Projet de loi de finances pour 2002 : Ville

II. EXAMEN DÉTAILLÉ PAR ORIGINE ET PAR NATURE

L'examen détaillé des crédits permet de nuancer l'analyse, quelque peu sommaire, qui résulte de la lecture des agrégats précités. Elle montre notamment l'extraordinaire diversité de la nature des crédits qui sont additionnés dans le fascicule « jaune » .

Les crédits spécifiques « ville »

Comme le montre le tableau ci-dessous, le montant total des crédits spécifiques « ville » atteindra 387 millions d'euros en 2002, en hausse de 1 % en francs courants, soit une légère diminution en francs constants .

	2000 ^(1)	2001 ^(2)	2001/2000	2002 ^(3)	2002/2001
	M€ (DO+CP)	M€ (DO+CP)	Variation en %	M€ (DO+CP)	Variation en %
A-1. Crédits spécifiques ville
A-1-1.  Crédits ville inscrits au bleu
Fonctionnement de la DIV	2,12	2,7	27,36	7,17
Communication	1,09	0,76	-30,28
Animation et formation (national)	0,02	2,29	11 350,00
Expertises et colloques	0,49	0,61	24,49
Études	1,1	0,91	-17,27
SPQ, animation, formation	11,09	15,02	35,44	7,41	-50,67
Frais de soins des appelés ville	0,24	0,53	120,83	0,3	-43,40
FIV hors transferts en gestion	165,77	173,49	4,66	202
Opérations de DSU en Île-de-France	31,12	26,83	-13,79
Partenariat national	3,55	1,37	-61,41	5,34
Innovation-expérimentation	0	2,29	-
Grands projets	19,41	30,03	54,71	34,46	14,75
Ville-vie-vacances	7,59	7,62	0,40	7,62	-
Fonds de revitalisation économique	0	57,17	-	57,17	-
Adultes-relais	0,43	45,73	10 534,88	50,73	10,93
Sous-total A-1-1	244,02	367,36		372,2	1,32
A-1-2. Autres budgets
Transfert FIV (2)	9,15	9,15	-	9,15	-
Transfert VVV	3,06	3,06	-	3,06	-
Personnel DIV	2,51	2,56	0,02	2,83	10,55
Sous-total A-1-2	14,72	14,77	-	15,04	1,83
Sous-total A-1	258,74	382,13	0,48	387,24	1,34
^(1) pour l'année 2000, est considérée la consommation effective des crédits votés en LFI et LFR.
^(2) LFI
^(3) PLF

Source : fascicule budgétaire « jaune ».

Parmi ces crédits , seuls quelques postes, d'importance assez mineure, en volume, enregistrent des diminutions , à l'instar :

- des crédits de communication de la Délégation interministérielle à la ville (DIV) soit - 30 %, ce qui prouve que les critiques émises par le Sénat au sujet de la hausse de ces crédits dans la loi de finances initiale pour 2001 étaient fondées ;

- des crédits d'études (- 30 %) ;

- et de ceux regroupés sous l'intitulé « partenariat national » qui correspondent au financement accordé, dans le cadre de conventions, à des fédérations nationales d'associations (- 61 %).

En ce qui concerne les crédits en hausse on retiendra ceux qui intéressent :

- l'animation et la formation (+ 113 % soit 2,29 millions d'euros au niveau national et + 35 %, soit 15 millions d'euros, pour les services publics de quartiers) ;

- les « adultes relais » (+ 105 %, soit 45,7 millions d'euros) ;

- et ceux versés au titre des « grands projets de ville » (+ 55 %, soit 30 millions d'euros).

Considérés sous l'angle des objectifs poursuivis par les pouvoirs publics, les crédits d'Etat sont destinés, pour près de 37 % aux « interventions relatives au lien social et aux services publics », poste qui enregistre une diminution de 8 % par rapport à 2001, atteignant 136,9 millions d'euros.

