Projet de loi de finances pour 2002 - Tome XXIII - Ville
ANDRÉ (Pierre)
AVIS 89 - TOME XXIII (2001-2002) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Rapport au format Acrobat ( 184 Ko )Table des matières
- AVANT-PROPOS
-
CHAPITRE 1ER -
EXAMEN DES CRÉDITS -
CHAPITRE II -
BILAN DES ZONES FRANCHES URBAINES
ET DES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE -
CHAPITRE III -
ETAT D'AVANCEMENT DE LA POLITIQUE
DE RESTRUCTURATION DES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ
EN 2000-2001 -
CHAPITRE IV -
LA POLITIQUE DE LA VILLE :
UNE POLITIQUE INTERMINISTÉRIELLE
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME XXIII
VILLE
Par M. Pierre ANDRÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Gérard Larcher, président ; Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kerguéris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
et
87
(annexe n°
19
)
(2001-2002)
Lois de finances. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Votre Commission des Affaires économiques suit, depuis 1991, avec une
attention toute particulière, l'évolution de la politique de la
ville et du développement urbain. Celle-ci constitue, avec la politique
d'aménagement rural, l'un des deux « poumons » de la
politique d'aménagement du territoire.
75 % des Français vivent en zone urbaine. Au fil des années,
l'existence de nombreux quartiers et parfois des villes entières,
frappées par les difficultés économiques, l'inadaptation
de l'habitat et des structures sociales, les carences en matière de
planification urbaine et de préservation de la mixité sociale,
rendent nécessaires la mise en oeuvre de moyens spécifiques
importants pour la ville. L'équilibre de la société
française en dépend largement, l'actualité le montre
chaque jour.
Le présent rapport s'attachera à évoquer la politique de
la ville dans sa diversité en montrant les résultats obtenus en
matière de développement économique, d'action sociale, de
renouvellement urbain et de sécurité.
Il tentera d'éviter la multiplication des sigles et des
procédures et la sémantique obscure dans lesquelles pourraient se
noyer les acteurs et les usagers de la politique de la ville.
Politique au service des citoyens qui habitent dans les quartiers en
difficulté, la politique de la ville a, en effet, besoin de
clarté.
CHAPITRE 1ER -
EXAMEN DES CRÉDITS
I. VUE D'ENSEMBLE
Le
total des moyens financiers disponibles au titre de l'Etat, de ses
établissements publics et des collectivités locales
pour
la politique de la ville s'élèvera, en 2002
, à
sept
milliards d'euros
, en hausse de 238 millions d'euros, soit
+ 4 %
. Cet accroissement se situe dans le droit fil des
hausses qui sont survenues au cours de ces dernières années. Il
marque cependant une stabilisation du taux de croissance des crédits par
rapport à la l'évolution-record enregistrée en 2001
(+ 23 %).
Les crédits destinés à la politique des villes et du
développement urbain sont présentés dans un fascicule
budgétaire « jaune », qui retrace l'évolution
de fonds dont l'origine et la nature sont profondément
différentes :
crédits de l'Union européenne, de
l'Etat et des collectivités locales pour les uns, enveloppes de
prêts susceptibles d'être consentis, sur plusieurs années
pour les autres. C'est pourquoi votre rapporteur pour avis en présentera
une vue d'ensemble avant de mettre en évidence les évolutions qui
les caractérisent.
Ces moyens financiers proviennent, d'une part, respectivement de L'Etat, des
fonds européens, de la Caisse des dépôts et consignations
et d'autres établissements publics et, d'autre part, des
collectivités locales, ainsi qu'il ressort du tableau
ci-après :
2000 |
2001 |
2001/2000 |
2002 |
2002/2001 |
|
M€ (DO+CP) (1) |
M€ (DO+CP) (2) |
Variation
|
M€ (DO+CP) (3) |
Variation
|
|
A-1. Crédits spécifiques ville |
258,74 |
382,13 |
47,69 |
387,24 |
1,34 |
A-2. Crédits contractualisés relevant de divers ministères |
67,39 |
67,39 |
- |
67,39 |
- |
A-3. Crédits relevant de divers ministères contribuant à la politique de la ville |
1 852,32 |
2 356,56 |
27,22 |
2 374,53 |
0,76 |
A-4. Solidarité urbaine |
700,97 |
713,39 |
1,77 |
745,01 |
4,43 |
TOTAL A |
2 879,42 |
3 519,47 |
22,23 |
3 574,17 |
1,55 |
B. Dépenses fiscales et compensations |
655,52 |
788,86 |
20,34 |
788,93 |
- |
TOTAL A + B |
3 534,95 |
4 308,33 |
21,88 |
4 363,10 |
1,27 |
C. Fonds européens |
221,6 |
221,6 |
- |
221,6 |
- |
D.a) Intervention de la CDC |
874,44 |
1 109,14 |
26,84 |
1 158,61 |
4,46 |
(intégralité des prêts et FRU) |
|||||
D.b) Intervention de la CDC |
209,77 |
297,58 |
41,86 |
350,63 |
17,83 |
(équivalent subventions) |
|||||
E. Autres financements publics |
151,38 |
159,45 |
5,33 |
167,69 |
5,17 |
TOTAL A + B + C + Da) + E |
4 782,36 |
5 798,52 |
21,25 |
5 911,00 |
1,94 |
TOTAL A + B + C + Db) + E |
4 117,60 |
4 986,96 |
21,11 |
5 103,02 |
2,33 |
F. Contribution des collectivités territoriales |
725 |
975 |
34,48 |
1 100,00 |
12,82 |
TOTAL GÉNÉRAL (avec Da.) |
5 507,37 |
6 773,52 |
22,99 |
7 011,00 |
3,51 |
TOTAL GÉNÉRAL (avec Db.) |
4 842,60 |
5 961,96 |
23,11 |
6 203,02 |
4,04 |
(1) pour l'année 2000, est considérée la consommation effective des crédits votés en LFI et LFR. |
|
||||
(2) LFI |
|
|
|
|
|
(3) PLF |
|
|
|
|
|
Source
: fascicule budgétaire
« jaune »
Les
crédits budgétaires d'Etat
atteignent
3,57 milliards d'euros
, en hausse de 2 % en euros courants,
soit une stagnation en euros constants. Rapportés au total des moyens
financiers consacrés par la puissance publique dans son ensemble (Etat,
collectivités locales et établissements publics confondus)
les
crédits d'Etat ne représentent donc qu'à peine plus de
50 % du total
.
Les
dépenses fiscales et les compensations
qui correspondent
à l'estimation des exonérations qui occasionnent un
« manque à gagner » pour l'Etat
s'élèvent, pour leur part, à
788 millions d'euros
en 2002 comme en 2001.
Les
fonds européens
sont, eux aussi,
stables
au cours des
deux exercices considérés, à hauteur de
221 millions
d'euros
.
Les
interventions des établissements publics d'Etat
correspondent
à des opérations de la Caisse des dépôts et
consignations et à la mobilisation d'autres financements publics.
Les fonds mis à disposition par la
Caisse des dépôts
consistent
:
- d'une part en des
enveloppes de prêts
, à hauteur de
1,158 milliard d'euros
(+ 4 %) ;
- et d'autre part en
l'équivalent de subventions
pour
350
millions d'euros
(+ 4 % également).
La quote-part des autres établissements publics intéressés
s'élève, quant à elle, à 167 millions d'euros
(+ 4 %).
Enfin la
contribution des collectivités locales
à la
politique de la ville atteint
1.100 millions d'euros
, en hausse de 125
millions sur deux ans, soit
+ 13%
. En termes relatifs, la
croissance de la contribution des collectivités locales est la plus
forte de toutes celles enregistrées par le fascicule
« jaune ». Elle explique, à elle seule, plus de
52 % de l'augmentation globale des moyens financiers qui sont
destinés à cette politique, soit 125 millions sur 238 millions
d'euros.
On constate, en outre, que désormais
les collectivités locales
assument, à elles seules, près de 16 % du total des
dépenses en faveur de la politique de la ville
,
contre 14 %
voici deux ans, soit 1,1 milliard sur un total général de
7 milliards d'euros
. Si l'on considère que la majeure partie
des aides consenties par la Caisse des dépôts et consignations
consistent en des prêts aux collectivités locales, on est
même conduit à majorer encore le montant de la contribution de
celles-ci à la politique de la ville.
Votre commission des Affaires économiques tient à souligner le
rôle de plus en plus déterminant que jouent les
collectivités locales dans le financement de la politique des villes et
du développement urbain. Elle s'interroge, en conséquence sur
l'équilibre entre les transferts de compétences et les transferts
de charges opérés par l'Etat au fil des ans dans ce domaine
très sensible.
II. EXAMEN DÉTAILLÉ PAR ORIGINE ET PAR NATURE
L'examen
détaillé des crédits permet de nuancer l'analyse, quelque
peu sommaire, qui résulte de la lecture des agrégats
précités. Elle montre notamment
l'extraordinaire
diversité de la nature des crédits qui sont additionnés
dans le fascicule « jaune »
.
Les crédits spécifiques « ville »
Comme le montre le tableau ci-dessous,
le montant total des crédits
spécifiques « ville » atteindra 387 millions
d'euros
en 2002, en hausse de 1 % en francs courants, soit une
légère diminution en francs constants
.
|
2000 (1) |
2001 (2) |
2001/2000 |
2002 (3) |
2002/2001 |
|
M€ (DO+CP) |
M€ (DO+CP) |
Variation
|
M€ (DO+CP) |
Variation
|
A-1. Crédits spécifiques ville |
|||||
A-1-1. Crédits ville inscrits au bleu |
|||||
Fonctionnement de la DIV |
2,12 |
2,7 |
27,36 |
7,17 |
|
Communication |
1,09 |
0,76 |
-30,28 |
||
Animation et formation (national) |
0,02 |
2,29 |
11 350,00 |
||
Expertises et colloques |
0,49 |
0,61 |
24,49 |
||
Études |
1,1 |
0,91 |
-17,27 |
||
SPQ, animation, formation |
11,09 |
15,02 |
35,44 |
7,41 |
-50,67 |
Frais de soins des appelés ville |
0,24 |
0,53 |
120,83 |
0,3 |
-43,40 |
FIV hors transferts en gestion |
165,77 |
173,49 |
4,66 |
202 |
|
Opérations de DSU en Île-de-France |
31,12 |
26,83 |
-13,79 |
||
Partenariat national |
3,55 |
1,37 |
-61,41 |
5,34 |
|
Innovation-expérimentation |
0 |
2,29 |
- |
||
Grands projets |
19,41 |
30,03 |
54,71 |
34,46 |
14,75 |
Ville-vie-vacances |
7,59 |
7,62 |
0,40 |
7,62 |
- |
Fonds de revitalisation économique |
0 |
57,17 |
- |
57,17 |
- |
Adultes-relais |
0,43 |
45,73 |
10 534,88 |
50,73 |
10,93 |
Sous-total A-1-1 |
244,02 |
367,36 |
|
372,2 |
1,32 |
A-1-2. Autres budgets |
|||||
Transfert FIV (2) |
9,15 |
9,15 |
- |
9,15 |
- |
Transfert VVV |
3,06 |
3,06 |
- |
3,06 |
- |
Personnel DIV |
2,51 |
2,56 |
0,02 |
2,83 |
10,55 |
Sous-total A-1-2 |
14,72 |
14,77 |
- |
15,04 |
1,83 |
Sous-total A-1 |
258,74 |
382,13 |
0,48 |
387,24 |
1,34 |
(1) pour l'année 2000, est considérée la consommation effective des crédits votés en LFI et LFR. |
|
||||
(2) LFI |
|
|
|
|
|
(3) PLF |
|
|
|
|
|
Source :
fascicule budgétaire
« jaune ».
