemble les dotations affectées aux
interventions spéciales dans les zones agricoles
défavorisées, qui permettent le versement des indemnités
compensatoires de handicaps naturels
.
Passant de 195,76 millions d'euros en 2001 à 195,74 millions
d'euros pour l'année 2002, les crédits inscrits à cette
ligne sont quasiment reconduits.
Cette stabilisation fait suite à une diminution de 17,7 % de cette
enveloppe en loi de finances pour 2001, compensée par la montée
en charge du taux de cofinancement des indemnités compensatoires de
handicaps naturels par le budget européen. De fait, les crédits
affectés au versement de ces aides devraient atteindre
426,86 millions d'euros, en comptant la part financée par l'Union
européenne.
Néanmoins, votre rapporteur pour avis regrette que l'augmentation de 500
millions de francs de crédits, à laquelle le Gouvernement
s'était engagé le 24 octobre 2001, à la suite d'une forte
mobilisation des agriculteurs et des élus de la montagne, ne trouve pas
de traduction dans les crédits pour 2002.
Cette augmentation serait
pourtant très souhaitable pour corriger les effets de la réforme
des ICHN, qui pénalise, voire exclut, du dispositif de nombreux
exploitants
.
La ligne 44-80/50, abondée par des crédits
destinés aux actions spécifiques en zones
défavorisées
, voit sa dotation progresser de 5,3 %, pour
atteindre un montant de 1,487 million d'euros.
Votre rapporteur pour avis rappelle que les actions financées par ces
crédits tendent, par exemple, à encourager la promotion des
produits de montagne, la réalisation de projets collectifs agricoles en
zone de montagne, à soutenir le maintien et le développement des
races rustiques montagnardes ou encore à financer le programme national
d'expérimentation sur les systèmes extensifs et la
pluriactivité.
Les crédits de la ligne budgétaire 61-40/30 visent
à participer au financement de la modernisation des exploitations
.
Passant de 34,15 à 29,73 millions d'euros, ces crédits
diminuent de 11,3 % en autorisation de programme. Ils augmentent toutefois
de 18,7 % en crédits de paiement, pour atteindre
28,966 millions d'euros.
Ils sont traditionnellement répartis entre :
- une dotation destinée au financement du volet
« élevage » du Programme de maîtrise des
pollutions d'origine agricole (PMPOA), qui s'est élevée à
22,87 millions d'euros (150 millions de francs) pour l'année
2001 ;
- une dotation affectée aux bâtiments d'élevage et
à la mécanisation en zone de montagne, qui a atteint
11,28 millions d'euros (74 millions de francs) l'année
dernière.
Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la possibilité d'utiliser
les crédits destinés au PMPOA
, dès lors que le
Ministère de l'Agriculture et de la Pêche a donné comme mot
d'ordre de ne plus instruire les dossiers déposés depuis le
13 décembre 2000, en raison de la non-validation de la seconde
version de ce programme par la Commission européenne.
Il souhaite que
le Gouvernement mette tout en oeuvre pour que le nouveau programme soit
validé au plus vite, au risque de mettre en difficulté un certain
nombre d'éleveurs dont les dossiers sont en souffrance.
LA RÉFORME DU PMPOA
A la
suite d'une mission d'évaluation réalisée l'année
dernière par l'Inspection générale des finances, le
Gouvernement a décidé de réviser le volet
« élevage » du PMPOA, pour en améliorer
l'efficacité environnementale et en maîtriser les coûts.
Ce projet de réforme, vivement critiqué par la profession
agricole qui redoute une diminution, voire une exclusion de certains
bénéficiaires, prévoit :
- la substitution à la priorité d'intégration par
taille des élevages d'une priorité d'intégration en
fonction de zones géographiques ;
- une plus grande exigence de justification des investissements
éligibles au regard de l'utilité environnementale ;
- une révision des coûts plafonds des frais pris en
charge ;
- l'harmonisation des modalités de calcul des aides, qui tendaient
à varier selon les financeurs.
Ce projet de réforme a été transmis à la Commission
européenne pour validation. Entre temps, celle-ci a engagé une
action pré-contentieuse contre la France, lui reprochant d'avoir
financé, par le biais du PMPOA, les investissements des éleveurs
à hauteur de 65 %, alors que le plafond autorisé en
matière d'aides publiques aux investissements s'établit en
principe à 35 % et à 45 % dans les zones
défavorisées.
