II. UNE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE EN DÉBAT
A. LE LIVRE VERT DE LA COMMISSION EUROPÉENNE SUR L'AVENIR DE LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE
Présenté par la Commission le 20 mars 2001, ce Livre vert sur l'avenir de la Politique commune de la pêche (PCP) répond à la nécessité de réformer la PCP à l'horizon 2002, d'abord en raison de l'échéance du règlement de base n° 3760/92 du 20 décembre 1992, mais aussi du fait de son incapacité à atteindre l'objectif d'une exploitation durable des ressources. Les défis que doit relever la Politique commune de la Pêche (élargissement de l'Union Européenne, mondialisation, considérations environnementales...) imposent également une réforme, indépendamment des faiblesses internes du système.
1. Constat des insuffisances de la PCP
Politique de conservation : inquiétude sur
certains stocks
Du point de vue biologique, la Commission juge la durabilité d'un grand
nombre de stocks menacée si l'intensité de l'exploitation se
maintient au niveau actuel ;
ce sont les stocks de poissons ronds
démersaux, notamment le cabillaud et le merlu, qui seraient aujourd'hui
le plus en danger et exigeraient des actions urgentes
: les
quantités de poissons démersaux adultes étaient en moyenne
de 90% supérieures au début des années 1970 par rapport
à la fin des années 1990.
Pour une exploitation maîtrisée des stocks, la Politique commune
de la Pêche a recouru presque exclusivement au plafonnement des
quantités qu'il est permis de pêcher en un an (totaux admissibles
de capture, ou TAC, et quotas nationaux fixés en conséquence), et
elle a établi des dispositions concernant par exemple le maillage, les
zones interdites, les périodes d'arrêt biologique (mesures
techniques). On s'est autrefois efforcé de combiner ces mesures
(destinées à maîtriser les quantités
pêchées) avec d'autres, portant sur la capacité de la
flotte ;
la Commission considère que ces tentatives ont
largement échoué
. Il n'a pas été possible de
tirer parti de tous les instruments mis à disposition par le
règlement 3760/92. De modestes progrès ont été
réalisés grâce à une programmation pluriannuelle;
quant à la gestion de l'effort de pêche, elle a donné des
résultats médiocres.
Il est encore trop tôt pour apprécier l'efficacité de la
réglementation sur les nouvelles mesures techniques, en vigueur depuis
le début de l'an 2000, mais la Commission estime que ce dispositif ne
pourra résoudre que partiellement les problèmes qui se posent
à l'heure actuelle. Le contrôle des maillages reste une
opération difficile, surtout lorsque plusieurs maillages
différents peuvent être utilisés au cours de la même
campagne de pêche. Si le respect des mesures techniques demeure
problématique, c'est aussi en raison de la complexité des
réglementations et de leur diversité selon les secteurs
géographiques.
La Commission reconnaît qu'il n'a pas été possible non plus
d'impliquer suffisamment les pêcheurs dans la politique mise en oeuvre,
ce qui aurait permis d'obtenir leur adhésion et de mettre à
profit leur savoir-faire.
La Commission regrette que le Conseil ait fixé certains totaux
admissibles de capture (TAC) à des niveaux systématiquement
supérieurs à ceux qu'elle proposait sur la base des avis
scientifiques ; la surpêche, les rejets et la surcapacité de
la flotte sont aussi partiellement responsables des problèmes actuels.
Enfin, la Commission relève qu'il y a des lacunes et des faiblesses
notables dans les avis et les informations émanant des scientifiques,
ces derniers n'ayant pas les moyens de se consacrer à des recherches
innovantes portant sur d'autres possibilités envisageables aux fins de
mesures de gestion.
Une dimension environnementale à prendre en compte
La Commission juge que la PCP devrait aller beaucoup plus loin dans le sens
d'une intégration volontariste de la dimension environnementale
dans
l'élaboration de la stratégie à mettre en oeuvre. En
effet, la durabilité du secteur de la pêche est tributaire du bon
fonctionnement de l'écosystème, ainsi que des espèces qui
en font partie.
Elle regrette les lacunes des connaissances sur le fonctionnement des
écosystèmes marins, et sur les effets collatéraux de la
pêche propres à aggraver les déficiences environnementales
de la PCP.