Parmi ces crédits
, seuls quelques postes, d'importance assez mineure,
en volume, enregistrent des diminutions
, à l'instar :
- des crédits de communication de la Délégation
interministérielle à la ville (DIV) soit - 30 %, ce qui
prouve que les critiques émises par le Sénat au sujet de la
hausse de ces crédits dans la loi de finances initiale pour 2001
étaient fondées ;
- des crédits d'études (- 30 %) ;
- et de ceux regroupés sous l'intitulé
« partenariat national » qui correspondent au financement
accordé, dans le cadre de conventions, à des
fédérations nationales d'associations (- 61 %).
En ce qui concerne
les crédits en hausse
on retiendra ceux qui
intéressent :
- l'animation et la formation (+ 113 % soit 2,29 millions
d'euros au niveau national et + 35 %, soit 15 millions d'euros,
pour les services publics de quartiers) ;
- les « adultes relais » (+ 105 %, soit
45,7 millions d'euros) ;
- et ceux versés au titre des « grands projets de
ville » (+ 55 %, soit 30 millions d'euros).
Considérés sous l'angle
des objectifs poursuivis
par les
pouvoirs publics, les crédits d'Etat sont destinés, pour
près de 37 % aux «
interventions relatives au lien
social et aux services publics
», poste qui enregistre une
diminution de 8 % par rapport à 2001, atteignant 136,9 millions
d'euros.
Le
programme de revitalisation économique
mobilise, quant
à lui, 86,9 millions d'euros (plus de 23 % du total), en
hausse de 9 %.
Les
moyens de fonctionnement et d'animation
croissent, pour leur part de
31 %, et atteignent 53,7 millions d'euros.
Les dépenses en matière de
prévention et de
sécurité
passent de 46,3 à 52,7 millions d'euros
(+ 14 %).
La
diminution la plus importante touche le programme de renouvellement
urbain
qui diminue de 51 à 41 millions d'euros.
L'ensemble de ces éléments sont résumés dans le
tableau ci-après.
2000 (1) |
2001 (2) |
2001/2000 |
2002 (2) |
2002/2001 |
|
M€ |
M€ |
Variation
|
M€ |
Variation
|
|
A-1 (bis) Crédits spécifiques ville par composantes |
|
||||
Moyens de fonctionnement et d'animation |
36,85 |
40,91 |
11,02 |
53,7 |
31,26 |
Politique d'intervention en matière de prévention et de sécurité |
26,83 |
46,38 |
72,87 |
52,7 |
13,63 |
Politique d'intervention relative au lien social et aux services publics |
121,98 |
148,38 |
21,64 |
136,91 |
-7,73 |
Programme de renouvellement urbain |
56,6 |
51,91 |
-8,29 |
41,92 |
-19,24 |
Programme de revitalisation économique |
13,97 |
79,78 |
471,08 |
86,97 |
9,01 |
TOTAL |
256,23 |
367,36 |
43,37 |
372,2 |
1,32 |
|
|
|
|
|
|
(1) exécution - y compris transferts en gestion mais hors crédits de personnel DIV |
|
||||
(2) prévision - hors transferts en gestion et hors crédits de personnel DIV |
|
Source :
fascicule budgétaire
« jaune ».
Les crédits contractualisés aux CPER
Au titre des
contrats de plan Etat-régions
(CPER) conclus pour la
période 2000-2006, un
montant total de 67,32 millions d'euros sera
versé chaque année
. Il concerne des actions en
matière de logement, soit 40 % du total, et dans le domaine de
l'emploi et de la solidarité pour un peu moins de 40 % de
l'ensemble des CPER. Le solde est ventilé entre des crédits
inscrits au titre du fonds national d'aménagement et de
développement du territoire, du ministère de la justice et de
celui de la jeunesse et des sports.
Les crédits relevant de divers ministères contribuant
à la politique de la ville
Comme le montre le tableau ci-dessous, le montant des crédits des autres
ministères consacrés à la politique de la ville atteint
2,37 milliards de francs.
2000 |
2001 |
2001/2000 |
2002 |
2002/2001 |
|
M€ (DO+CP) (1) |
M€ (DO+CP) (2) |
Variation
|
M€ (DO+CP) (2) |
Variation
|
|
A-3. Crédits relevant de divers ministères contribuant à la politique de la ville |
|||||
Équipement/logement/transports |
146,52 |
192,14 |
31,14 |
189,54 |
-1,35 |
Culture |
8,47 |
14,71 |
73,67 |
16,09 |
9,38 |
Intérieur |
206,09 |
530,14 |
157,24 |
537,67 |
1,42 |
Education nationale |
430,96 |
495,1 |
14,88 |
516,6 |
4,34 |
Jeunesse et Sports |
14,37 |
16,13 |
12,25 |
18,1 |
12,21 |
Outre-mer |
39,54 |
41,08 |
3,89 |
21,92 |
-46,64 |
Emploi et solidarité |
790,9 |
810,89 |
2,53 |
815,61 |
0,58 |
Justice |
40,34 |
51,89 |
28,63 |
55,82 |
7,57 |
Fonction publique |
46,37 |
75,84 |
63,55 |
74,7 |
-1,50 |
Défense |
16,41 |
13,46 |
-17,98 |
10,39 |
-22,81 |
Affaires étrangères et coopération |
0,4 |
0,4 |
- |
0,4 |
- |
FAS (3) |
111,95 |
114,78 |
117,69 |
117,69 |
2,54 |
Sous-total A-3 |
1 852,32 |
2 356,56 |
27,22 |
2 374,53 |
0,76 |
(1) exécution |
|
|
|
|
|
(2) estimation |
|
|
|
|
|
la contractualisation du FAS se fait sur les contrats de ville et non sur les CPER en 2000 |
|
Source :
fascicule budgétaire
« jaune »
L'essentiel, soit
815 millions d'euros
(34 %), correspond à
des crédits du
ministère de l'emploi et de la
solidarité
consacrés notamment :
- au programme « nouveaux services, nouveaux emplois »
(453 millions d'euros) ;
- à l'aide aux entreprises d'insertion et à l'insertion par
l'économique (116 millions d'euros) ;
- à l'insertion par le logement (58 millions d'euros) ;
- aux foyers de travailleurs (54 millions d'euros) ;
- et au programme « trajet d'accès à
l'emploi » (TRACE) pour 41 millions d'euros.
Puis viennent, à parts égales pour
537 et 516 millions
d'euros
(soit respectivement 20 %), les crédits du
ministère de l'Intérieur
et de ceux du
ministère
de l'éducation nationale
.
Ils sont suivis des crédits issus de la dotation du
ministère
de l'Equipement
(
189 millions d'euros
soit 7 %) et du
fonds
d'action sociale
(
117 millions d'euros
soit 5 %).
Le solde se répartit, de façon décroissante, entre les
crédits des ministères de la fonction publique, de l'Outre-mer,
de la culture et de la défense.
Les crédits issus de la solidarité urbaine
La
dotation de solidarité urbaine
(DSU) atteint
606 millions d'euros
en 2002, en hausse de 6 %, tandis que
le fonds de solidarité des communes de la région
(FSRIF)
d'Ile-de-France -qui constitue une forme de solidarité
« horizontale » entre ces communes- serait doté de
138 millions d'euros
, soit un montant identique, en francs courant,
à celui de 2001. Le montant total de ces dotations de
péréquation destinées à combler les handicaps des
communes les plus en difficulté est donc de 745 millions d'euros.
Les dépenses fiscales correspondant à des
exonérations fiscales et sociales
Pour favoriser le maintien et le développement des entreprises dans les
quartiers en difficulté, la loi n°95-115 du 4 février 1995,
d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire et la loi n°96-987 du 14 novembre 1996 portant mise
en oeuvre du pacte de relance pour la ville ont institué des
exonérations fiscales concernant l'impôt sur les
bénéfices, les droits de mutation sur les fonds de commerce, la
taxe professionnelle et les charges patronales, la taxe foncière sur les
propriétés bâties et les cotisations de maladie des
artisans et commerçants.
Selon les estimations du « jaune » budgétaire,
le
montant total de ces exonérations se serait élevé à
655 millions d'euros en 2000. Il s'établirait aux alentours de
788 millions d'euros en 2001 et 2002
, ainsi qu'il ressort du tableau
ci-dessous.
Au vu des chiffres annoncés par le Gouvernement, votre rapporteur
pour avis s'interroge sur les modalités de calcul des évaluations
soumises au Parlement. Comme l'a fait remarquer
M. Gérard Larcher dans son rapport pour avis sur le projet de
loi de Finances pour 2001, les montants des exonérations fiscales
estimées, de façon prospective ou rétrospective d'une
année sur l'autre, pour un même exercice, varient de façon
très importante.
Le tableau ci-après atteste du caractère très erratique
des évaluations. L'évolution des deux principaux postes de
dépenses fiscales (exonération d'impôts sur les
bénéfices et exonération de cotisations patronales pour
les cinquante premiers salariés) engagées par l'Etat illustre
spécialement ce phénomène singulier.
La dépense fiscale correspondant à
l'exonération de
l'impôt sur les bénéfices
était
évaluée à 900 millions de francs dans le
« jaune » publié en 1999, puis à
1 milliard dans le document paru en 2000, avant d'être
estimée à 1,2 milliard de francs dans le dernier fascicule
budgétaire. Entre le projet de loi de finances pour 1999 et celui pour
2002, le législateur aura donc eu à connaître de trois
estimations différentes, étant entendu que la différence
entre la plus élevée et la plus basse atteint 300 millions
de francs !
Les indications figurant dans ce fascicule rendu public à l'automne
2001, pour justifier ces évolutions erratiques sont pour le moins
sybillines : «
L'évolution en « dents de
scie » que connaît le coût de cette exonération
est imputable au jeu conjugué de la durée du dispositif (5 ans)
et du nombre de créations et nouvelles implantations d'entreprises
depuis 1997
».