Le programme de revitalisation économique mobilise, quant à lui, 86,9 millions d'euros (plus de 23 % du total), en hausse de 9 %.

Les moyens de fonctionnement et d'animation croissent, pour leur part de 31 %, et atteignent 53,7 millions d'euros.

Les dépenses en matière de prévention et de sécurité passent de 46,3 à 52,7 millions d'euros (+ 14 %).

La diminution la plus importante touche le programme de renouvellement urbain qui diminue de 51 à 41 millions d'euros.

L'ensemble de ces éléments sont résumés dans le tableau ci-après.

	2000 (1)	2001 (2)	2001/2000	2002 (2)	2002/2001
	M€	M€	Variation en %	M€	Variation en %
A-1 (bis) Crédits spécifiques ville par composantes
Moyens de fonctionnement et d'animation	36,85	40,91	11,02	53,7	31,26
Politique d'intervention en matière de prévention et de sécurité	26,83	46,38	72,87	52,7	13,63
Politique d'intervention relative au lien social et aux services publics	121,98	148,38	21,64	136,91	-7,73
Programme de renouvellement urbain	56,6	51,91	-8,29	41,92	-19,24
Programme de revitalisation économique	13,97	79,78	471,08	86,97	9,01
TOTAL	256,23	367,36	43,37	372,2	1,32
(1)     exécution - y compris transferts en gestion mais hors crédits de personnel DIV
(2)     prévision - hors transferts en gestion et hors crédits de personnel DIV

Source : fascicule budgétaire « jaune ».

Les crédits contractualisés aux CPER

Au titre des contrats de plan Etat-régions (CPER) conclus pour la période 2000-2006, un montant total de 67,32 millions d'euros sera versé chaque année . Il concerne des actions en matière de logement, soit 40 % du total, et dans le domaine de l'emploi et de la solidarité pour un peu moins de 40 % de l'ensemble des CPER. Le solde est ventilé entre des crédits inscrits au titre du fonds national d'aménagement et de développement du territoire, du ministère de la justice et de celui de la jeunesse et des sports.

Les crédits relevant de divers ministères contribuant à la politique de la ville

Comme le montre le tableau ci-dessous, le montant des crédits des autres ministères consacrés à la politique de la ville atteint 2,37 milliards de francs.

	2000	2001	2001/2000	2002	2002/2001
	M€ (DO+CP) ^(1)	M€ (DO+CP) ^(2)	Variation en %	M€ (DO+CP) ^(2)	Variation en %
A-3. Crédits relevant de divers ministères contribuant à la politique de la ville
Équipement/logement/transports	146,52	192,14	31,14	189,54	-1,35
Culture	8,47	14,71	73,67	16,09	9,38
Intérieur	206,09	530,14	157,24	537,67	1,42
Education nationale	430,96	495,1	14,88	516,6	4,34
Jeunesse et Sports	14,37	16,13	12,25	18,1	12,21
Outre-mer	39,54	41,08	3,89	21,92	-46,64
Emploi et solidarité	790,9	810,89	2,53	815,61	0,58
Justice	40,34	51,89	28,63	55,82	7,57
Fonction publique	46,37	75,84	63,55	74,7	-1,50
Défense	16,41	13,46	-17,98	10,39	-22,81
Affaires étrangères et coopération	0,4	0,4	-	0,4	-
FAS ^(3)	111,95	114,78	117,69	117,69	2,54
Sous-total A-3	1 852,32	2 356,56	27,22	2 374,53	0,76
(1)     exécution
(2)     estimation
la contractualisation du FAS se fait sur les contrats de ville et non sur les CPER en 2000

Source : fascicule budgétaire « jaune »

L'essentiel, soit 815 millions d'euros (34 %), correspond à des crédits du ministère de l'emploi et de la solidarité consacrés notamment :

- au programme « nouveaux services, nouveaux emplois » (453 millions d'euros) ;

- à l'aide aux entreprises d'insertion et à l'insertion par l'économique (116 millions d'euros) ;

- à l'insertion par le logement (58 millions d'euros) ;

- aux foyers de travailleurs (54 millions d'euros) ;

- et au programme « trajet d'accès à l'emploi » (TRACE) pour 41 millions d'euros.