La pollution engendrée par l'industrie, le tourisme ou d'autres
activités humaines a des effets négatifs sur la qualité et
la quantité de poissons ainsi que sur les écosystèmes. Il
importe de prendre les mesures adéquates pour combattre de
manière cohérence ces effets négatifs.
Une politique de gestion de la flotte jugée peu rigoureuse
La flotte actuelle, dont la capacité de pêche est actuellement
définie en termes de tonnage et de puissance motrice, est jugée
beaucoup trop importante par la Commission.
Le progrès technique accroît l'efficacité des bateaux de
pêche et il réduit ainsi l'impact des efforts tendant à une
réduction programmée de la capacité.
Les programmes d'orientation pluriannuels (POP) de la flotte de pêche,
censés réduire le problème de sa surcapacité, ont
été fixés par le Conseil à des niveaux moins
ambitieux que ce que la Commission estimait nécessaire pour traiter
efficacement le problème de la surcapacité et souvent ils n'ont
pas été mis en oeuvre.
Contrairement à la proposition de la Commission, l'actuel programme, POP
IV (1997- 2001), est beaucoup moins ambitieux que le POP III : pour
une période de validité de cinq ans, il vise une réduction
de 3 % de la capacité et de 2 % de l'activité. Ces
objectifs ont déjà été atteints en matière
de capacité dès 1997, année d'adoption du POP IV.
En outre, le fait de combiner des réductions dont les unes portent sur
l'activité et les autres sur la capacité, rend l'administration
du POP IV extrêmement complexe et onéreuse, tant pour les
États membres que pour la Commission.
Les aides au titre de la construction ou de la modernisation et les coûts
d'exploitation ont peut-être concouru à aggraver la
surcapacité actuelle.
Un processus décisionnel inadapté, négligeant
d'impliquer les intéressés
La Commission européenne convient que le cadre juridique actuel n'est
pas bien adapté à la nécessité de réagir
à des problèmes locaux ou à des situations de crise.
De surcroît, elle n'ignore pas que les acteurs du secteur n'ont pas le
sentiment d'être suffisamment associés à certains aspects
importants de la politique mise en oeuvre (élaboration d'avis
scientifiques, adoption de mesures techniques...).
Ce déficit de participation influe négativement sur
l'adhésion aux mesures de conservation adoptées
. Les
intéressés ne sont pas satisfaits des dispositifs de consultation
existants, tel que le comité consultatif de la pêche et de
l'aquaculture. Les ateliers régionaux récemment organisés
par la Commission pour traiter les problèmes de gestion
spécifiques ont été considérés comme un pas
dans la bonne direction, mais la Commission est consciente que les
différents acteurs concernés attendent davantage.
Surveillance et contrôle défaillants
La Commission est consciente que les pêcheurs demandent la mise en place
au niveau communautaire d'un système de contrôle plus
centralisé et plus harmonisé, qui permettrait selon eux d'agir
plus efficacement dans toute la Communauté et d'y assurer
l'égalité de traitement. Elle n'ignore pas que les
résultats obtenus quant au suivi des infractions ne leur semblent pas
non plus satisfaisants.
L'organisation du contrôle et de la surveillance est aujourd'hui
compartimentée et les ressources disponibles pour l'inspection et pour
le contrôle sont loin d'être optimales.
La Communauté n'est pas davantage parvenue à arrêter une
position sur le contrôle des activités de pêche dans le
cadre des organisations régionales de la pêche (ORP).
Poids économique et malaise social
La PCP comporte une importante dimension économique.
Les effets économiques de la PCP sont importants. L'organisation commune
du marché et la politique commerciale commune permettent de soutenir les
cours et d'offrir une
protection tarifaire
aux producteurs
communautaires. Par l'intermédiaire de l'Instrument financier
d'orientation de la pêche (IFOP), la Communauté intervient
significativement dans le secteur de la pêche, en finançant des
investissements
concernant aussi bien des bateaux de pêche que des
installations côtières pour la transformation et pour
l'aquaculture. Enfin, le secteur de la pêche bénéficie
également de certaines
aides d'Etat
, hors IFOP. Si l'on totalise
les financements communautaires et nationaux,
la masse d'argent public
injectée chaque année dans le secteur de la pêche en Europe
s'établit à environ 1,1 milliard d'euros
, soit une part
importante de la valeur de la production communautaire totale (de l'ordre de
7 milliards d'euros pour le poisson débarqué et de
2 milliards pour l'aquaculture).
