Projet de loi de finances pour 2002 : Développement rural

II. LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE SOUTIEN AU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET SA TRADUCTION AU NIVEAU NATIONAL

A. LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE SOUTIEN AU DÉVELOPPEMENT RURAL

Le soutien au développement rural est devenu un élément fondamental de la politique agricole européenne dont il constitue le « deuxième pilier ».

Cette orientation relativement récente -puisque la naissance officielle de cette politique date de l'accord de Berlin sur l'Agenda 2000 de mars 1999- repose sur la prise de conscience de l'importance de l'enjeu que représente le développement équilibré du territoire rural au sein de l'espace européen.

La politique européenne de soutien au développement rural trouve une traduction au travers de deux instruments : le règlement de développement rural et les programmes d'initiatives communautaires.

1. Le règlement européen de développement rural

a) Contenu du règlement

Le règlement CE n° 1257/1999 du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le FEOGA regroupe l'ensemble des actions européennes en faveur des structures agricoles et des zones rurales, qui relevaient auparavant soit des politiques structurelles, soit des mesures d'accompagnement de la PAC.

Classées en neuf catégories différentes, ces mesures, au nombre de vingt deux, visent à développer la dimension multifonctionnelle de l'agriculture, c'est-à-dire sa contribution, au-delà de la simple activité productive, à l'occupation de l'espace, à l'aménagement du territoire, à l'animation de la vie rurale

Seule la mesure agro-environnementale doit obligatoirement être mise en oeuvre par les Etats membres, les autres mesures ne revêtant qu'un caractère facultatif. En autorisant la définition des priorités de développement rural au niveau national, le règlement fait donc une large place au principe de subsidiarité.

b) Canaux de financement

Le règlement de développement rural prévoit le cofinancement de l'ensemble des mesures précitées par le FEOGA et les Etats membres.

S'agissant du cofinancement communautaire, il distingue toutefois entre les deux catégories de mesures de soutien :

- les mesures d'accompagnement de la PAC (mesures agro-environnementales, préretraites, boisement, indemnités compensatoires) font l'objet d'un cofinancement par la section garantie du FEOGA sur l'ensemble du territoire ;

- les autres mesures de soutien sont cofinancées :

soit par le FEOGA-orientation , lorsqu'elles sont destinées aux régions de l'objectif 1, c'est à dire les régions en retard de développement ;

soit par le FEOGA-garantie lorsqu'elles bénéficient aux régions de l'objectif 2- régions confrontées à des difficultés d'ordre structurel.

Les ressources allouées au FEOGA-garantie pour les dépenses de développement rural représentent 30,37 milliards d'euros pour la période 2000-2006 , l'enveloppe annuelle étant plafonnée à 4,3 milliards d'euros .

Les ressources accordées au FEOGA-orientation pour la même période s'élèvent, quant à elles, à 195 milliards d'euros , dont 70 % sont toutefois réservés aux régions de l'objectif 1.

2. Le programme d'initiative communautaire Leader +

Aux termes du règlement européen de développement rural, un programme d'initiative communautaire spécifique au développement rural peut être mis en oeuvre pour étendre le champ d'application des mesures cofinancées par le FEOGA-orientation au-delà des régions de l'objectif 1.

Ce type de programme vise à soutenir les initiatives prises par des acteurs locaux en faveur du développement rural, ces partenaires étant désignés par le terme de « groupes d'action locale » (GAL).

Deux initiatives, appelées LEADER I et LEADER II, ont déjà vu le jour en 1991et en 1994.

Les objectifs et les modalités de mise en oeuvre du dernier programme, dénommé LEADER+, ont été définis par une communication de la Commission européenne du 14 avril 2000.

L'initiative communautaire LEADER+ se voit assigner pour objectifs :

- de soutenir des stratégies de développement rural présentées par les GAL pour des territoires donnés, chacune de ces stratégies devant être fondée sur un projet mobilisateur tel que la valorisation de produits locaux ou l'introduction de nouvelles technologies ;

- d'encourager la coopération entre territoires ruraux d'un même Etat ou d'Etats membres différents ;

- d'inciter à la mise en réseau des groupes d'actions locales ainsi que des administrations impliquées dans l'application du programme.