Depuis, la Commission européenne bloque la validation de la nouvelle
version du programme, le point de désaccord avec le Gouvernement
français se focalisant sur le taux des aides.
Par ailleurs, votre rapporteur pour avis souhaite que l'augmentation des
crédits de paiement de la ligne budgétaire 41-60/30
bénéficie effectivement à la dotation destinée au
bâtiment d'élevage et à la mécanisation en zone de
montagne, de sorte que la formation de nouvelles files d'attente, imputable
à l'insuffisance de ces aides, puisse être évitée
l'année prochaine.
E. LES CRÉDITS DESTINES AU FINANCEMENT DES CTE
Passant
de 60,98 à 76,22 millions d'euros, les crédits
consacrés aux contrats territoriaux d'exploitation (CTE), figurant
à la
ligne 44-84/10 (Fonds de financement des CTE)
sont
majorés de 15,24 millions d'euros soit une augmentation de
25 %.
Pour le Gouvernement, il s'agit de conforter l'accélération du
dispositif constatée au cours de l'année 2001.
II. LES AUTRES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT RURAL
A. LA DOTATION DU FACE
Compte
spécial d'EDF chargé de contribuer, par l'attribution de
subventions en capital, au financement des travaux d'électrification des
communes rurales, le Fonds d'amortissement des charges d'électrification
(FACE) est sous la double tutelle du Ministère de l'Agriculture et de la
Pêche et du Secrétariat d'Etat à l'Industrie.
Il est financé par une contribution annuelle versée par les
distributeurs d'énergie basse tension, fixée pour l'année
2000 à :
- 2,2 % des recettes perçues dans les communes urbaines ;
- 0,44 % des recettes perçues dans les communes rurales.
Ces taux, qui sont déterminés chaque année en fonction du
programme de dépenses défini par le conseil du FACE, ont
régulièrement décru depuis vingt ans, à mesure de
l'augmentation de la consommation d'électricité. Ils restent
stables en 2000 et en 2001.
Les contributions du FACE au financement de programme de travaux
obéissent, depuis l'année 2000, au schéma suivant :
- une tranche A/B
vise à prendre en charge des travaux
à hauteur de 65 % de leur montant. L'enveloppe affectée
à cette tranche se répartit entre un
programme
principal
et des
programmes spéciaux
;
Ces programmes spéciaux tendant à financer :
. soit des travaux (dits « travaux DUP ») dans les
communes traversées par des lignes haute-tension ou des renforcements de
ligne à la suite d'intempéries (« travaux
Int ») ;
. soit des actions de maîtrise de la demande en
électricité faisant appel aux énergies renouvelables
(« travaux ENR/MDE»).
Un nouveau programme spécial « tempête » a, en
outre, été institué par une circulaire conjointe du
Ministre de l'Agriculture et du Secrétariat d'Etat à l'industrie
du 13 octobre 2000, à la suite des tempêtes de
décembre 1999 qui avaient fortement endommagé les
réseaux électriques ruraux dans certains départements.
Pour l'année 2001, ce programme a été partiellement
abondé par un redéploiement des crédits du programme
principal et du programme spécial ENR/MDE.
- une tranche C, dite « environnement »,
qui
finance à hauteur de 65 % les actions destinées à
améliorer l'insertion des réseaux ruraux dans le paysage.
En 2001, l'enveloppe totale affectée au FACE progresse de 3,2 %,
passant de 468 à 483,2 millions d'euros.
RÉPARTITION DES DOTATIONS DU FACE EN 2000 ET 2001
:
MONTANT DES TRAVAUX AIDÉS TTC
(en millions d'euros)
|
2000 |
2001 |
|
PROGRAMME ARRETE PAR LE CONSEIL |
PROGRAMME ARRETE PAR LE CONSEIL |
PROGRAMME PRINCIPAL |
346,1 |
338,4 |
PROGRAMMES SPECIAUX |
11,4 ENR/MDE
|
3,8
ENR/MDE
|
PROGRAMME ENVIRONNEMENT |
106,7 |
106,7 |
TOTAL |
468 |
483,2 |
B. LA DOTATION DU FONDS NATIONAL POUR LE DEVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU
a) Fonctionnement du FNDAE
Le Fonds
national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) est devenu
la première section -section A- du Fonds national de l'eau, en
application de l'article 58 de la loi de finances pour 2000.