Pour sa part, l'évaluation des dépenses relatives
à
l'exonération de cotisations patronales pour les cinquante premiers
salariés
pour l'année 2000 était chiffrée
à 997 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000,
à 1,487 milliard de francs (+ 49 %) par le projet de loi
de finances pour 2001, et enfin à 1.588 millions de francs dans le
projet de loi de finances pour 2002. La différence entre
l'évaluation « haute » et l'évaluation
« basse », réalisée à trois ans
d'intervalle atteint donc 591 millions de francs soit une
différence de 59 % par rapport à l'estimation initiale !
Votre commission des Affaires économiques considère que, faute
d'une information précise et circonstanciée, le Parlement n'est
pas en mesure de connaître le montant véritable des
dépenses fiscales consacrées à la politique de la ville.
EVOLUTION COMPARÉE DES DÉPENSES FISCALES ET SOCIALES AFFÉRENT AUX ZRU ET ZFU 2000-2001
2000 estimé en 1999 (1) |
2000 estimé en 2000 (2) |
(2)/(1)
|
2000
estimé en 2001
|
2001*
|
2001/2000
|
2002*
|
2002/2001
|
||||||
MF |
M€ |
MF |
M€ |
M€ |
MF |
M€ |
MF |
Variation
|
M€ |
MF |
Variation
|
||
B. Exonérations fiscales et sociales et compensations (1) |
|||||||||||||
B.1. Zones de redynamisation urbaine : |
|||||||||||||
Exonération d'impôt sur les bénéfices (1) |
900 |
137,2 |
1 000 |
152 |
11,11% |
182,94 |
1200,01 |
167,69 |
1099,97 |
-8,34 |
182,94 |
1200,01 |
9,09 |
Réduction des droits de mutation sur fonds de commerce |
150 |
22,87 |
80 |
12 |
-46,67% |
12,2 |
80,03 |
12,2 |
80,03 |
- |
12,2 |
80,03 |
- |
Exonérations de taxe professionnelle |
480 |
73,18 |
456 |
70 |
-5,00% |
69,52 |
456,02 |
65,86 |
432,01 |
-5,26 |
65,86 |
432,01 |
- |
Exonération de charges patronales pour les embauches |
100 |
15,24 |
89 |
14 |
-11,00% |
15,12 |
99,18 |
19,21 |
126,01 |
27,05 |
19,21 |
126,01 |
- |
Sous-total B.1. |
1 630 |
248,49 |
1 625 |
248 |
-0,31% |
279,77 |
1835,17 |
264,96 |
1738,02 |
-5,29 |
280,2 |
1837,99 |
5,75 |
B.2. Zones franches urbaines (2) : |
|||||||||||||
Exonération d'impôt sur les bénéfices |
360 |
54,88 |
450 |
68,6 |
25,00% |
70,13 |
460,02 |
76,22 |
499,97 |
8,68 |
80,8 |
530,01 |
6,01 |
Taxe professionnelle |
287 |
43,75 |
320 |
48,78 |
11,50% |
48,78 |
319,98 |
50 |
327,98 |
2,50 |
50 |
327,98 |
- |
Taxe foncière sur les propriétés bâties |
58 |
8,84 |
66 |
10,06 |
13,79% |
10,06 |
65,99 |
10,98 |
72,02 |
9,15 |
10,98 |
72,02 |
- |
Exonération de cotisations patronales pour les 50 premiers salariés |
997 |
151,99 |
1 487 |
226,69 |
49,15 |
242,21 |
1588,79 |
263,68 |
1729,63 |
8,86 |
243,92 |
1600,01 |
-7,49 |
Exonération de cotisations maladie des artisans et commerçants |
25 |
3,81 |
32 |
4,88 |
28,00% |
4,57 |
29,98 |
5,64 |
37,00 |
23,41 |
5,64 |
37,00 |
- |
Sous-total B.2. |
1 727 |
263,28 |
2 355 |
359,02 |
36,36% |
375,75 |
2464,76 |
406,52 |
2666,60 |
8,19 |
391,34 |
2567,02 |
-3,73 |
B.3. Exonération partielle TFPB |
- |
117,39 |
770,03 |
- |
117,39 |
770,03 |
- |
||||||
Total général B |
3 357 |
511,77 |
3 980 |
606,75 |
18,56% |
655,52 |
4299,93 |
788,86 |
5174,58 |
20,34 |
788,93 |
5175,04 |
- |
(1) L'évolution en « dents de scie » que connaît le coût de cette exonération est imputable au jeu conjugué de la durée du dispositif (5 ans) et du nombre de créations et nouvelles implantations d'entreprises depuis 1997. |
|||||||||||||
(2) La réforme du dispositif des ZFU visant à sa « moralisation » a dû commencer à produire ses effets mais ils sont masqués par l'augmentation globale du nombre d'emplois exonérés. |
Les
fonds européens
Avec 221 millions d'euros,
les fonds européens
représentent environ 6 % du total des crédits d'Etat
inscrits au projet de loi de finances pour 2002 (soit 3,57 milliards de
francs) au titre de la politique de la ville.
Depuis la réforme des fonds structurels européens, la France est
éligible à deux objectifs régionaux (objectif 1 et
objectif 2) et à un objectif national (Objectif 3). Elle
bénéficie également de quatre programmes d'initiative
communautaire (INTERREG, URBAN, LEADER, et EQUAL).
L'objectif 1
tend à la
promotion, au
développement et à l'ajustement structurel des régions en
retard de développement
,
3,8 milliards d'euros
lui sont
consacrés, à ce titre, pour la période 2000-2006. Il
concerne le territoire des départements d'outre-mer (Réunion,
Martinique, Guadeloupe, Guyane). Le montant total estimé des fonds
structurels mobilisés dans le cadre de la politique de la ville sera
d'environ 280 millions de francs sur la période 2000-2006.
La
Corse et le Hainaut français
feront quant à eux l'objet
d'une
procédure de sortie de l'objectif 1
, « en
sifflet ». Ils bénéficieront, à titre
transitoire, d'un soutien dégressif, du 1er janvier 2000 au 31
décembre 2005.
L'objectif 2
soutient la
reconversion économique et
sociale des zones en difficulté structurelle
. Ces zones comprennent
des espaces en mutation socio-économique dans les secteurs de
l'industrie et des services, les zones rurales en déclin, les zones
urbaines en difficulté et les zones en crise dépendant de la
pêche : 22,5 milliards d'euros seront consacrés, en
six ans à la France. Les mesures correspondant à cet
objectif s'appliquent aux quartiers en difficulté. Sur la période
2000-2006, environs deux tiers des contrats de ville seront concernés
par l'objectif 2 et soutenus financièrement par les fonds structurels
à hauteur de 895 millions de francs en moyenne annuelle.
L'objectif 3 soutient les politiques nationales en faveur de l'emploi par
l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes
d'éducation, de formation.
Son enveloppe pour la France sur la
période s'élève à
24,05 milliards
d'euros
. Ces fonds sont destinés à l'ensemble du territoire
national (à l'exclusion des zonages objectif 1). Ils pourront donc
être mobilisés sur tous les sites de la politique de la ville.
L'objectif 3 s'organise, en France, autour de six axes :
- la politique active du marché du travail ;
- l'égalité des chances et l'intégration
sociale ;
- l'éducation et la formation tout au long de la vie ;
- l'adaptation des travailleurs, l'encouragement à l'esprit
d'entreprise, et à la recherche et à l'innovation ;
- et des mesures spécifiques pour améliorer l'accès
et la participation des femmes au marché du travail.
Parmi les
programmes d'initiative communautaire
(PIC) ce sont
principalement les PIC Urban, Equal et Interreg qui seront mobilisés
dans le cadre de la politique de la ville.
Au titre du nouveau
PIC Urban
,
la France disposera d'une
enveloppe de 96 millions d'euros
destinés à
promouvoir des démarches innovantes de développement urbain
durable sur 9 sites confrontés à d'importants
problèmes socio-économiques
. L'ensemble des sites retenus
à ce titre relève de la géographie prioritaire de la
politique de la ville. Il s'agit de Clichy sous-Bois/Montfermeil (PIC URBAN I
en cours), Grigny/Viry-Châtillon, Mantes-la-Ville/Mantes-la-Jolie (PIC
URBAN I en cours). Sont aussi concernées : Val-de-Seine (Les
Mureaux / Ecquevilly) (PIC URBAN I en cours), la Communauté
d'Agglomération de Grenoble, la Communauté Urbaine de Strasbourg,
Bastia (PIC URBAN I en cours), Bordeaux/Cenon/Floirac et Le Havre.
Le PIC EQUAL
vise à «
Promouvoir de nouvelles
pratiques de lutte contre les discriminations et inégalités de
toute nature en relation avec le marché du travail
, dans un contexte
de coopération transnationale ». En France, il est doté
de 301 millions d'euros pour la période 2000-2006.
Dans le cadre des travaux interministériels qui visent à
définir les priorités
d'EQUAL
en France, la DIV a
formulé un ensemble de propositions afin que les quartiers en
difficulté constituent une priorité à l'occasion de la
mise en oeuvre de ce programme.
Le
PIC INTERREG
tend, en favorisant la « Coopération
transfrontalière, transnationale et interrégionale à
stimuler un développement harmonieux, équilibré et durable
de l'ensemble de l'espace communautaire ». Sa dotation pour la
période 2000-2006 se monte à 397 millions d'euros.
Les financements émanant de la Caisse des dépôts
et consignations
Les sommes qui sont mises en oeuvre par la Caisse des dépôts
au titre de la politique de la ville sont, pour l'essentiel, d'une
nature
substantiellement différente de celle des crédits
précédemment évoqués
. Elles consistent, en
effet, en des
enveloppes de prêts
dont le détail figure au
tableau ci après :
|
2000 |
2001* |
2001/2000 |
2002* |
2002/2001 |
|
M€ |
M€ |
en % |
M€ |
en % |
D. Intervention de la CDC |
|||||
Prêts projets urbains |
489,51 |
503,08 |
0,03 |
503,08 |
0,00 |
PRU dont prêts démolition reconstruction |
327,61 |
491,42 |
0,50 |
503,08 |
0,02 |
Fonds de renouvellement urbain |
57,32 |
114,64 |
1,00 |
152,45 |
0,33 |
Equivalent en subventions (2) |
209,77 |
297,58 |
0,42 |
350,63 |
0,18 |
Sous-total D a) intégralité prêts & FRU |
874,44 |
1 109,14 |
0,27 |
1 158,61 |
0,04 |
Sous-total D. b) subventions |
209,77 |
297,58 |
0,42 |
350,63 |
0,18 |
(1) Sources DGI, DGCL, DSS, DGEFP. |
|
|
|
|
|
(2) Estimation DIV |
|
|
|
|
|
Source
:
fascicule budgétaire
« jaune »
Les
encours de prêts de la Caisse des dépôts susceptibles
d'être mobilisés au titre de l'exercice 2002 atteignent
1,1 milliard d'euros
, en hausse de 4 % par rapport à 2001,
année au cours de laquelle leur montant avait crû de 27 %.