En outre, les
fonds structurels
prévoient que les zones
côtières et îles les moins prospères de l'Union
Européenne sont éligibles aux programmes d'aides de l'Objectif 1
(régions accusant un retard de développement) jusqu'en 2006. Ces
programmes couvrent la plus grande partie des régions
côtières et des îles appartenant à quatre pays :
Portugal, Espagne, Italie et Grèce. D'autres régions sont
aidées au titre de l'objectif 2 (régions en restructuration)
qui vise entre autres, des régions dépendantes de la pêche
en difficulté dans cinq Etats membres. Un programme particulier,
PESCA
, était également introduit pendant la période
de programmation précédente, 1994-1999, pour soutenir
l'adaptation des marins pêcheurs aux changements du secteur et pour les
préparer à des activités alternatives.
Si la situation économique de la pêche s'est quelque peu
améliorée au milieu des années 90 pour des raisons
conjoncturelles (hausse de la valeur du poisson débarqué et
baisse, en termes réels, du coût du carburant -tendance qui s'est
brutalement inversée depuis lors-),
la surcapacité a toujours
des effets économiques fâcheux sur la rentabilité de la
flotte
. En effet, chaque navire, considéré isolément,
est moins à même de procurer un revenu adéquat ; la
rentabilité de la flotte souffre de la sous-utilisation des
investissements ; concomitamment, l'insuffisance du retour sur
investissement retarde la modernisation et affaiblit encore la
compétitivité.
C'est pourquoi la Commission considère
que l'amélioration des résultats économiques et financiers
de la flotte de pêche communautaire passe avant tout par une
réduction quantitative globale des moyens de production mis en oeuvre,
évaluée à 40 %
.
La Commission juge également nocive la politique de
subvention
: réduisant artificiellement les coûts ainsi
que les risques inhérents à l'investissement, les subventions
aggravent les difficultés d'un secteur qui souffre déjà de
« surcapitalisation ». Dès qu'un navire donne lieu
à l'octroi de subventions, chaque navire de la flottille
concernée enregistre une baisse de sa productivité et de sa
rentabilité. La Commission relève aussi que la politique des
subventions a des effets pervers sur la concurrence, étant donné
que les navires, subventionnés ou non, se partagent les mêmes
zones de pêche et le même marché. Enfin, supportant des
coûts très élevés au titre du remboursement des
emprunts contractés pour investir, les propriétaires de navires
ont moins de moyens pour améliorer la rémunération de
leurs équipages.
Le secteur de la pêche est en constante régression. De 1990
à 1997, la baisse des effectifs s'établit à 13 %
(soit une perte de 60.000 emplois) et les aides communautaires à
l'investissement en capital n'ont pu, selon la Commission, qu'accentuer la
tendance.
Si les politiques existantes demeurent inchangées, le secteur
européen de la pêche sera de plus en plus menacé dans sa
durabilité
, dans sa viabilité économique et dans sa
compétitivité, même sur son propre marché. En outre,
si la surcapitalisation persiste et si la flotte reste surdimensionnée,
la durabilité des ressources de pêche sera compromise sans que
soit résolu pour autant le problème de l'emploi dans les
régions où la pêche revêt une grande importance
économique.
Selon la Commission, une gestion durable de la pêche, impliquant
l'accroissement des stocks de poisson, se soldera par une rentabilité
accrue de la pêche, activité à laquelle de nouveaux venus
pourraient alors s'intéresser.
L'aquaculture : un secteur à encourager
L'aquaculture contribue de manière importante à
l'approvisionnement en poisson
sans accroître la pression sur les
stocks
et elle fournit des emplois de substitution dans de nombreuses
régions tributaires de la pêche.
La Commission souhaite que l'aquaculture européenne sache relever
efficacement les défis résultant des exigences relatives à
l'environnement et à la protection de la santé.
Un secteur de la transformation en difficulté
Le secteur de la transformation en Europe, quoi qu'ayant
bénéficié de l'aide structurelle de la Communauté,
est principalement constitué de petites et moyennes entreprises qui
connaissent diverses difficultés : approvisionnement insuffisant,
irrégulier et non compétitif; exigences relatives à la
santé et à l'hygiène; concurrence des pays tiers;
apparition de chaînes de grande distribution qui tirent les prix vers le
bas.