Géré par le ministère de l'agriculture et de la
pêche, ce Fonds verse des dotations aux communes rurales en vue de la
réalisation de travaux de distribution et d'assainissement de l'eau,
ainsi que, depuis 1997, des mesures de lutte contre les pollutions d'origine
agricole.
En effet, la loi de finances pour 1997 a prévu que le FNDAE
participerait à hauteur de 150 millions de francs au financement du
programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), cette
dotation complémentaire s'ajoutant au financement de l'Etat inscrit au
chapitre 61-44/30 du budget du ministère de l'agriculture.
Initialement prévue pour trois ans (1997-1998-1999), cette dotation
complémentaire a été reconduite pour 2000 et 2001.
Les ressource du Fonds proviennent :
- pour 52 % du produit d'une redevance sur les consommations d'eau
distribuée dans toutes les communes -urbaines et rurales- disposant
d'une distribution publique d'eau potable ;
- pour 48 % d'un prélèvement sur les sommes
engagées au pari mutuel.
Jusqu'en 2000, une partie de la dotation « eau potable et
assainissement » servait à distribuer une majoration
d'aide aux départements qui s'engageaient, à travers la signature
d'une convention, à concentrer l'attribution des crédits sur des
axes prioritaires souffrant de retard. Compte tenu du fait que plus de
90 % des départements sont à présent
conventionnés, cette prime a été supprimée en 2001.
Les conventions demeurent toutefois, mettant l'accent sur un objectif
d'utilisation rapide des crédits, ainsi que sur la
nécessité d'améliorer la qualité de l'eau.
Durant l'année 2001, les autorisations de programme disponibles du Fonds
se sont élevées à 1,06 milliards de francs, parmi
lesquels 989,2 millions de francs provenaient de crédits
votés en loi de finances initiale et 71,7 millions de francs de
crédits reportés ou récupérés.
Au sein de cette enveloppe, un montant de 963,2 millions de francs a
effectivement été utilisé. Il a été
réparti de la manière suivante :
- 813,2 millions de francs (soit 84,4 %) ont été
affectés à la dotation « eau potable et
assainissement » ;
- 150 millions de francs (soit 15,6 %) ont été
attribués au PMPOA.
Le reste à répartir pour l'année 2001
s'élève à 97,7 millions de francs.
b) Prévisions pour 2002
Pour
2002, l'évaluation de recettes
de la section A « Fonds
national de développement des adductions d'eau » du compte
d'affectation spécial « Fonds national de l'eau »
comprend 77 millions d'euros (505,1 millions de francs) au titre du
produit de la redevance sur les consommations d'eau et 65 millions d'euros
(426,37 millions de francs) au titre du prélèvement sur le
produit du pari mutuel.
S'agissant des prévisions de dépenses, 140,4 millions
d'euros sont ouverts en autorisations de programmes -soit une diminution de
6,9 %- et 140,4 millions d'euros en crédits de paiement, qui
diminuent dans la même proportion.
Les besoins d'investissement pour l'alimentation en eau potable et
l'assainissement des communes rurales sur la période 1995-1999 ont
été évalués sur la base d'un inventaire
publiée en 1997. L'inventaire pour la période suivante, dont la
réalisation était déjà annoncée
l'année dernière semble avoir pris quelque retard.
D'après les renseignements fournis à votre rapporteur pour avis,
les besoins pour 2002 se répartissent entre :
- 118,15 millions d'euros pour le volet « eau potable et
assainissement » ;
- 22,87 millions d'euros pour le PMPOA.
*
* *
Alors que son rapporteur pour avis lui proposait d'émettre un avis favorable, la Commission des Affaires économiques a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits du budget de l'agriculture consacrés au développement rural, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.
1 « Agriculture de montagne : 25 ans d'application de la réglementation communautaire », Michel Ebdner, au nom de la Commission de l'agriculture et du développement rural du Parlement Européen ; 9 juillet 2001.