Ces prêts se répartissent en deux lignes :
- les «
prêts projets urbains »
(503 millions d'euros) ;
- les
prêts « renouvellement urbain »
(également 503 millions d'euros) ;
S'y ajoutent :
- des fonds prélevés sur le résultat net de la Caisse
et affectés au
fonds de renouvellement urbain
(152 millions
d'euros) ;
- des
subventions
, qui figurent sous le libellé
« équivalent en subventions » estimé à
350 millions d'euros
dans le tableau ci-dessus. Ce chiffre serait sujet
à caution s'il s'avérait que l'évaluation dont il
procède était entachée des mêmes approximations que
celles observées en ce qui concerne les dépenses fiscales
évoquées plus haut.
Les « autres interventions »
Sous ce libellé énigmatique (Cf. agrégat
« E » du tableau général récapitulatif
qui figure au début du présent chapitre) figurent, pour un
montant total de 167 millions d'euros (+ 5 %) :
- des crédits du fonds d'intervention et de soutien à
l'artisanat et au commerce (FISAC) (7,62 millions d'euros) ;
- des moyens de fonctionnement octroyés par des caisses
d'allocation familiales (CAF) aux centres sociaux situés en zone urbaine
sensible, ainsi qu'une quote-part des crédits consacrés notamment
au financement des projets relatifs à l'accompagnement scolaire,
à l'action sociale et à la petite enfance.
L'adjonction de ces sommes atteste de la volonté de
« ratisser large » dans l'examen des crédits
,
sans doute pour en gonfler la masse, puisque l'on inclut dans l'effort
financier dont le « jaune » rend compte, des sommes
versées par les CAF qui consistent en des aides à des services
sociaux.
Ce choix est critiquable, dès lors que les caisses
d'allocations familiales sont des organismes, dont le statut juridique
relève du droit privé, qui ne reçoivent pas de subvention
budgétaire de la part de l'Etat
.
Les contributions des collectivités
La contribution des collectivités locales, estimée à
1,1 milliard d'euros a été calculée par la
délégation interministérielle à la ville, sur la
base des résultats d'une enquête menée auprès des
préfectures de département et de région,
en
considérant que l'effet levier des crédits spécifiques de
la politique de la ville jouerait pleinement son rôle sur ceux des
collectivités locales.
»
Au total, compte-tenu des imprécisions qu'il a
évoquées, votre rapporteur pour avis s'interroge sur la
« virtualité » ou la réalité des
sommes inscrites au « jaune budgétaire ».
CHAPITRE II -
BILAN DES ZONES FRANCHES URBAINES
ET DES ZONES DE
REDYNAMISATION URBAINE
Comme
chaque année à l'occasion de la discussion du projet de loi de
finances, votre rapporteur pour avis consacrera de substantiels
développements au bilan des zones franches urbaines et à celui
des zones de redynamisation urbaine.
Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) sont au nombre de 416, tandis qu'il
existe 44 zones franches urbaines (ZFU). Leur régime juridique, qui
résulte de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
relative à la mise en oeuvre du pacte de relance de la ville, a
été légèrement modifié par loi
n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbains et par la loi de finances pour
2001. Ainsi que le montre le tableau ci-dessous, il consiste pour les deux
types de zones, en des exonérations :
- de taxe professionnelle ;
- d'impôt sur les bénéfices ;
- de droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerces ;
- et de cotisations sociales.
Les entreprises situées en ZFU bénéficient, quant à
elles, en outre, d'exonérations spécifiques de taxe
foncière sur les propriétés bâties, et
d'exonérations de cotisations sociales personnelles d'assurance maladie
pour les artisans et les commerçants. A cela s'ajoute, en Ile de France,
une exonération de la redevance sur la création de bureaux.
L'ensemble de ces exonérations sont détaillées dans le
tableau ci-après :
Tableau récapitulatif des mesures en vigueur en
2001
Exonérations fiscales et exonérations de charges
sociales
applicables à certaines entreprises
implantées
dans les zones de redynamisation urbaine et les zones
franches urbaines
(1)
Mesures fiscales
|
Zones
de redynamisation urbaine
|
Zones
franches urbaines
|
Taxe professionnelle |
5 ans d'exonération
- réservée aux établissements de moins
de
150 salariés
|
5 ans d'exonération
- réservée aux entreprises de moins de 50
salariés à la date de leur création
|
Impôt sur les bénéfices
|
5 ans d'exonération
- réservée aux entreprises nouvelles
|
5 ans d'exonération - ouverte aux établissements existants au 1/01/97 et aux nouveaux établissements
- dans
la limite d'un bénéfice annuel exonéré de 400.000 F
|
Taxe foncière sur les propriétés bâties |
NON |
5 ans
d'exonération totale
|
Ile-de-France : redevance sur création de bureaux |
NON |
Exonération de la redevance |
Droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce |
Exonération totale
|
Exonération totale
|
Cotisations sociales |
1 an d'exonération
- pour
les créations d'emploi dans la limite de 50 salariés
embauchés et de 1,5 fois le SMIC par salarié.
|
5 ans d'exonération à 100%*
- dans
la limite mensuelle de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC par
salarié
|
Cotisations sociales personnelles maladie artisans/commerçants |
NON |
5 ans
d'exonération dans la limite de
|
Source : « jaune » budgétaire.
I. LES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE
D'après les statistiques de l'Agence centrale des
organismes
de sécurité sociale (ACOSS) chaque année,
l'exonération de charges sociales pendant 12 mois, applicable aux
embauches, a permis de créer sur la période 1998-2000, environ
4.300 emplois équivalents temps-plein
exonérés
dans 1.400 établissements employeurs.
En 1999, l'essentiel des embauches exonérées étaient
concentrées dans les petites entreprises : 73% des emplois ont
été créés par une entreprise de moins de 10
salariés. L'effectif moyen des entreprises ayant
bénéficié de l'exonération étant de 2,9
salariés au total en ZRU.
Le coût total de l'exonération de cotisations sociales patronales
de sécurité sociale se serait élevé à 79
millions de francs en 1998, à 91 millions en 1999 et à
89 millions de francs en 2000.
Quant au coût des dispositions fiscales applicables en ZRU, leur montant
se situerait, selon le « jaune » budgétaire, aux
alentours de :
- 1200 millions de francs (182 millions d'euros) pour l'exonération
d'impôt sur les bénéfices ;
- 80 millions de francs (12 millions d'euros) au titre de la
réduction des droits de mutation sur les fonds de commerce ;
- 456 millions de francs (69 millions d'euros) pour l'exonération
de taxe professionnelle.
II. LES ZONES FRANCHES URBAINES
Depuis la discussion du projet de loi de finances pour 1998, votre commission a réclamé qu'un bilan soit établi afin de déterminer l'impact des mesures prises par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance. Le Gouvernement a publié, en juillet 2001, un Bilan des zones franches urbaines qu'il a adressé au Parlement et qui permet de préciser tant l'évolution de l'emploi en ZFU que le coût des mesures prises. Votre rapporteur pour avis s'est référé au contenu de ce document, qui montre que les ZFU ont contribué à créer des emplois, conformément à l'intention de leurs créateurs et contrairement aux allégations de leurs détracteurs.
A. L'ACCROISSEMENT DU NOMBRE D'EMPLOIS SALARIÉS ET D'ÉTABLISSEMENTS CRÉÉS EN ZFU
1. Les emplois créés
Le
ministère de l'emploi et de la solidarité a
réalisé, en 2001, une étude auprès des
établissements employeurs situés dans les ZFU. Il en
résulte que, calculé en équivalent temps plein, l'effectif
total salarié qu'ils employaient (que ces emplois
bénéficient ou non d'exonérations) était
de 57.000, à la fin 1999, contre 44.000 un an auparavant. Cette
hausse de +29 % résultait aussi bien de l'implantation de
nouvelles entreprises en ZFU que de l'embauche de salariés. Il convient,
en outre, de souligner que le nombre des salariés dont les emplois ont
été transférés de l'extérieur des zones
franches à l'intérieur de leur périmètre s'est
élevé à 3000 équivalents temps plein environ.
Sur le total de 57.000 précités, l'effectif des salariés
qui ouvre droit à une exonération s'élève à
49.000, en hausse de 11.000 par rapport à la fin 1998. Huit contrats sur
dix conclus par les salariés concernés sont à durée
indéterminée.
La loi prévoit que lorsqu'un employeur a embauché deux
salariés ouvrant droit à une exonération de cotisations
sociales patronales, le maintien de cette exonération est
subordonné à ce qu'après tout nouvelle embauche l'effectif
total salarié de son entreprise soit constitué, pour au moins un
cinquième, de personnes qui résident dans la ZFU. Cette condition
de résidence, qui tend à ce que les premiers
bénéficiaires du dispositif soient les personnes qui habitent
dans les ZFU, est de mieux en mieux respectée puisque 26 % des
salariés exonérés sont des résidents, contre
24 % en 1998. Il est à noter que le chiffre de 26 % constitue
une moyenne. C'est donc que dans beaucoup de zones franches où l'on a su
tirer parti de la loi de 1996, le taux atteint lui est bien supérieur.
Votre rapporteur pour avis constate, à titre d'exemple, que dans la ZFU
de Saint-Quentin, ce taux dépasse 30 %.
Votre commission des Affaires économiques tient à souligner
que contrairement aux déclarations des détracteurs des zones
franches, les premiers bénéficiaires de ce dispositif sont bel et
bien les personnes qui y vivent, comme l'a souhaité le
législateur en 1996.
2. Les établissements concernés
L'essor des créations d'entreprises dans les ZFU
s'est
amplifié au fil du temps
. C'est ainsi que les trois quarts des
entreprises implantées en ZFU du fait de la création du
régime dérogatoire ont été créés
après 1997. On constate, en outre, qu'entre 1997 et 1999, la taille
moyenne des établissements a légèrement augmenté,
et que plus d'un tiers d'entre eux a connu une hausse de ses effectifs.
Il convient, en outre, de souligner que certains investissements lourds qui
nécessitent des travaux importants réalisés à la
suite procédures complexes par des collectivités locales (par
exemple pour la création de zones d'activité) n'ont
été que récemment mis en service, ce qui donne à
penser que le mouvement de création d'entreprises n'a pas atteint son
maximum. Au demeurant, plusieurs comités d'orientation et de
surveillance de ZFU ont souligné que dans nombre de ces zones, on a
enregistré une pénurie de foncier qui a fortement limité
l'incidence bénéfique du développement des entreprises
induit par la ZFU.
Tout comme elle l'avait fait dans son rapport pour avis sur le projet de loi
de finances pour 2001, votre commission se félicite de l'implantation
de nouvelles entreprises dans les ZFU car elle traduit une forme de
« mixité économique » qui constitue le
pendant de la « mixité sociale » à laquelle
elle s'est toujours déclarée particulièrement
attachée.