Puis viennent, à parts égales pour 537 et 516 millions d'euros (soit respectivement 20 %), les crédits du ministère de l'Intérieur et de ceux du ministère de l'éducation nationale .

Ils sont suivis des crédits issus de la dotation du ministère de l'Equipement ( 189 millions d'euros soit 7 %) et du fonds d'action sociale ( 117 millions d'euros soit 5 %).

Le solde se répartit, de façon décroissante, entre les crédits des ministères de la fonction publique, de l'Outre-mer, de la culture et de la défense.

Les crédits issus de la solidarité urbaine

La dotation de solidarité urbaine (DSU) atteint 606 millions d'euros en 2002, en hausse de 6 %, tandis que le fonds de solidarité des communes de la région (FSRIF) d'Ile-de-France -qui constitue une forme de solidarité « horizontale » entre ces communes- serait doté de 138 millions d'euros , soit un montant identique, en francs courant, à celui de 2001. Le montant total de ces dotations de péréquation destinées à combler les handicaps des communes les plus en difficulté est donc de 745 millions d'euros.

Les dépenses fiscales correspondant à des exonérations fiscales et sociales

Pour favoriser le maintien et le développement des entreprises dans les quartiers en difficulté, la loi n°95-115 du 4 février 1995, d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et la loi n°96-987 du 14 novembre 1996 portant mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ont institué des exonérations fiscales concernant l'impôt sur les bénéfices, les droits de mutation sur les fonds de commerce, la taxe professionnelle et les charges patronales, la taxe foncière sur les propriétés bâties et les cotisations de maladie des artisans et commerçants.

Selon les estimations du « jaune » budgétaire, le montant total de ces exonérations se serait élevé à 655 millions d'euros en 2000. Il s'établirait aux alentours de 788 millions d'euros en 2001 et 2002 , ainsi qu'il ressort du tableau ci-dessous.

Au vu des chiffres annoncés par le Gouvernement, votre rapporteur pour avis s'interroge sur les modalités de calcul des évaluations soumises au Parlement. Comme l'a fait remarquer M. Gérard Larcher dans son rapport pour avis sur le projet de loi de Finances pour 2001, les montants des exonérations fiscales estimées, de façon prospective ou rétrospective d'une année sur l'autre, pour un même exercice, varient de façon très importante.

Le tableau ci-après atteste du caractère très erratique des évaluations. L'évolution des deux principaux postes de dépenses fiscales (exonération d'impôts sur les bénéfices et exonération de cotisations patronales pour les cinquante premiers salariés) engagées par l'Etat illustre spécialement ce phénomène singulier.

La dépense fiscale correspondant à l'exonération de l'impôt sur les bénéfices était évaluée à 900 millions de francs dans le « jaune » publié en 1999, puis à 1 milliard dans le document paru en 2000, avant d'être estimée à 1,2 milliard de francs dans le dernier fascicule budgétaire. Entre le projet de loi de finances pour 1999 et celui pour 2002, le législateur aura donc eu à connaître de trois estimations différentes, étant entendu que la différence entre la plus élevée et la plus basse atteint 300 millions de francs !

Les indications figurant dans ce fascicule rendu public à l'automne 2001, pour justifier ces évolutions erratiques sont pour le moins sybillines : « L'évolution en « dents de scie » que connaît le coût de cette exonération est imputable au jeu conjugué de la durée du dispositif (5 ans) et du nombre de créations et nouvelles implantations d'entreprises depuis 1997 ».