Une dimension internationale de la PCP confrontée à de
nouveaux défis
La flottille de la Communauté opère surtout dans les eaux
communautaires, mais il n'en demeure pas moins que le secteur communautaire de
la pêche est tributaire, dans une mesure non négligeable, de
l'accès à des ressources non communautaires, c'est-à-dire
à des ressources qu'il faut partager avec des pays tiers, lesquels
doivent s'entendre avec la Communauté sur la définition des
conditions d'accès.
Il faut que la politique actuelle s'adapte à l'évolution de la
conjoncture et aux nouveaux défis à relever tels que l'apparition
de nouveaux acteurs, les aspirations légitimes de nombreux pays en voie
de développement désireux de renforcer leur industrie de la
pêche et enfin les impératifs du développement durable et
d'une pêche responsable.
2. La future PCP : propositions de la Commission européenne
La
Commission est persuadée que la PCP serait à la hauteur des
défis à relever si lui étaient assignés un ensemble
d'objectifs cohérents et compatibles entre eux, ce qui implique des
choix politiques plus clairs sur leur degré de priorité respectif.
Renforcer et améliorer la politique de conservation
- Mettre en oeuvre une gestion pluriannuelle
écosystémique : une approche pluriannuelle devrait aider
à écarter de graves inconvénients résultant de la
fixation annuelle des TAC et des quotas, à savoir l'ajournement des
décisions délicates pour l'avenir et de soudains changements,
d'une année à l'autre, en ce qui concerne le volume des TAC.
- Adopter des mesures techniques plus énergiques (matériel
sélectif, méthodes de pêche moins agressives pour
l'environnement), destinées à protéger les
juvéniles et à réduire les rejets. Établir des
projets pilotes en vue d'expérimenter des mesures qui n'ont pas
été appliquées jusqu'à présent, par exemple
l'interdiction des rejets ou la fermeture de zones en temps réel.
- Mettre au point un système permettant de mesurer les
progrès réalisés grâce à la PCP en
matière de développement durable, ainsi que l'efficacité
des programmes et mesures de gestion, au regard des objectifs assignés.
- Conserver le principe de la stabilité relative (clef de
répartition des quotas entre Etats depuis 1983).
- Maintenir le régime d'accès à la zone comprise
entre la limite des 6 milles et 12 milles et au Shetland Box.
Promouvoir la dimension environnementale de la PCP
- Appliquer intégralement les instruments environnementaux, plans
d'action et stratégies pertinents pour la protection de la
biodiversité et intégrer dans la PCP les exigences requises en
matière de protection de l'environnement.
- Lancer le débat sur l'éco-étiquetage des produits
de la pêche : les programmes d'éco-étiquetage offrent
une méthode adaptée aux nécessités du marché
en présentant plus clairement aux consommateurs les enjeux de leurs
choix, sur la base d'une information relative aux effets environnementaux de
tel ou tel produit ou à la durabilité de la ressource
considérée.
La Commission veut encourager l'élaboration et l'application volontaire
de programmes d'auto-étiquetage qui compléteraient la
législation relative à l'exploitation des ressources de
pêche et à la sécurité alimentaire.
Les pouvoirs publics seront peut-être amenés à
établir un cadre juridique pour l'éco-étiquetage
volontaire, de manière à obtenir des critères
d'appréciation adéquats, mais aussi afin d'assurer
l'indépendance du contrôle de la conformité et l'exactitude
de l'information donnée aux consommateurs.
Porter une attention accrue aux aspects touchant la santé et la
sécurité dans le secteur de la pêche pour assurer la
protection du consommateur
- Etudier les répercussions qu'aura sur les produits de la
pêche l'actuelle révision de la législation communautaire
relative aux denrées alimentaires.
La nécessité d'un ajustement structurel imposé par
l'application des normes sanitaires de la Communauté devra être
prise en considération dans les programmes d'assistance des États
membres en faveur de la pêche, dans le cadre de l'instrument financier
d'orientation de la pêche (IFOP).