B. LE COÛT DU DISPOSITIF
1. Le coût des exonérations de charges patronales
Selon le rapport au Parlement établi en juillet 2001, le coût estimé des exonérations de charges patronales aurait été de 350 millions de francs en 1997, 909 millions en 1998, 1.043 millions en 1999 et 1.487 millions en 2000 (ce dernier chiffre étant estimé). Le coût de la même exonération pour 2000 est évalué à 1.588,79 millions de francs (242 millions d'euros) dans le fascicule budgétaire « jaune ».
2. Le coût des exonérations fiscales.
Comme on
l'a vu au chapitre premier, le coût total des exonération fiscales
pour 2000 est estimé par le « jaune » à :
- 460 millions de francs (70 millions d'euros) pour l'exonération
d'impôt sur les bénéfices ;
- 319 millions de francs (48 millions d'euros) au titre de
l'exonération de taxe professionnelle ;
- 65 millions de francs (10 millions d'euros) pour l'exonération de
taxe foncière sur les propriétés bâties.
Selon la même source, le taux de croissance de chacune de ces
exonérations était respectivement estimé, pour 2001,
à 9 % pour la première et la deuxième, et à
3 % pour la troisième, ce qui prouve que l'on attend un
renforcement des effets bénéfiques du système des zones
franches.
Le Gouvernement note d'ailleurs, dans son rapport, que l'interprétation
exacte de ces variations et de l'impact des mesures sur les finances publiques
suppose que soit menée une analyse globale puisque l'accroissement de
l'activité a aussi une incidence positive sur les recettes de TVA, de
même que la hausse de l'emploi salarié majore le produit des
cotisations sociales perçues sur les emplois non soumis aux
exonérations.
L'expérience prouve donc, a posteriori, l'inanité des
critiques qu'un rapport de l'Inspection générale des Affaires
sociales avait émises à l'encontre d'un dispositif qui, s'il a pu
être amendé par le gouvernement à l'occasion de la loi
« SRU », n'en a pas moins montré toute sa
validité.
Votre commission
constate d'ailleurs qu'aux dires mêmes du rapport
présenté par le Gouvernement, «
le dispositif des
zones franches urbaines a pu se traduire sur le terrain par des
résultats positifs lorsque sa mise en oeuvre et sa gestion se sont
inscrites dans une dynamique de développement et que les acteurs locaux
ont su mettre en place une stratégie globale d'accompagnement des
entreprises, d'accès à l'emploi pour les habitants et de
revitalisation des quartiers
». Elle se félicite de ce que
certaines réticences émanant de l'exécutif se soient,
avec le temps, tempérées au vu des résultats
obtenus
.
III. L'AVENIR DES ZFU ET DES ZRU
La loi
du 14 novembre 1996, a prévu que le dispositif des zones franches
urbaines durerait cinq années. Il vient donc à
échéance à la fin 2001. Cependant, compte tenu des
délais initialement nécessaires pour sa mise en oeuvre, le
Gouvernement a envisagé de prévoir un mécanisme
spécifique pour accompagner l'extinction des aides en vigueur, afin que
leur cessation brutale ne porte pas préjudice aux entreprises qui sont
installées en ZFU ou à leurs salariés. Votre commission
prend acte de l'orientation générale de cette politique, conforme
à ce qu'elle réclame depuis l'examen du projet de loi de finances
pour 2000. Elle en soulignera cependant les limites.
Le projet de loi de finances pour 2001 institue un
dispositif de sortie des
zones franches
, qui tend :
-
d'une part à
instituer un mécanisme
dégressif
de sortie sur trois ans, (article 71 du projet de loi,
rattaché au budget de la ville) ;
- d'autre part à
unifier le régime fiscal et social des
ZFU et des ZRU
à compter du 1
er
janvier 2002 dans les ZRU
qui comprennent, rappelons-le, les zones franches actuelles (article 8 du
même projet de loi).
L'ensemble de ces modifications figurent dans le tableau récapitulatif
ci après.
NOUVEAU RÉGIME ENVISAGÉ ET PROLONGATION DÉGRESSIVE
Mesures fiscales et sociales |
Zones
franches urbaines
|
Zones
de redynamisation urbaine
|
« Nouveau régime unique » au 1 er janvier 2002 |
Dispositions de sortie ZFU et ZRU |
|
Exonérations de cotisations sociales |
|
||||
Texte réformant le dispositif |
|
|
Article 7 du PLFSS pour 2002 + décret |
|
|
Cotisations sociales |
- 5
ans d'exonération à 100 %*, dans la limite de
50 salariés et de 1,5 fois le SMIC.
|
- 1
an d'exonération pour les créations d'emploi dans la limite de
50 salariés et de 1,5 fois le SMIC.
|
Pour les
entreprises appliquant une durée de travail de 35 heures
hebdomadaires au plus :
|
Article 71 du PLF 2002 (rattaché au budget de la
Ville)
|
|
Cotisations sociales personnelles maladie-maternité des artisans et commerçants |
- 5 ans d'exonération dans la limite de 1,5 fois le SMIC |
- |
- 5
ans d'exonération dans la limite de 1,5 fois le SMIC.
|
|
|
Modifications prévues par l'article 8 du présent projet de loi de finances |
|||||
Impôt sur les bénéfices (impôt sur les sociétés, impôt sur le revenu : BIC-BNC) |
5 ans
d'exonération
|
5 ans
d'exonération
|
Uniquement en ZFU :
|
||
|
|
|
Ouverture des droits limitée à fin 2004 |
|
|
Taxe professionnelle |
5 ans d'exonération
- réservée aux entreprises de moins de
50 salariés à la date de leur
création.
|
5 ans
d'exonération
|
En ZFU
et ZRU :
|
||
|
|
|
Ouverture des droits limitée à fin 2004 |
|
|
Taxe foncière sur les propriétés bâties |
5 ans d'exonération totale |
- |
- |
||
Modification de nature réglementaire, annoncée dans l'exposé des motifs de l'article 68 du présent projet de loi de finances |
|||||
Prime à l'embauche |
- |
- |
L'employeur bénéficiera de la prime maximum afférente au CIE pour tout demandeur d'emploi résident en ZUS qui a cumulé 12 mois de chômage dans les 18 derniers mois précédant son recrutement. |
- |
Sources : Ministère délégué à la ville, Bilan des zones franches urbaines, rapport au Parlement, juillet 2001 ; Projet de loi de finances pour 2002 ; Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ; Rapport de M. Eric Doligé, au nom de la Commission des Finances du Sénat.
CHAPITRE III -
ETAT D'AVANCEMENT DE LA POLITIQUE
DE RESTRUCTURATION
DES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ
EN 2000-2001
La restructuration des quartiers sensibles constitue une priorité pour les pouvoirs publics . Elle passe par une politique du logement active, dont la finalité -la mixité sociale- est unanimement reconnue, mais dont les modalités sont contestées par votre commission des Affaires économiques. Elle procède également d'interventions sectorielles, telle que celle qui devrait être menée de façon plus volontariste pour restructurer des zones commerciales et favoriser l'installation et la poursuite de l'activité des artisans et des commerçants.
I. LA POLITIQUE DU LOGEMENT ET LA LOI « SRU »
La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains a tenté de rééquilibrer l'offre de logements et de favoriser la mixité sociale, d'améliorer la situation des copropriétés dégradées, et de résorber l'habitat insalubre.
1. L'équilibre de l'offre de logements et la promotion de la mixité sociale
Depuis
la publication, en 1992, du premier rapport du Président Gérard
Larcher sur la politique de la ville, le
Sénat s'est
déclaré favorable au renforcement de la mixité
sociale
, seule de nature à éviter la
« ghettoïsation » des quartiers et la stigmatisation
de leurs habitants au sein de la ville.
A l'occasion de la discussion du
projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement
urbains, votre commission a, cependant, fait part de son désaccord sur
les principes que le Gouvernement entendait voir mis en oeuvre dans ce domaine
et critiqué la création d'un mécanisme
« coercitif et contraignant », permettant au préfet
de se substituer à la commune pour faire en sorte que celle-ci atteigne
les objectifs fixés par la loi
en matière de logements
sociaux
.
La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbains a néanmoins
institué un système qui résulte du texte adopté par
l'Assemblée nationale. C'est ainsi
qu'à compter du 1er janvier
2002, les communes d'Ile-de-France situées au-dessus du seuil de
1.500 habitants et celles sont la populations dépasse 3.500
habitants dans les autres régions devront, lorsqu'elles appartiennent
à des agglomérations de plus de 50.000 habitants, et que leur
parc de logement comprend moins de 20 % de logements sociaux, acquitter
à un prélèvement d'au moins 1.000 francs par logement
social manquant
par rapport à ce seuil. Elles seront, en outre,
tenues d'engager un programme pour rattraper ce retard en vingt ans et de
réaliser, par période de trois ans, au moins 15% des logements
manquants (art. 55, de la loi « SRU » applicable au
1
er
janvier 2002).
Votre Commission des Affaires économiques déplore
l'entrée en vigueur de ces dispositions contraignantes et coercitives
dont l'efficacité est, au demeurant, douteuse.
2. La situation des copropriétés dégradées
L'article 32 de la loi de 1996 relative au Pacte de relance
pour la
ville a institué la procédure du «
plan de
sauvegarde
», afin de requalifier des copropriétés
en difficulté. En 1999, une prime à l'amélioration de
l'habitat (PAH) spécifique a, en outre, été
instaurée afin d'aider des travaux réalisés sur les
parties communes des immeubles. Enfin, en 2000, la loi
« SRU », a amélioré cette procédure
pour :
- faciliter l'intervention des HLM et des OPAC pour l'acquisition et la
revente de lots en portage provisoire ;
- faciliter la mise en oeuvre des plans de sauvegarde à
l'initiative du maire et élargir leur champ d'application, initialement
limité aux seules ZUS, à tout le territoire ;
- allonger la durée du plan à 5 ans et étendre la
couverture du FSL aux dettes correspondant aux charges dues par les
propriétaires occupants.
Au 1
er
mai 2001, 20 plans de Sauvegarde étaient en
cours d'étude et 31 en application
à des degrés
divers, soit un total de 51 plans. Ils
représentent plus de 20.000
logements
. De même 26 opérations programmées
d'amélioration de l'habitat (OPAH) sont à l'étude, tandis
que 30 sont en cours, soit un total de 56 OPAH concernant 12.000
logements. Les régions Rhône-Alpes, Ile de France et PACA sont les
plus concernées.
3. La résorption l'habitat insalubre (RHI)
Les
procédures d'intervention au titre de la RHI ont été
également modifiées par la loi « SRU » qui a
prévu le renforcement des pouvoirs respectifs du préfet et du
maire, ainsi que des mesures plus contraignantes pour les propriétaires
et plus protectrices pour les occupants avec la création de la notion de
« logement décent garantissant un équipement minimum de
confort ».
