Projet de loi de finances pour 2002 : Ville

I. LES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE

D'après les statistiques de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) chaque année, l'exonération de charges sociales pendant 12 mois, applicable aux embauches, a permis de créer sur la période 1998-2000, environ 4.300 emplois équivalents temps-plein exonérés dans 1.400 établissements employeurs.

En 1999, l'essentiel des embauches exonérées étaient concentrées dans les petites entreprises : 73% des emplois ont été créés par une entreprise de moins de 10 salariés. L'effectif moyen des entreprises ayant bénéficié de l'exonération étant de 2,9 salariés au total en ZRU.

Le coût total de l'exonération de cotisations sociales patronales de sécurité sociale se serait élevé à 79 millions de francs en 1998, à 91 millions en 1999 et à 89 millions de francs en 2000.

Quant au coût des dispositions fiscales applicables en ZRU, leur montant se situerait, selon le « jaune » budgétaire, aux alentours de :

- 1200 millions de francs (182 millions d'euros) pour l'exonération d'impôt sur les bénéfices ;

- 80 millions de francs (12 millions d'euros) au titre de la réduction des droits de mutation sur les fonds de commerce ;

- 456 millions de francs (69 millions d'euros) pour l'exonération de taxe professionnelle.

II. LES ZONES FRANCHES URBAINES

Depuis la discussion du projet de loi de finances pour 1998, votre commission a réclamé qu'un bilan soit établi afin de déterminer l'impact des mesures prises par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance. Le Gouvernement a publié, en juillet 2001, un Bilan des zones franches urbaines qu'il a adressé au Parlement et qui permet de préciser tant l'évolution de l'emploi en ZFU que le coût des mesures prises. Votre rapporteur pour avis s'est référé au contenu de ce document, qui montre que les ZFU ont contribué à créer des emplois, conformément à l'intention de leurs créateurs et contrairement aux allégations de leurs détracteurs.

A. L'ACCROISSEMENT DU NOMBRE D'EMPLOIS SALARIÉS ET D'ÉTABLISSEMENTS CRÉÉS EN ZFU

1. Les emplois créés

Le ministère de l'emploi et de la solidarité a réalisé, en 2001, une étude auprès des établissements employeurs situés dans les ZFU. Il en résulte que, calculé en équivalent temps plein, l'effectif total salarié qu'ils employaient (que ces emplois bénéficient ou non d'exonérations) était de 57.000, à la fin 1999, contre 44.000 un an auparavant. Cette hausse de +29 % résultait aussi bien de l'implantation de nouvelles entreprises en ZFU que de l'embauche de salariés. Il convient, en outre, de souligner que le nombre des salariés dont les emplois ont été transférés de l'extérieur des zones franches à l'intérieur de leur périmètre s'est élevé à 3000 équivalents temps plein environ.

Sur le total de 57.000 précités, l'effectif des salariés qui ouvre droit à une exonération s'élève à 49.000, en hausse de 11.000 par rapport à la fin 1998. Huit contrats sur dix conclus par les salariés concernés sont à durée indéterminée.

La loi prévoit que lorsqu'un employeur a embauché deux salariés ouvrant droit à une exonération de cotisations sociales patronales, le maintien de cette exonération est subordonné à ce qu'après tout nouvelle embauche l'effectif total salarié de son entreprise soit constitué, pour au moins un cinquième, de personnes qui résident dans la ZFU. Cette condition de résidence, qui tend à ce que les premiers bénéficiaires du dispositif soient les personnes qui habitent dans les ZFU, est de mieux en mieux respectée puisque 26 % des salariés exonérés sont des résidents, contre 24 % en 1998. Il est à noter que le chiffre de 26 % constitue une moyenne. C'est donc que dans beaucoup de zones franches où l'on a su tirer parti de la loi de 1996, le taux atteint lui est bien supérieur. Votre rapporteur pour avis constate, à titre d'exemple, que dans la ZFU de Saint-Quentin, ce taux dépasse 30 %.