- Assurer la protection des consommateurs dans le cadre des importations
de pays tiers, en exigeant que les produits importés répondent
à des normes sanitaires d'un niveau équivalent à celui de
la réglementation communautaire.
Rétablir l'efficacité de la politique de la
flotte et en renforcer le contrôle.
- Etablir une politique de la pêche qui soit plus efficace, bien
adaptée aux objectifs pluriannuels, différenciée par
segment de flotte, qui tienne compte des effets du progrès technique et
qui évite que l'aide publique ne contribue à un accroissement de
l'effort de pêche.
- Simplifier le nouveau système et subordonner l'octroi d'une aide
publique pour construire ou moderniser un navire au retrait d'une
capacité de pêche notablement plus élevée. Selon la
Commission, ce système permettra aux Etats membres de renforcer les
contrôles et de faire respecter plus énergiquement les
règles en vigueur et il alourdira les sanctions infligées en cas
de non-conformité.
Pour l'avenir, la Commission imagine donc un système qui soit plus
simple et plus efficace que la politique actuelle en terme d'effets sur
l'état des ressources. La politique de la flotte doit, à ses
yeux, établir un équilibre entre, d'une part, la capacité
de cette flotte, et d'autre part, des taux d'exploitation qui soient
compatibles avec des objectifs de gestion à long terme. En vue des
réductions à opérer, il faudra prendre en compte les taux
d'exploitation qui sont liés aux TAC pluriannuels. Cela
présenterait l'avantage d'assurer une cohérence entre les deux
domaines de la politique. La Commission note toutefois que l'idée
pourrait se révéler difficile à concrétiser, en
particulier là où l'on pratique la pêche mixte.
Améliorer la gouvernance dans le cadre de la PCP
- Etablir des comités consultatifs régionaux pour mieux
associer les acteurs concernés à l'élaboration de la
politique ;
- Décentraliser certaines responsabilités en matière
de gestion, pour faire face à des problèmes qui se posent
à l'échelon local ou qui appellent des solutions urgentes ;
- Améliorer la transparence des avis scientifiques ;
- Améliorer la compatibilité de la PCP avec les autres
politiques qui ont un impact sur la zone côtière en recourant
à la gestion intégrée des zones côtières.
Assurer la surveillance, le contrôle et l'exécution
- Progresser dans la coordination des politiques nationales,
l'harmonisation des sanctions, le suivi des infractions et la définition
des responsabilités respectives des États membres et de la
Commission quant à la mise en oeuvre des programmes de contrôle
adoptés dans le cadre des organisations régionales de pêche.
- Ne pas exclure la possibilité de créer au sein de la
Communauté une structure commune d'inspection qui cordonnerait les
politiques et les actions des États membres et de la Communauté
à cet égard.
Renforcer la dimension sociale et économique de la PCP
- Renouveler l'approche de la gestion économique pour assurer la
durabilité et la viabilité économique du secteur en
recentrant l'aide publique sur la réduction de la capacité de la
flotte ;
- Adopter des mesures ayant pour objet d'aider les anciens pêcheurs
à trouver un emploi dans d'autres secteurs ;
- Etudier les effets pouvant résulter de nouveaux instruments
consistant par exemple à fonder la gestion sur les droits de pêche
(quotas individuels transférables) ;
- Réexaminer les priorités relatives aux secteurs de
l'aquaculture et de la transformation.
Promouvoir les relations extérieures
- Contribuer à l'amélioration de la gouvernance mondiale
pour toutes les affaires qui touchent au secteur de la pêche, grâce
à la mise en oeuvre effective du cadre juridique existant au niveau
international, mais aussi au renforcement et à la promotion des
mécanismes de coopération régionale ;
- Mettre en oeuvre une approche axée sur le partenariat avec les
pays en voie de développement.
Développer la recherche et les avis scientifiques
- Mieux comprendre le fonctionnement des écosystèmes marins
en vue d'un compromis viable et socialement acceptable entre divers objectifs
contradictoires : efficacité économique, stabilité ou
productivité de l'écosystème, emploi, disponibilité
d'autres services ;
- Développer une recherche indépendante et
interdisciplinaire, au-delà d'une recherche purement instrumentale
servant à justifier des mesures techniques ;
- Mieux définir les priorités en matière de
recherche : engins de pêche sélectifs et respectueux de
l'environnement, génétique, systèmes d'aquaculture
durable...