Pour éviter que les travaux exécutés d'office par la
collectivité publique ne soient jamais remboursés, leur paiement
est désormais garanti par une hypothèque légale sur
l'immeuble, publiée aux frais du propriétaire. En outre,
dès qu'un immeuble est déclaré insalubre ou
menaçant ruine, il ne peut plus être loué ni mis à
disposition d'une manière quelconque. Si les travaux nécessaires
pour rendre un logement décent ne sont pas exécutés, le
juge peut en réduire le loyer. Enfin, si ses biens sont frappés
d'une interdiction d'habiter, le propriétaire a l'obligation de
procéder au relogement ou à l'hébergement des occupants
(selon que l'interdiction est définitive ou temporaire) ou d'y
contribuer.
A côté de ces modifications de la législation, dont les
effets utiles ne sauraient se faire sentir qu'à long terme, les pouvoirs
publics mènent à bien des opérations lourdes de
restructuration urbaine, de nature à modifier plus rapidement
l'apparence des quartiers en difficulté.
II. LES OPÉRATIONS DE DÉMOLITION-RECONSTRUCTION
Deux types d'opérations de reconstructions seront évoquée par votre rapporteur. Les premières concernent la démolition, puis la reconstruction de logements . Les secondes intéressent l'activité de l'établissement public de restructuration et d'aménagement des espaces commerciaux et artisanaux .
A. LE SECTEUR DU LOGEMENT
Ces opération consistent, d'une part, en des démolitions pures et simples de logements et, d'autre part, en des modifications substantielles de l'habitat existant.
1. La démolition
Entre
1999 et 2000, le nombre de logements démolis enregistre une progression
de + 11,4%
(soit 632 logements), qui s'avère, cependant,
nettement inférieure à celle constatée de 1998 à
1999 (+56%).
Parmi les 22 régions française, l'
Île-de-France
arrive en tête avec 1.543 logements démolis, suivie par la
Bourgogne (747) et de la région
Provence-Alpes-Côte-d'Azur
(673). Un tassement du nombre de logements financés est observé
en
Rhône-Alpes
(367 logements).
Les opérations les plus importantes concernent
:
-
PACA
(432 logements de la Cité G. Apollinaire à
Avignon) ;
-
l'Île-de-France
(312 logements de l'immeuble
« grand L » à Antony, (Hauts de seine) et 265
logements du bâtiment « Capucine » à la Pierre
Collinet (Meaux) ;
- la
Bourgogne
(296 logements de l'immeuble les Lochères aux
«Grésilles » à Dijon ;
-
l'Alsace
(228 logements aux « Côteaux » à
Mulhouse).
Le nombre de logements dont la démolition est financée
s'élève à 6.107 pour l'année 2000
. Selon les
informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
l'objectif consistant à assurer la démolition de
10.000 logements à démolir financés en 2001 serait
susceptible d'être atteint. Pour l'année 2002, une enveloppe de
500 millions de francs de crédits serait ouverte afin d'atteindre
15.000 logements démolis.
Votre commission serait désireuse que le Gouvernement rende public un
échéancier des démolitions envisagées dans les
années à venir ainsi qu'une évaluation du coût de
ces opérations.
Entre 1996 et 2000, on observe un quadruplement du nombre de logements
démolis chaque année, ainsi qu'il ressort du tableau
ci-après :
NOMBRE
DE DÉMOLITIONS DE LOGEMENTS SOCIAUX
FINANCÉES DE 1996 À
2000
|
|
|
|
|
|
Dont
|
Alsace |
70 |
|
40 |
120 |
333 |
75 |
Aquitaine |
360 |
441 |
10 |
50 |
192 |
|
Auvergne |
132 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Bourgogne |
0 |
104 |
368 |
43 |
747 |
|
Bretagne |
12 |
0 |
0 |
40 |
66 |
|
Centre |
0 |
60 |
273 |
258 |
514 |
98 |
Champagne-Ardenne |
12 |
0 |
0 |
84 |
121 |
100 |
Franche-Comté |
108 |
369 |
70 |
64 |
0 |
|
Ile de France |
180 |
545 |
648 |
1418 |
1543 |
427 |
Languedoc Roussillon |
0 |
0 |
10 |
165 |
222 |
|
Limousin |
0 |
16 |
0 |
48 |
0 |
|
Lorraine |
80 |
272 |
206 |
559 |
136 |
66 |
Midi-Pyrénées |
0 |
0 |
128 |
265 |
104 |
14 |
Nord pas de Calais |
441 |
56 |
51 |
310 |
410 |
133 |
Basse Normandie |
0 |
0 |
320 |
0 |
127 |
|
Haute Normandie |
0 |
48 |
18 |
567 |
286 |
127 |
Pays de la Loire |
0 |
318 |
94 |
211 |
266 |
100 |
Poitou-Charentes |
0 |
0 |
0 |
140 |
0 |
|
PACA |
98 |
360 |
292 |
272 |
673 |
|
Corse |
0 |
65 |
0 |
0 |
0 |
|
Picardie |
0 |
0 |
52 |
248 |
0 |
|
Rhône Alpes |
250 |
657 |
768 |
640 |
367 |
|
France métropolitaine |
1743 |
3311 |
3518 |
5502 |
6107 |
1140 |
Source : DIV
Votre
Commission des Affaires économiques prend acte de l'accroissement du
nombre de démolitions de logements.
A côté des opérations de démolition pure et simple
sont parfois menées des opérations plus limitées tendant
à requalifier les logements existants.
2. La requalification des logements existants
En 2000,
16 opérations ont été financées. Elles sont, pour
l'essentiel, de petites tailles (1 à 10 logements transformés en
rez-de-chaussée). La plus importante concerne l'implantation
d'activités dans le bâtiment « Bergson » sur
le site de la « Grande Résidence » à Lens.
Elle touche 32 logements.
Par rapport aux années antérieures, le coût de
transformation par mètre carré de logement passe de 4.676 francs
à 5.282 franc. Ce coût se rapproche donc du coût moyen d'une
construction neuve qui tourne autour de 6.000 francs le mètre
carré.
On notera que compte tenu des difficultés tenant au
« montage » de ces opérations et au caractère
parfois aléatoire de leur équilibre financier, le nombre de
logements transformés a baissé de 67% entre 1999 et 2000.
3. L'échec des associations foncières urbaines
La loi
du 14 novembre 1996 a autorisé la constitution d'office d'associations
foncières et urbaines (AFU), personnes privées investies de
prérogatives de puissance publique telles que l'expropriation, afin de
permettre des interventions sur des immeubles dégradés ou en voie
de dégradation qui appartiennent à des copropriétés
dont les membres ne parviennent pas à s'entendre pour y remédier.
Afin de créer une telle AFU, il est nécessaire que la disposition
des parcelles intéressées compromette la mise en oeuvre d'un
programme de restructuration urbaine d'un grand ensemble ou d'un quartier
d'habitat dégradé.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
ces dispositions sont peu utilisées parce que l'exercice du droit de
délaissement par les propriétaires opposés au remembrement
oblige les collectivités concernées à des acquisitions
coûteuses.
Votre commission s'interroge sur la possibilité de mobiliser certains
crédits affectés au programme de renouvellement urbain afin
d'utiliser le mécanisme des AFU.
B. LE CAS SPÉCIFIQUE DU COMMERCE
La loi
du 14 novembre 1996 a prévu la création d'un établissement
public spécifique destiné à restructurer les espaces
commerciaux des quartiers en difficulté. Régi par le
décret n° 97-130 du 12 février 1997 l'
Etablissement
national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et
artisanaux
(EPARECA)
a pour principale mission de
faciliter les
opérations de remembrement des espaces commerciaux et artisanaux
implantés dans les quartiers urbains en difficulté
en
procédant à la création, l'extension, la transformation ou
la reconversion de surfaces commerciales et artisanales.
L'article 90 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000
relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a
étendu le champ d'intervention de l'EPARECA, initialement limité
aux seules zones urbaines sensibles, à l'ensemble des quartiers reconnus
comme prioritaires par les contrats de ville conclus pour la période
2000-2006, qu'ils soient ou non classés en ZUS.
Comme l'avait souligné votre rapporteur pour avis devant votre
commission à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances pour
2000 puis pour 2001, la mise en oeuvre de l'EPARECA connu quelques
vicissitudes. Bien qu'il ait été organisé par le
décret précité du 12 février 1997, son
premier conseil d'administration ne s'est réuni que le 2 septembre
1998. Il n'a pas effectué d'opération d'investissements en 1999.
Essentiellement consacré à des dépenses de personnel, le
budget 1999 s'est élevé à 5,2 millions de francs. En 2000,
le budget le budget prévisionnel était de 93,8 millions de
francs. Les dépenses d'investissement se sont montées à
9,8 millions de francs et les charges de personnel à 4,5 millions
de francs.
Ainsi, le total cumulé des charges de personnel des deux
premières années était équivalent aux
investissements !
Pour 2001, le budget prévisionnel
s'établit à 91,4 millions de francs, les charges de
personnel étant estimées à 5,2 millions de francs.
En 2000, l'EPARECA a pris des participations dans des sociétés
destinées à réaliser des investissements à des fins
de restructuration. Le nombre des demandes de participation qui lui ont
été adressées s'élevait à 127 à
la date du 2 mai 2001. Selon les informations communiquées à
votre rapporteur pour avis, 56 de ces dossiers ont été
traités parmi notamment lesquels :
- un (Créteil) correspond à une opération qui est
réalisée ;
- 5 sont au stade de l'appel d'offres ou à celui des travaux
(Argenteuil, Châlon-en-Champagne, Clichy-sous-Bois, Floirac et
Hérouville-Saint-Clair) ;
- 7 sont en phase opérationnelle (Bron, Cenon, Mulhouse, Pantin,
Reims, Saint-Ouen-L'Aumône et Roubaix) ;
- et 41 sont à l'étude.
Trente neuf autres demandes n'ont pas pu être prises en compte,
étant inéligibles ou ayant été abandonnées
par les villes concernées. Le reste, des dossiers est en attente.
Votre commission s'interroge sur les raisons pour lesquelles 73 % des
demandes « traitées » étaient encore à
l'étude le 2 mai 2001.
Elle
souhaite également connaître les raisons pour
lesquelles l'EPARECA ne parvient pas encore à répondre à
la mission qui lui est confiée par la loi. Elle souhaiterait savoir si
c'est réellement faute de moyens humains, ou plutôt à
défaut d'une réelle volonté politique qu'une proportion
conséquente des demandes adressées à cet
établissement public industriel et commercial reste en attente. Elle
désire enfin connaître les mesures que le gouvernement, qui
assure, au nom de l'Etat, sa tutelle entend prendre pour remédier
à une situation inacceptable que le Parlement critique depuis plusieurs
années.