La dotation du FEOGA-orientation affectée à cette initiative s'élève à 2,02 milliards d'euros pour la période 2000-2006.

Sa mise en oeuvre au niveau national est subordonnée à la présentation par chaque Etat membre de propositions définissant les territoires retenus, les critères de sélection des projets des groupes d'actions locales, ainsi que les financements complémentaires proposés.

B. LA TRANSCRIPTION DE CES PRIORITÉS AU NIVEAU NATIONAL

1. La mise en oeuvre de la politique européenne de soutien au développement rural

a) L'application du règlement européen de développement rural

Les orientations du règlement de développement rural sont mis en oeuvre dans deux cadres complémentaires

Le plan de développement rural national (PDRN)

Approuvé formellement par la Commission européenne le 7 septembre 2000, le plan français de développement rural programme seize des vingt deux mesures proposées par le règlement européen.

PROGRAMMATION FINANCIÈRE DES MESURES
DU PLAN DE DÉVELOPPEMENT RURAL NATIONAL
POUR L'ANNÉE 2000 ET POUR LA PÉRIODE 2000-2006

Mesures	2000		2000-2006
	Coût total ou dépenses publiques ^1 (en millions de francs)	Coût total ou dépenses publiques ^1 (en millions d'euros)	Coût total ou dépenses publiques ^1 (en millions de francs)	Coût total ou dépenses publiques ^1 (en millions d'euros)
Investissement dans les exploitations agricoles	1 199,66	182,88	10 088,06	1 537,91
Installation de jeunes agriculteurs	1 476,29	225,05	12 346,80	1 882,25
Formation	56,00	8,53	766,00	116,77
Préretraite	589,00	89,94	2 49,16	380,23
Zones défavorisées Zones agricoles soumise à des contraintes environnementales	2 530,00	385,69	18 623,44	2 839,12
Agri-environnement	2 450,00	375,5	15 125,79	2 305,91
Amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles	2 333,33	355,71	16 333,33	2 490,00
Boisement de terres agricoles	86,17	13,1	789,85	120,41
Autres mesures forestières	218,85	33,36	3 444,89	525,17
Amélioration des terres	15,15	2,31	106,06	16,16
Remembrement des terres	100	15,24	700,00	106,71
Instauration de services de remplacement sur l'exploitation et de services d'aide à la gestion agricole	-	-	-	-
Commercialisation des produits agricoles de qualité	37,5	5,71	366,25	55,83
Services essentiels pour l'économie et la population rurale	-	-	98,39	15,00
Rénovation et développement des villages et protection et conservation du patrimoine rural	22,5	3,43	219,75	33,50
Diversification des activités agricoles ou proches de l'agriculture en vue de créer des activités multiples ou des alternatives de revenu	37,5	5,71	366,25	33,50
Gestion des ressources en eau destinées à l'agriculture	22,5	3,430	-	33,50
Développement et amélioration des infrastructures liées au développement de l'agriculture	-	-	-	-
Encouragement des activités touristiques et artisanales	-	-	-	-
Protection de l'environnement en ce qui concerne l'agriculture, la sylviculture et la gestion de l'espace naturel, ainsi que l'amélioration du bien-être des animaux	60	9,14	1 181,00	180,04
Reconstitution du potentiel de production agricole endommagé par des catastrophes naturelles et mise en place des instruments de prévention appropriés	-	-	-	-
Programme	11 235,46	1 712,85	83 269,82	12 694,40

⁽¹⁾ Somme de la contribution nationale et de la contribution européenne

Source :Ministère de l'Agriculture et de la Pêche

Il s'applique à l'ensemble du territoire national pour les quatre mesures d'accompagnement et aux zones autres que celles relevant de l'objectif 1 pour les autres mesures. Il est cofinancé par le seul FEOGA-garantie.

? Les documents uniques de programmation (DOCUP) dans les régions d'objectifs 1 et 2

En complément des aides versées directement aux exploitants agricoles dans le cadre du PDRN, la France bénéficie, au profit de certaines régions éligibles, de crédits communautaires inscrits dans les documents uniques de programmation.