B. L'INQUIÉTUDE UNANIME DES PROFESSIONNELS FACE AU LIVRE VERT ET LES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
Un consensus se dégage sur la nécessité de réformer la Politique commune de la Pêche qui, au titre d'acquis de la construction européenne, doit être préservée mais dont les dysfonctionnements et les incohérences ont déçu.
1. Ambiguïté fondamentale de l'objectif de la Politique commune de la Pêche
Chacun
s'accorde à reconnaître avec la Commission que la ressource de
pêche -notamment certaines espèces- est surexploitée et que
la durabilité de la pêche s'en trouve mise en cause, bien que des
réserves soient émises sur l'exactitude de l'estimation
scientifique des stocks et de la corrélation entre effort de pêche
et affaiblissement du stock.
L'objectif essentiel d'une gestion durable des ressources fut à
l'origine de la mise en place des limitations de capture, des mesures
techniques et de la définition des règles communautaires en
matière d'accès. Ces volets constituent l'architecture
fondamentale de la politique commune de la Pêche et doivent, à ce
titre, être améliorés. Ils ont été
complétés par des réductions de capacité de la
flotte qui mettent en péril la viabilité du secteur de la
pêche.
Cependant, votre rapporteur pour avis estime que la première exigence
de la Politique commune de la Pêche doit être de garantir une
pêche durable, ce qui implique effectivement de limiter l'exploitation de
la ressource mais ne passe pas exclusivement par une réduction de la
puissance et du nombre de nos navires
. En assurant une utilisation plus
responsable des instruments de gestion et d'encadrement des activités de
pêche et en améliorant leur efficacité par un
contrôle renforcé, la viabilité à long terme de
l'activité de pêche, comme celle de la ressource, peuvent
être garanties simultanément et non alternativement.
2. Remettre en cause la logique capacitaire de gestion de la flotte
Les
plans d'orientation pluriannuels (POP) constituaient, à l'origine, un
complément aux différents instruments du volet
« ressources » de la Politique commune de la Pêche.
Au gré d'une dérive dans la hiérarchie des instruments, le
POP a progressivement supplanté les outils qu'il avait seulement pour
objet de renforcer.
Au prix de destructions lourdes menaçant l'équilibre
socioéconomique et la vie de nombreuses régions littorales, les
POP ont démontré leur inefficacité face à leur
extraordinaire coût social et administratif. Principales cibles du
mécontentement des professionnels, les POP sont jugés arbitraires
et inéquitables, leur gestion opaque, leurs effets pervers et
paralysants.
En effet, les réductions importantes prévues par les POP
successifs, outre le fait qu'elles ont été
réalisées par des destructions de navires particulièrement
agressives et destructurantes pour le tissu économique littoral, ne
semblent pas avoir d'effets directs et immédiats sur la situation des
stocks. Ceci résulte notamment de l'absence de concordance entre les
échelles du POP (segments de flottilles) et celles des ressources
(stocks) et d'une non adéquation entre les critères actuels de
capacité (jauge et puissance) et la mortalité par pêche.
En revanche, les POP ont des effets pervers importants (élévation
du coût des navires neufs et d'occasion, vieillissement de la flotte,
moindre attention à la sécurité des équipages). Le
contrôle difficile du POP et le refus de certains Etats de faire
respecter les objectifs fixés par tous, créent en plus des
dissensions entre les Etats membres.
Après plus de quinze ans de destruction capacitaire, la simple
casse de navires qu'envisage à nouveau le Livre vert, à hauteur
de 40 %, n'est plus une réponse acceptable face à la
surexploitation de certains stocks
.
Il demeure vital de rechercher l'adéquation entre les
potentialités de la ressource et l'effort de pêche
déployé pour son exploitation. Pour ce faire, une meilleure
articulation entre les différents instruments existants
(contingentement des quantités et contrôles)
doit
être visée, ainsi qu'un recours accrû à la
subsidiarité et un élargissement de la palette des outils de
gestion
.