III. LES MOYENS DE FINANCEMENT
La
Caisse des dépôts et consignations est le principal organisme qui
finance les investissements réalisés dans les quartiers en
difficulté
. Elle a créé, en 1989, les
«
prêts projets urbains »
(PPU) qui sont
destinés à la réalisation des investissements et
équipements nécessaires à la revalorisation urbaine,
sociale et économique de ces quartiers. Ils concernent des
opérations situées dans des sites appartenant aux grands projets
urbains, aux zones urbaines sensibles, aux zones de redynamisation urbaine et
aux zones franches. Il sont également destinés à des
opérations de résorption de l'habitat insalubre, et à
celles réalisées dans des zones d'éducation prioritaire
sur des établissements scolaires. Leur programmation fait l'objet d'un
examen concerté par la Délégation
interministérielle à la ville, les préfets et la Caisse
des dépôts.
Les enveloppes ouverte par la Caisse
au titre des PPU ont
progressé de façon régulière depuis leur
création. Leur montant annuel était de 1 milliard de francs de
1989 à 1992
, puis de 1,5 milliard de francs en 1993 et 1994, de 1,7
milliard de francs en 1995.
Il est passé à 7,5 milliards de
francs pour la période triennale 1996-1998
(soit 2,5 milliards par
an), et enfin à
10 milliards de francs pour la période
triennale 1999-2001
(soit
3,3 milliards de francs par an
).
Le montant des versements (prêts consentis), qui s'élevait
à 2,9 milliards de francs en 1997, atteint 3,2 milliards en 2001.
En
2000, 18% des versements sont réalisés en Ile-de-France où
sont concentrés 3 grands projets de ville sur 10, une opération
de renouvellement urbain sur 6, et 1 contrat de ville sur 5.
La structure des emprunteurs reste stable : les communes et leurs
groupements se situe au niveau de plus de 80 %.
Ces
éléments attestent du caractère primordial de
l'intervention des collectivités locales dans la gestion des
opérations dont le financement est assuré par la PPU.
CHAPITRE IV -
LA POLITIQUE DE LA VILLE :
UNE POLITIQUE
INTERMINISTÉRIELLE
La politique de la ville revêt, par nature, un caractère interministériel , au confluent des politiques du logement, de la sécurité, et des politiques sociales de l'Etat et des collectivités locales. Elle est également liée à la politique économique et à la politique de l'emploi qui ont une incidence directe sur les conditions de vie des habitants des quartiers en difficulté. C'est pourquoi vote rapporteur présentera, dans le présent chapitre, différents éclairages relatifs à ces différents volets, à commencer par la question de la sécurité.
I. UNE MISSION FONDAMENTALE POUR L'ETAT : ASSURER LA SÉCURITE
Votre
Commission des Affaires économiques le rappelle chaque année
à l'occasion de l'examen du budget de la ville devant le
Sénat :
le premier droit auquel prétendent nos
concitoyens qui résident dans des quartiers en difficulté est de
pouvoir vivre en sécurité
. Le gouvernement s'est
montré, au moins en paroles, sensible à cette idée, et
à semblé faire son
aggiornamento
sur les questions de
sécurité, ce dont votre commission s'est, en son temps,
félicitée. L'expérience a cependant prouvé que
la violence est, dans certains quartiers véritablement
endémique
: la découverte d'armements de guerre au cours
de l'été et la multiplication des violences contre les agents de
la force publique -quand il n'agit pas de leur assassinat pur et simple !-
conduisent cependant à s'interroger sur l'efficacité des mesures
prises.
Votre rapporteur s'interroge, à ce titre, sur le contenu de la loi
n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la
sécurité quotidienne. Suffit-il que son article premier proclame
que «
La sécurité est un droit
fondamental
» pour lutter contre le sentiment
d'insécurité ?
Il tient, en outre, à souligner le rôle des collectivités
locales en matière de sécurité quotidienne et, notamment,
celui des centres intercommunaux de prévention de la délinquance.
Le présent rapport s'intéressera principalement à la mise
en oeuvre des contrats locaux de sécurité et à la lutte
contre la délinquance juvénile.
A. LES CONTRATS LOCAUX DE SÉCURITÉ
Les
contrats locaux de sécurité (CLS) conclus entre l'Etat
(préfet et procureurs intéressés) et les maires tendent
à prévenir la délinquance et à fixer des objectifs
précis pour l'intervention de la police et de la gendarmerie, compte
tenu des spécificités locales. Les représentants d'autres
collectivités locales et d'institutions qui contribuent à la
sécurité (éducation nationale en particulier) sont
appelés à en être signataires.
Depuis 1997, 544 CLS ont été signés et 213 sont en cours
de négociation. Sept sur dix concernent une seule commune et six sur dix
des sites faisant l'objet d'un contrat de ville. On constate, en outre, que la
quasi totalité des sites faisant l'objet d'un contrat de ville
(86 %) sont concernés par un CLS.
L'Etat consacre 230 millions de francs en 2001 à la mise en oeuvre des
CLS, outre 110 millions destinés aux traditionnelles opération
villes-vie-vacances.
En termes de moyens humains, le Conseil de sécurité
intérieure a décidé un renforcement des effectifs
destinés à la mise en oeuvre des CLS :
- 4.000 « adultes relais » sur les 10.000 dont la
création est prévue sont affectés à la des espaces
publics et employés dans des actions d'aide aux familles et de
médiation sociale ;
- 16.000 adjoints de sécurité sont employés par la
police nationale ;
- 8.000 agents de médiation sociale sont affectés dans les
transports, les collectivités locales ou les bailleurs sociaux.
Votre Commission des Affaires économiques considère que
l'accroissement des moyens humains précédemment
évoqués constitue un complément utile à l'action
des services de police. Celui-ci ne saurait, cependant, nullement
suppléer le manque de moyens dont souffre la police nationale. C'est
pourquoi votre commission réclame un renforcement rapide de ces moyens,
dans la mesure où la pénibilité des tâches des
policiers dans les quartiers sensibles nécessite que des agents
chevronnés y soient affectés.
B. LA LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE JUVÉNILE
L'action de la justice
Afin de faire face à la diminution constante de l'âge des
primo-délinquants, l'ordonnance de 1945 relative à l'enfance
délinquante a été modifiée par une loi du
1
er
juillet 1996. Le bilan d'application de ce texte montre que les
deux procédures les plus utilisées sont :
- la
convocation par officier de police judiciaire
(le délai
de convocation est de dix jours à un mois) ;
- la
convocation par officier de police judiciaire aux fins de
jugement.
Le délai de passage en audience est d'environ un mois pour chacune de
deux procédures.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
il est à noter que même si
les tribunaux pour enfants
tentent de réduire les délais de comparution et de
jugement : «
actuellement, le temps consacré aux
affaires pénales par les juges des enfants dans les tribunaux
situés dans les départements comportant de nombreux quartiers en
difficulté (Hauts-de-Seine, Val-de-Marne, Seine-Saint-Denis, ...) est
environ de 40 à 50% du temps total et continue d'augmenter (à
comparer à 25 à 33% il y a une dizaine d'années), et ce
parallèlement à la croissance des procédures alternatives
aux poursuites
. »
Il s'avère, en outre, que le manque d'éducateurs crée des
«listes d'attente » avant la prise en charge de la mesure
d'enquête ou de contrôle et aide. Il convient toutefois de relever
la création des 40 centres de placement immédiat et des 42
centres éducatifs renforcés que réclamait votre commission
depuis plusieurs années.
Votre commission réclame que des moyens suffisants soient
dévolus au service public de la justice, en ce qui concerne tant le
nombre de magistrats que celui des personnels chargés de la protection
judiciaire de la jeunesse.
La lutte contre la violence scolaire
En novembre 1997, un
plan de prévention et de lutte contre la
violence en milieu scolaire
a été lancé dans dix sites
expérimentaux répartis sur six académies. Il a
étendu, en 2000, à quatre nouvelles académies et concerne
désormais 20 sites, 506 établissements du second degré et
2338 écoles.
Votre commission souhaiterait connaître les résultats
quantifiés de ce plan.
II. LA DIMENSION SOCIALE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
Pour lutter contre les handicaps structurels que connaissent les habitants des quartiers en difficultés (taux de chômage supérieur à la moyenne, illétrisme...), les pouvoirs publics mènent des actions spécifiques les intéressant au sein des politiques globales de l'Etat, à commencer par la politique de l'emploi et par celle de la jeunesse.
A. LA POLITIQUE DE L'EMPLOI
1. Les actions en faveur des chômeurs qui rencontrent des difficultés spécifiques
Plusieurs programmes ont été lancés afin
de
venir en aide aux chômeurs qui rencontrent des problèmes
spécifiques sur le marché du travail : chômeurs de
longue durée, personnes très faiblement qualifiées
notamment, et celles dont les problèmes sociaux diminuent fortement les
chances de trouver un emploi. Il s'agit d'une part programme
« nouveaux services, nouveaux emplois », et d'autre part
des contrats emploi solidarité et des contrats emploi consolidés,
auxquelles s'ajoutent les actions des entreprises d'insertion.
Le programme « nouveaux services, nouveaux emplois »
Créé par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 le
programme « nouveaux services, nouveaux emplois » est
destiné à soutenir des activités nouvelles
répondant à des besoins non satisfaits par le jeu du
marché. Il permet, en outre, à des jeunes d'avoir une
première expérience professionnelle.
Le 6 juin 2001, la ministre de l'emploi et de la solidarité a
annoncé un ensemble de mesures qui traduisent, selon le
« jaune » budgétaire «
une nouvelle
étape dans l'engagement collectif en faveur des jeunes et des
activités
», formule qui revient, selon votre Commission
des Affaires économiques, à reconnaître que les critiques
formulées par la majorité sénatoriale à l'occasion
du lancement de ce programme (précarisation des emplois,
déconnexion des activités proposées par rapport aux
besoins du marché ...) étaient fondées. Il s'avère
en effet, qu'au vu des résultats de ce programme la ministre se
préoccupe de :
- d'assurer l'avenir professionnel de ces jeunes ;
- de consolider les nouvelles activités qui apportent des services
devenus indispensables, et par conséquent de pérenniser ces
emplois.
Sans méconnaître la nécessité de permettre aux
titulaires d'emplois jeunes de trouver et de conserver un emploi, votre
commission considère que la nécessité de proroger le
dispositif atteste que celui-ci était bel et bien déficient, et
qu'il n'a pas permis créer des emplois durables, sauf pour ceux-ci
à être financés par l'Etat.
En termes quantitatifs, on constate que
230.000 emplois ont
été créés
dont 176.000 dans des associations et
des collectivités locales, -dont on notera de nouveau le rôle
majeur-.