Pour sa part, l'évaluation des dépenses relatives à l'exonération de cotisations patronales pour les cinquante premiers salariés pour l'année 2000 était chiffrée à 997 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, à 1,487 milliard de francs (+ 49 %) par le projet de loi de finances pour 2001, et enfin à 1.588 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2002. La différence entre l'évaluation « haute » et l'évaluation « basse », réalisée à trois ans d'intervalle atteint donc 591 millions de francs soit une différence de 59 % par rapport à l'estimation initiale !

Votre commission des Affaires économiques considère que, faute d'une information précise et circonstanciée, le Parlement n'est pas en mesure de connaître le montant véritable des dépenses fiscales consacrées à la politique de la ville.

EVOLUTION COMPARÉE DES DÉPENSES FISCALES ET SOCIALES AFFÉRENT AUX ZRU ET ZFU 2000-2001

	2000 estimé en 1999 (1)		2000 estimé en 2000 (2)		(2)/(1) Variation en %	2000 estimé en 2001 (3)		2001* (4)		2001/2000 (4)/(3)	2002* (5)		2002/2001 (5)/(4)
	MF	M€	MF	M€		M€	MF	M€	MF	Variation en %	M€	MF	Variation en %
B. Exonérations fiscales et sociales et compensations ^(1)
B.1. Zones de redynamisation urbaine :
Exonération d'impôt sur les bénéfices ^(1)	900	137,2	1 000	152	11,11%	182,94	1200,01	167,69	1099,97	-8,34	182,94	1200,01	9,09
Réduction des droits de mutation sur fonds de commerce	150	22,87	80	12	-46,67%	12,2	80,03	12,2	80,03	-	12,2	80,03	-
Exonérations de taxe professionnelle	480	73,18	456	70	-5,00%	69,52	456,02	65,86	432,01	-5,26	65,86	432,01	-
Exonération de charges patronales pour les embauches	100	15,24	89	14	-11,00%	15,12	99,18	19,21	126,01	27,05	19,21	126,01	-
Sous-total B.1.	1 630	248,49	1 625	248	-0,31%	279,77	1835,17	264,96	1738,02	-5,29	280,2	1837,99	5,75
B.2. Zones franches urbaines ^(2) :
Exonération d'impôt sur les bénéfices	360	54,88	450	68,6	25,00%	70,13	460,02	76,22	499,97	8,68	80,8	530,01	6,01
Taxe professionnelle	287	43,75	320	48,78	11,50%	48,78	319,98	50	327,98	2,50	50	327,98	-
Taxe foncière sur les propriétés bâties	58	8,84	66	10,06	13,79%	10,06	65,99	10,98	72,02	9,15	10,98	72,02	-
Exonération de cotisations patronales pour les 50 premiers salariés	997	151,99	1 487	226,69	49,15	242,21	1588,79	263,68	1729,63	8,86	243,92	1600,01	-7,49
Exonération de cotisations maladie des artisans et commerçants	25	3,81	32	4,88	28,00%	4,57	29,98	5,64	37,00	23,41	5,64	37,00	-
Sous-total B.2.	1 727	263,28	2 355	359,02	36,36%	375,75	2464,76	406,52	2666,60	8,19	391,34	2567,02	-3,73
B.3. Exonération partielle TFPB						-		117,39	770,03	-	117,39	770,03	-
Total général B	3 357	511,77	3 980	606,75	18,56%	655,52	4299,93	788,86	5174,58	20,34	788,93	5175,04	-
^(1) L'évolution en « dents de scie » que connaît le coût de cette exonération est imputable au jeu conjugué de la durée du dispositif (5 ans) et du nombre de créations et nouvelles implantations d'entreprises depuis 1997.
^(2) La réforme du dispositif des ZFU visant à sa « moralisation » a dû commencer à produire ses effets mais ils sont masqués par l'augmentation globale du nombre d'emplois exonérés.

Les fonds européens

Avec 221 millions d'euros, les fonds européens représentent environ 6 % du total des crédits d'Etat inscrits au projet de loi de finances pour 2002 (soit 3,57 milliards de francs) au titre de la politique de la ville.