Si l'ajustement de la capacité des flottilles doit malgré tout se
poursuivre, votre rapporteur pour avis rappelle qu'il doit se faire à
titre subsidiaire et en conformité avec les quotas disponibles dans
chaque Etat. Une formule d'entrée-sortie de flotte qui permettrait aux
navires les moins performants ou aux armateurs qui le souhaitent, de sortir de
flotte avec un accompagnement financier -sans que, pour autant, cette sortie de
flotte ne pèse sur le niveau moyen des prix des navires d'occasion-
reste à déterminer de manière plus précise.
Inversement, l'entrée en flotte se ferait en fonction des
possibilités de quotas disponibles pour le nouveau navire.
Dans l'immédiat, votre rapporteur pour avis encourage le
Gouvernement, lors des prochaines négociations du Conseil des Ministres
de la pêche européens, à demander la prorogation d'un an du
POP IV
, afin de mettre en cohérence le calendrier des POP et la
réforme de la Politique commune de la Pêche,
mais en maintenant
les mêmes objectifs de réduction de l'effort de pêche
.
Il juge inacceptable la proposition de la Commission d'accroître les
taux-pilotes de réduction de la flottille au prorata de la durée
supplémentaire du POP IV.
Votre rapporteur pour avis demande également au Gouvernement de faire
preuve de la plus grande fermeté lors de la discussion du
règlement IFOP 2792/99 : il se refuse à envisager que
la modification des règles d'éligibilité aux aides
publiques les durcisse encore et que le retard d'un seul segment de flotte au
regard des objectifs du POP prive toute la flotte d'aides publiques.
3. Replacer les TAC et quotas au coeur de la PCP pour la gestion de la ressource
Le
régime communautaire des TAC et quotas est en effet
considéré comme un bon moyen de conservation et de gestion des
ressources, de même qu'un instrument pertinent de régulation de la
production et de répartition des accès, basé sur des bases
historiques objectives et simples, à condition toutefois d'être
réellement respecté par tous.
Les TAC et quotas, instrument central de la gestion des ressources
La limitation des captures par la détermination au niveau
européen de Totaux Admissibles de Capture (TAC) et leur
répartition entre Etats sous forme de quotas nationaux présente
plusieurs avantages :
- en tant qu'instrument de gestion de la ressource, il s'agit de l'outil
le plus direct. A cet égard, il est aussi le mieux compris par la
profession.
- en tant qu'instruments de régulation et de répartition des
accès, les TAC et quotas s'appuient sur des bases historiques objectives
et simples. Dans ce sens, ils permettent une grande clarté dans les
critères d'allocation, alors même que l'effort de pêche est
un paramètre technique dont le mode de censure est encore aujourd'hui
mal cerné.
En vertu de cette double fonction d'instrument explicite de limitation de
l'exploitation et d'instrument de partage des droits d'accès, et du fait
de l'absence d'ambiguïté des modes de mesures qui lui sont
associés, le système des TAC et quotas doit être
considéré comme l'instrument clé de gestion des ressources.
Des ajustements sont donc nécessaires si l'on souhaite redonner au
régime des TAC et quotas toute son efficacité :
- augmenter le nombre de stocks couverts et mieux prendre en compte la
pêche simultanée d'espèces différentes. En effet,
certains stocks étant fréquemment capturés
simultanément, leur gestion ne peut être considérée
séparément ;
- gérer les TAC sur une base pluriannuelle. Une approche
pluriannuelle contribuera à régler le conflit récurrent
entre les impératifs socio-économiques de court terme, impliquant
nécessairement une progressivité dans les variations des TAC, et
la gestion de la ressource sur les moyens et long termes ;
- renforcer et harmoniser les contrôles au niveau
communautaire ;
- développer la recherche afin d'améliorer
l'évaluation des stocks, la connaissance des espèces, des engins
et des pêcheries.
Il importe de placer l'interdisciplinarité des sciences (y compris
économiques et sociales) au coeur des processus de formulation des avis
scientifiques et de promouvoir la transparence et la publicité de ces
derniers lorsqu'ils sont rendus disponibles.
Il devrait être possible d'apprécier la qualité des
évaluations scientifiques disponibles, éventuellement de pouvoir
les remettre en cause par des études plus complètes ou mieux
documentées et d'orienter le champ d'investigation de la recherche aux
domaines et aux espèces qui représentent le plus grand
intérêt pour le secteur des pêches de la Communauté
dans son ensemble. Il importe aussi que le secteur de la recherche puisse
coopérer avec les professionnels dont l'expérience et les
connaissances permettront la mise en oeuvre des solutions techniques et
technologiques les plus adaptées ;
- impliquer les professionnels dans le processus d'élaboration des
TAC afin d'accroître la transparence donc la compréhension et de
partager la responsabilité de gestion de la ressource.