Il convient de distinguer entre :

- d'une part, les « DOCUP objectif 1 », destinés à programmer les mesures autres que les quatre mesures d'accompagnement dans les régions en retard de développement -c'est à dire les départements d'outre-mer, la Corse et le Hainaut- et qui sont abondés par le FEOGA-orientation ;

- d'autre part, les « DOCUP objectif 2 », permettant de mobiliser quinze mesures différentes dans les zones en difficultés structurelles et financés par le FEOGA-garantie, le FEDER et le FSE.

b) La mise en oeuvre de Leader +

L'enveloppe allouée à la France pour la mise en oeuvre de LEADER + s'élève à 268 millions d'euros.

Le programme français est en cours d'adoption par l'Union européenne. Un appel à candidature a parallèlement été lancé en mai 2001 au niveau national, qui vise à sélectionner quelques 140 GAL.

2. Le rôle des CTE

Créés par l'article premier de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 en vue de mettre en pratique le concept de la mutifonctionnalité de l'agriculture, les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) sont pour le Ministère de l'Agriculture et de la Pêche l'instrument privilégié d'action en faveur du développement rural.

Ils doivent, en effet, rémunérer les nouvelles fonctions que se voient reconnaître les agriculteurs dans les domaines de l'environnement, de la qualité et de la sécurité alimentaire, ainsi qu'en matière de revitalisation de l'espace rural.

En contrepartie de ces engagements, les agriculteurs perçoivent des aides à l'exploitation, cofinancées par les crédits nationaux et européens, conformément au règlement européen de développement rural.

Conclu pour une durée de cinq ans entre un agriculteur et le représentant de l'Etat dans le département, chaque CTE doit comporter à la fois un volet socio-économique et un volet environnemental/territorial. Tout projet individuel doit être compatible avec un contrat-type départemental élaboré à partir d'orientation définies par le Ministère de l'Agriculture. La signature d'un CTE peut, par ailleurs, s'inscrire dans une démarche collective, lorsque plusieurs exploitants signent le même contrat en vue de concrétiser un projet commun.

La montée en charge du dispositif s'est effectuée avec une certaine lenteur, qui s'explique pour partie par la complexité de cet instrument.

A titre d'exemple, les règles de financement du CTE diffèrent pour chacun des volets qui composent ce contrat. Le volet environnemental et territorial donne lieu au versement d'une aide annuelle et plafonnée, qui varie annuellement en fonction de la perte encourue et des surcoûts générés par les engagements agri-environnementaux. Le financement du volet socio-économique comporte quant à lui une rémunération des frais liés à la préparation du projet et une rémunération variable dépendant des objectifs atteints.

Au 19 octobre 2001, 14.100 CTE avaient été signés et 18.325 avaient fait l'objet d'un avis favorable par les commissions départementales d'orientation agricole (CDOA). Le montant moyen des aides allouées dans le cadre d'un CTE s'établit à 250.000 francs.

L'analyse des CTE signés révèle une surreprésentation des contrats signés avec des exploitants situés en zone de montagne. Représentant 11 % des agriculteurs français, ils ont souscrits 18 % des contrats. Une part significative des CTE signés accompagne également des conversions à l'agriculture biologique.

L'année 2001 a été marquée par le lancement de CTE-cadres destinés à favoriser l'émergence de projets collectifs.

S'inscrivant dans une démarche simplificatrice, ces CTE-cadres sont en quelque sorte des contrats-types, déclinés par système de production. Les agriculteurs peuvent y adhérer sans les modifier ou, au contraire, l'enrichir de mesures correspondant mieux à leur projet personnel. Par ailleurs, ces CTE-cadres présentent l'avantage d'avoir été préalablement agréés par les CDOA, ce qui dispense les signataires d'un examen individuel par ces commissions.

Premier CTE-cadre, le CTE « élevage-herbager » a été lancé en février 2001. Il a été suivi d'un CTE « élevage porcin » et d'un CTE « laitier ». D'autres sont en préparation, dans les domaines des grandes cultures, de l'agri-tourisme ainsi que des fruits et légumes.