Depuis la réforme des fonds structurels européens, la France est éligible à deux objectifs régionaux (objectif 1 et objectif 2) et à un objectif national (Objectif 3). Elle bénéficie également de quatre programmes d'initiative communautaire (INTERREG, URBAN, LEADER, et EQUAL).

L'objectif 1 tend à la promotion, au développement et à l'ajustement structurel des régions en retard de développement , 3,8 milliards d'euros lui sont consacrés, à ce titre, pour la période 2000-2006. Il concerne le territoire des départements d'outre-mer (Réunion, Martinique, Guadeloupe, Guyane). Le montant total estimé des fonds structurels mobilisés dans le cadre de la politique de la ville sera d'environ 280 millions de francs sur la période 2000-2006.

La Corse et le Hainaut français feront quant à eux l'objet d'une procédure de sortie de l'objectif 1 , « en sifflet ». Ils bénéficieront, à titre transitoire, d'un soutien dégressif, du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2005.

L'objectif 2 soutient la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle . Ces zones comprennent des espaces en mutation socio-économique dans les secteurs de l'industrie et des services, les zones rurales en déclin, les zones urbaines en difficulté et les zones en crise dépendant de la pêche : 22,5 milliards d'euros seront consacrés, en six ans à la France. Les mesures correspondant à cet objectif s'appliquent aux quartiers en difficulté. Sur la période 2000-2006, environs deux tiers des contrats de ville seront concernés par l'objectif 2 et soutenus financièrement par les fonds structurels à hauteur de 895 millions de francs en moyenne annuelle.

L'objectif 3 soutient les politiques nationales en faveur de l'emploi par l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation. Son enveloppe pour la France sur la période s'élève à 24,05 milliards d'euros . Ces fonds sont destinés à l'ensemble du territoire national (à l'exclusion des zonages objectif 1). Ils pourront donc être mobilisés sur tous les sites de la politique de la ville.

L'objectif 3 s'organise, en France, autour de six axes :

- la politique active du marché du travail ;

- l'égalité des chances et l'intégration sociale ;

- l'éducation et la formation tout au long de la vie ;

- l'adaptation des travailleurs, l'encouragement à l'esprit d'entreprise, et à la recherche et à l'innovation ;

- et des mesures spécifiques pour améliorer l'accès et la participation des femmes au marché du travail.

Parmi les programmes d'initiative communautaire (PIC) ce sont principalement les PIC Urban, Equal et Interreg qui seront mobilisés dans le cadre de la politique de la ville.

Au titre du nouveau PIC Urban , la France disposera d'une enveloppe de 96 millions d'euros destinés à promouvoir des démarches innovantes de développement urbain durable sur 9 sites confrontés à d'importants problèmes socio-économiques . L'ensemble des sites retenus à ce titre relève de la géographie prioritaire de la politique de la ville. Il s'agit de Clichy sous-Bois/Montfermeil (PIC URBAN I en cours), Grigny/Viry-Châtillon, Mantes-la-Ville/Mantes-la-Jolie (PIC URBAN I en cours). Sont aussi concernées : Val-de-Seine (Les Mureaux / Ecquevilly) (PIC URBAN I en cours), la Communauté d'Agglomération de Grenoble, la Communauté Urbaine de Strasbourg, Bastia (PIC URBAN I en cours), Bordeaux/Cenon/Floirac et Le Havre.

Le PIC EQUAL vise à « Promouvoir de nouvelles pratiques de lutte contre les discriminations et inégalités de toute nature en relation avec le marché du travail , dans un contexte de coopération transnationale ». En France, il est doté de 301 millions d'euros pour la période 2000-2006.

Dans le cadre des travaux interministériels qui visent à définir les priorités d'EQUAL en France, la DIV a formulé un ensemble de propositions afin que les quartiers en difficulté constituent une priorité à l'occasion de la mise en oeuvre de ce programme.