Votre commission des Affaires économiques tient à souligner que contrairement aux déclarations des détracteurs des zones franches, les premiers bénéficiaires de ce dispositif sont bel et bien les personnes qui y vivent, comme l'a souhaité le législateur en 1996.

2. Les établissements concernés

L'essor des créations d'entreprises dans les ZFU s'est amplifié au fil du temps . C'est ainsi que les trois quarts des entreprises implantées en ZFU du fait de la création du régime dérogatoire ont été créés après 1997. On constate, en outre, qu'entre 1997 et 1999, la taille moyenne des établissements a légèrement augmenté, et que plus d'un tiers d'entre eux a connu une hausse de ses effectifs.

Il convient, en outre, de souligner que certains investissements lourds qui nécessitent des travaux importants réalisés à la suite procédures complexes par des collectivités locales (par exemple pour la création de zones d'activité) n'ont été que récemment mis en service, ce qui donne à penser que le mouvement de création d'entreprises n'a pas atteint son maximum. Au demeurant, plusieurs comités d'orientation et de surveillance de ZFU ont souligné que dans nombre de ces zones, on a enregistré une pénurie de foncier qui a fortement limité l'incidence bénéfique du développement des entreprises induit par la ZFU.

Tout comme elle l'avait fait dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2001, votre commission se félicite de l'implantation de nouvelles entreprises dans les ZFU car elle traduit une forme de « mixité économique » qui constitue le pendant de la « mixité sociale » à laquelle elle s'est toujours déclarée particulièrement attachée.

B. LE COÛT DU DISPOSITIF

1. Le coût des exonérations de charges patronales

Selon le rapport au Parlement établi en juillet 2001, le coût estimé des exonérations de charges patronales aurait été de 350 millions de francs en 1997, 909 millions en 1998, 1.043 millions en 1999 et 1.487 millions en 2000 (ce dernier chiffre étant estimé). Le coût de la même exonération pour 2000 est évalué à 1.588,79 millions de francs (242 millions d'euros) dans le fascicule budgétaire « jaune ».

2. Le coût des exonérations fiscales.

Comme on l'a vu au chapitre premier, le coût total des exonération fiscales pour 2000 est estimé par le « jaune » à :

- 460 millions de francs (70 millions d'euros) pour l'exonération d'impôt sur les bénéfices ;

- 319 millions de francs (48 millions d'euros) au titre de l'exonération de taxe professionnelle ;

- 65 millions de francs (10 millions d'euros) pour l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Selon la même source, le taux de croissance de chacune de ces exonérations était respectivement estimé, pour 2001, à 9 % pour la première et la deuxième, et à 3 % pour la troisième, ce qui prouve que l'on attend un renforcement des effets bénéfiques du système des zones franches.

Le Gouvernement note d'ailleurs, dans son rapport, que l'interprétation exacte de ces variations et de l'impact des mesures sur les finances publiques suppose que soit menée une analyse globale puisque l'accroissement de l'activité a aussi une incidence positive sur les recettes de TVA, de même que la hausse de l'emploi salarié majore le produit des cotisations sociales perçues sur les emplois non soumis aux exonérations.

L'expérience prouve donc, a posteriori, l'inanité des critiques qu'un rapport de l'Inspection générale des Affaires sociales avait émises à l'encontre d'un dispositif qui, s'il a pu être amendé par le gouvernement à l'occasion de la loi « SRU », n'en a pas moins montré toute sa validité.

Votre commission constate d'ailleurs qu'aux dires mêmes du rapport présenté par le Gouvernement, « le dispositif des zones franches urbaines a pu se traduire sur le terrain par des résultats positifs lorsque sa mise en oeuvre et sa gestion se sont inscrites dans une dynamique de développement et que les acteurs locaux ont su mettre en place une stratégie globale d'accompagnement des entreprises, d'accès à l'emploi pour les habitants et de revitalisation des quartiers ». Elle se félicite de ce que certaines réticences émanant de l'exécutif se soient, avec le temps, tempérées au vu des résultats obtenus .