Le pourcentage des jeunes issus des quartiers en difficulté parmi ceux
embauchés dans le cadre de ce programme était de 14 %, ce
qui eu égard aux crédits totaux annuellement destinés au
programme, correspond à un coût de 455 millions d'euros.
Les contrats emploi solidarité et les contrats emploi
consolidés
Les contrats emploi-solidarité
(CES) sont destinés à
favoriser l'insertion professionnelles des personnes qui rencontrent des
difficultés particulières à l'accès à
l'emploi, grâce à l'acquisition de compétences. La
durée hebdomadaire de ces contrats est de 20 heures, leur durée
maximale de 12 mois, susceptible d'être prolongée jusqu'à
24 mois. Ils sont offerts par des collectivités publiques ou des
personnes privées à but non lucratif. La
rémunération est fonction du SMIC horaire, l'Etat en prend en
charge de 65 à 90 %, le taux étant modulé selon le
handicap des personnes employées.
Les contrats emplois
consolidés
(CEC) sont offerts aux titulaires de CES, au terme de
ceux-ci.
Selon une étude publiée en octobre 2000, il s'avère
que
37 % des titulaires de CEC sont embauchés de façon
définitive à l'issue de celui-ci et que plus d'un an après
la fin d'un CEC les titulaires de ces contrats ont conservé leur
emploi
.
En 2001, 298.000 CES seront réellement budgétés, sur les
310.000 prévus par la loi de finances. Pour 2002, 260.000 contrats sont
prévus, correspondants à une charge budgétaire de
1,01 milliard d'euros (6,66 milliards de francs). Le nombre de
nouveaux CEC susceptibles d'être financés en 2002 est, quant
à lui, de 45.000, pour un montant total de 849 millions d'euros
(5,57 milliards de francs) inscrits en loi de finances.
L'insertion par l'économie
Deux types de structures contribuent à l'insertion par
l'économie :
les entreprises d'insertion et les associations
intermédiaires
. Elles
permettent à des personnes dont l'
« employabilité » serait faible sur le marché
du travail de se réinsérer.
Les entreprises d'insertion
produisent des biens et des services
destinés au marché. Toutefois, si leurs ressources proviennent
principalement de leurs vente, les aides que leur accorde l'État
compensent l'effort spécifique qu'elles consentent pour l'embauche de
personnes en difficulté et notamment les surcoûts liés au
fort « taux de rotation » des personnes en
difficulté et à leur plus faible productivité, aux
coûts spécifiques entraînés par leur encadrement et
leur l'accompagnement social.
En 2000, 947 de ces entreprises d'insertion étaient
conventionnées par l'Etat. Elles avaient embauché 25.440
personnes en insertion (correspondant à 9.825 postes équivalents
temps plein), dont environ 21.440 en contrat à durée
déterminée (durée maximale de deux ans) sur des postes
aidés par une subvention forfaitaire et 4000 dans le cadre de contrats
aidés classiques (contrats initiative emploi, contrats d'insertion en
alternance).
Ces entreprises interviennent principalement dans le secteur du bâtiment
et des travaux publics (23 %), de l'industrie (4 %), de
l'environnement et de l'entretien d'espaces verts ou de forêts
(17 %), des activités de déchetterie,
récupération et commerce d'occasion (20 %), des services
culturels et sportifs et des services rendus aux entreprises (11 %), aux
particuliers (4 %).
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
les salariés en insertion sont majoritairement des hommes (67 %).
Les jeunes représentent 27,8 %, les personnes dont l'âge est
compris entre 26-49 ans, 64,3 % et les personnes de plus de 50 ans
7,9 %. Ces personnes recherchent un emploi depuis plus d'un an pour
68,4 % d'entre elles, et 18,4 % sont chômeurs de très
longue durée (plus de 3 ans de chômage).
La subvention forfaitaire par poste d'insertion de 50.000 francs pour
un équivalent temps plein a été revalorisée de
8.500 francs dans les entreprises d'insertion qui appliquent un accord
négocié de réduction du temps de travail.
Sur 9.825
postes, 6.790 ont été financés à hauteur de
50.000 francs et 3035 à 58.500 francs.
En 2000, le montant de l'aide de l'Etat aux entreprises d'insertion, qui
s'élevaient à 484 millions de francs, a permis de financer
9.825 postes d'insertion en entreprise d'insertion. Les dépenses totales
se sont élevées à 559, 2 millions de francs en 2000.
Les crédits inscrits dans la loi de finances initiale 2001 (527,2
millions de francs) étaient destinés à financer
10.000 postes d'insertion et 700 postes d'accompagnement. Les
crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002 (610
millions de francs), permettront de financer 12.000 de ces postes.
Les associations intermédiaires
sont des structures qui
facilitent l'emploi de personnes précarisées ou en voie de
précarisation et assurent un suivi social auprès d'elles. A la
fin 2000, on comptait 954 de ces associations qui assuraient l'emploi de 40.805
salariés (en baisse de 7,19 % par rapport à 1999). Les
salariés des associations intermédiaires sont majoritairement des
femmes (59,3 % du total) et, pour les deux-tiers, de personnes dont
l'âge varie entre 26 et 49 ans. Ces salariés effectuent
principalement des travaux peu qualifiés, qui constituent à eux
seuls près des deux tiers des activités effectuées :
emplois auprès de particuliers (51,9 % des heures
travaillées), emplois en entreprise ou collectivités
(48,1 %) principalement emplois de manutention 8,7 % et emplois
d'entretien ou de nettoyage (16,9 %). La durée moyenne d'un contrat
annuel est de 64 heures chez les particulier contre 247 heures en moyenne
dans les entreprises du secteur marchand et les organismes du secteur non
marchand.
En 2002, une aide de 35,1 millions de francs (5,35 millions
d'Euros) sera destinée à l'accompagnement des publics en
difficulté pris en charge par les associations intermédiaires.
2. La lutte contre le chômage des jeunes
Les
emplois de ville
, créés en 1996, sont destinés au
recrutement de jeunes de niveau IV (titulaires du baccalauréat) qui
résident en zone urbaine sensible. D'une durée de cinq ans, ces
contrats sont rémunérés sur une base allant jusqu'à
120 % du SMIC pour 30 heures hebdomadaires. Ils visent à assurer de
nouveaux services au public afin de satisfaire des besoins collectifs non
satisfaits (emplois d'agents de médiation sociale, services de
proximité notamment). A la fin 1997, 12.300 emplois de ville avaient
été créés.
Les emplois jeunes
, institués en 1997, les ont remplacés.
C'est pourquoi il ne restait plus que 1.700 titulaires d'emplois de ville au 30
juin 2001). Ils sont offerts aux jeunes de 18 à 25 ans, quel que
soit le lieu de leur résidence et leur niveau de qualification et aux
personnes de 26 à 30 ans qui ne peuvent bénéficier des
allocations chômage. En 1999 et 2000, 9.600 jeunes ont été
embauchés au titre de ces programmes, ce qui correspondait à
8,4 % des embauches réalisées dans le cadre de ce
système. Ce pourcentage tend à diminuer au deuxième
semestre 2000 où il atteint 6 %. Selon l'objectif initial
fixé par le gouvernement, ce taux aurait dû atteindre 20 %.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur
pour avis, une forte proportion des jeunes issus des quartiers en
difficulté titulaires d'un emploi jeune, et exerce des fonctions
d'agents de sécurité ou de médiateurs locaux.
Votre
commission des Affaires économiques, s'interroge sur les moyens de
permettre à ces jeunes de suivre un véritable parcours
professionnel à la fin de leur contrat, dans des emplois autres que le
gardiennage ou la sécurité. Elle souhaiterait connaître les
mesures -et spécialement les actions de formation- que le gouvernement
entend prendre à cette fin, pour éviter une
« relégation professionnelle » qui cantonnerait ces
personnes dans des emplois non qualifiés.
B. LA POLITIQUE DE L'EDUCATION
Le comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a souligné la contribution de la politique de l'éducation à la politique de la ville. Cette politique qui est menée dans la continuité depuis plusieurs années passe notamment par un renforcement des moyens du service public de l'éducation nationale dans les quartiers en difficulté.
1. Les résultats en 2000-2001
Le
rétablissement de la mixité sociale, l'ouverture de
l'école sur la société sont les principaux axes de la
politique éducative dans les quartiers sensibles.
L'opération « Ecole ouverte »
Menée depuis près d'une dizaine d'années le mercredi et
pendant les vacances scolaires, l'opération « école
ouverte » tend à permettre l'accueil des enfants et des
jeunes. Initialement réservée aux élèves du second
cycle, elle concerne désormais également les élèves
des écoles élémentaires.
En 2000, 468 établissements et 63.000 élèves y ont
participé.
Cette opération est menée et financée de concert par les
ministères de l'éducation nationale, de l'emploi et de la
solidarité et par le Fonds d'action sociale. La dotation qui lui est
consacrée est de 40 millions de francs.
La prise en charge spécifique des jeunes en difficulté
Le Gouvernement souhaite que les contrats de ville prennent en compte les
besoins des jeunes en voie de marginalisation scolaire qui sont menacés
de quitter le système éducatif sans y avoir reçu une
formation qualifiante.
Des
classes relais
ont été créés à
cette fin. Elles visent à resocialiser et à rescolariser les
collégiens qui sont en voie de rejeter l'institution scolaire ou
d'être rejetés par celle-ci. Leur fonctionnement repose sur une
coopération avec les services de la protection judiciaire de la jeunesse
et les collectivités territoriales. Ces dispositifs permettent un
accueil temporaire adapté des collégiens dans les classes,
offrent une pédagogie différenciée, des parcours
individualisés, un encadrement pédagogique et éducatif
renforcé combinant les compétences d'enseignants et
d'éducateurs. Durant l'année scolaire 1999/2000, 180 dispositifs
relais ont été ouverts, dont la plus grande majorité sur
les sites concernés par la politique de la ville. A la fin 2001 leur
nombre devrait atteindre 250, permettant l'accueil de 5.500 jeunes.
Les
internats relais
devraient, quant à eux, permettre l'accueil
de jeunes qui connaissent des difficultés sociales ou familiales pouvant
les conduire à la déscolarisation ou à la violence.
2. Les mesures indemnitaires en faveur des enseignants
La
nouvelle carte des zones d'éducation prioritaire (ZEP) établie en
1999 concerne 58.000 enseignants du premier degré et 56.000 du second
degré. L'ensemble de ces personnels perçoivent une
indemnité de sujétion spéciale
de 6.900 francs par
an, ce qui correspond à une dotation budgétaire de près de
700 millions de francs.
En outre, les principaux et les principaux-adjoints de collèges
classés en ZEP bénéficient, depuis la rentrée 1999,
du surclassement de leur établissement. Enfin les personnels
administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOSS) qui accomplissent
l'intégralité de leur service en ZEP perçoivent une
nouvelle bonification indiciaire (NBI).
*
* *
Sur proposition de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à la ville inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.