Le PIC INTERREG tend, en favorisant la « Coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale à stimuler un développement harmonieux, équilibré et durable de l'ensemble de l'espace communautaire ». Sa dotation pour la période 2000-2006 se monte à 397 millions d'euros.

Les financements émanant de la Caisse des dépôts et consignations

Les sommes qui sont mises en oeuvre par la Caisse des dépôts au titre de la politique de la ville sont, pour l'essentiel, d'une nature substantiellement différente de celle des crédits précédemment évoqués . Elles consistent, en effet, en des enveloppes de prêts dont le détail figure au tableau ci après :

	2000	2001*	2001/2000	2002*	2002/2001
	M€	M€	en %	M€	en %
D. Intervention de la CDC
Prêts projets urbains	489,51	503,08	0,03	503,08	0,00
PRU dont prêts démolition reconstruction	327,61	491,42	0,50	503,08	0,02
Fonds de renouvellement urbain	57,32	114,64	1,00	152,45	0,33
Equivalent en subventions ^(2)	209,77	297,58	0,42	350,63	0,18
Sous-total D a) intégralité prêts & FRU	874,44	1 109,14	0,27	1 158,61	0,04
Sous-total D. b) subventions	209,77	297,58	0,42	350,63	0,18
(1) Sources DGI, DGCL, DSS, DGEFP.
(2) Estimation DIV

Source : fascicule budgétaire « jaune »

Les encours de prêts de la Caisse des dépôts susceptibles d'être mobilisés au titre de l'exercice 2002 atteignent 1,1 milliard d'euros , en hausse de 4 % par rapport à 2001, année au cours de laquelle leur montant avait crû de 27 %. Ces prêts se répartissent en deux lignes :

- les « prêts projets urbains » (503 millions d'euros) ;

- les prêts « renouvellement urbain » (également 503 millions d'euros) ;

S'y ajoutent :

- des fonds prélevés sur le résultat net de la Caisse et affectés au fonds de renouvellement urbain (152 millions d'euros) ;

- des subventions , qui figurent sous le libellé « équivalent en subventions » estimé à 350 millions d'euros dans le tableau ci-dessus. Ce chiffre serait sujet à caution s'il s'avérait que l'évaluation dont il procède était entachée des mêmes approximations que celles observées en ce qui concerne les dépenses fiscales évoquées plus haut.

Les « autres interventions »

Sous ce libellé énigmatique (Cf. agrégat « E » du tableau général récapitulatif qui figure au début du présent chapitre) figurent, pour un montant total de 167 millions d'euros (+ 5 %) :

- des crédits du fonds d'intervention et de soutien à l'artisanat et au commerce (FISAC) (7,62 millions d'euros) ;

- des moyens de fonctionnement octroyés par des caisses d'allocation familiales (CAF) aux centres sociaux situés en zone urbaine sensible, ainsi qu'une quote-part des crédits consacrés notamment au financement des projets relatifs à l'accompagnement scolaire, à l'action sociale et à la petite enfance.

L'adjonction de ces sommes atteste de la volonté de « ratisser large » dans l'examen des crédits , sans doute pour en gonfler la masse, puisque l'on inclut dans l'effort financier dont le « jaune » rend compte, des sommes versées par les CAF qui consistent en des aides à des services sociaux. Ce choix est critiquable, dès lors que les caisses d'allocations familiales sont des organismes, dont le statut juridique relève du droit privé, qui ne reçoivent pas de subvention budgétaire de la part de l'Etat .

Les contributions des collectivités

La contribution des collectivités locales, estimée à 1,1 milliard d'euros a été calculée par la délégation interministérielle à la ville, sur la base des résultats d'une enquête menée auprès des préfectures de département et de région, en considérant que l'effet levier des crédits spécifiques de la politique de la ville jouerait pleinement son rôle sur ceux des collectivités locales. »

Au total, compte-tenu des imprécisions qu'il a évoquées, votre rapporteur pour avis s'interroge sur la « virtualité » ou la réalité des sommes inscrites au « jaune budgétaire ».