Il convient enfin de rappeler que le principe de
non-patrimonialisation des
droits de pêche
a été clairement affirmé par la
France dans la loi d'orientation de 1997. La majorité des professionnels
français souscrit à ce principe , redoutant les effets pervers
des quotas individuels transférables (QIT) évoqués dans le
Livre Vert -concentration des capitaux, spéculation-. Ils
considèrent que la répartition des quotas relève de la
compétence des Etats membres au titre de la subsidiarité et
souhaitent conserver le système français de répartition
des quotas par organisations de producteurs (OP) ainsi que les
possibilités d'échanges entre Etats membres qui apportent une
souplesse utile au régime des TAC et quotas.
Votre rapporteur déplore que le Livre Vert de la Commission sur la
future PCP ne confère pas aux TAC et quotas une place centrale dans le
dispositif de régulation de la ressource et rappelle que la
surproduction agricole a pu être résolue par des quotas ou des
jachères et non par la casse des tracteurs. Toutefois, il se
félicite que le principe de stabilité relative n'y soit pas remis
en cause
. La reconduction du principe de la stabilité relative des
activités de pêche constitue un acquis politique majeur qu'il faut
impérativement préserver puisqu'il garantit un droit
d'exploitation sûr et durable sur la base des antériorités
de pêche et qu'il répond au souci de stabilité du cadre
juridique de base du règlement de 1992 exprimé par les
professionnels.
Encourager la mise en oeuvre d'instruments complémentaires de
gestion de la ressource.
Afin d'éviter que la réforme de la PCP ne se cantonne à
une réduction de 40 % de l'effort de pêche, la filière
pêche ne manque pas de suggérer des solutions efficaces
alternatives aux POP : amélioration de la sélectivité
des engins, arrêts temporaires de pêcherie (notamment pendant les
périodes de frai)...
-
L'amélioration de la sélectivité des engins de
pêche
La capture des juvéniles, le volume des rejets et surtout la
surexploitation de certains stocks comme le merlu et le cabillaud font
particulièrement l'objet de l'attention des autorités
communautaires. Chacun s'accorde à dire qu'il vaut mieux
« trier sur le fond que trier sur le pont ».
Or des professionnels soucieux d'une exploitation maîtrisée de la
ressource ont, de leur propre initiative et avec une aide technique et
scientifique -notamment de l'IFREMER-, testé des engins sélectifs
afin de limiter les captures accidentelles non désirées et ont
obtenu des résultats prometteurs (réduction jusqu'à
60 % de la prise des poissons trop jeunes).
Ainsi, parmi les dispositifs « trieurs » mis au point par
l'IFREMER, on peut citer la « maille carrée »
(panneau constitué de mailles qui ne se referment pas, placé en
fond de chalut), très efficace pour certaines espèces (mais pas
le merlu), la nappe séparatrice, qui permet de capturer des langoustines
dans le bas du chalut et de laisser les merluchons s'enfuir par le haut et
surtout la grille, qui oriente les juvéniles vers un système
d'évacuation.
Il serait par ailleurs souhaitable que tout nouvel engin de pêche ou
amélioration substantielle d'un engin existant fasse l'objet d'un
agrément, peut-être communautaire, avant de pouvoir être
exploité commercialement. Ceci éviterait le développement
d'engins peu respectueux d'une gestion saine de la ressource. A l'inverse, une
telle étude préliminaire aurait pu sauver le filet maillant
dérivant d'une interdiction obéissant à des motifs plus
politiques que techniques.
A ce sujet,
votre rapporteur pour avis demande que, face aux incertitudes
persistantes sur les fondements scientifiques de l'interdiction du filet
maillant dérivant pour la pêche au thon germon, le gouvernement
obtienne la suspension de la mise en oeuvre du règlement CE/1239/98 du
Conseil, dans l'attente de la refonte complète de la politique commune
de la pêche. Il fait valoir que 400 emplois de marins-pêcheurs
seraient encore sacrifiés, si cette interdiction était
maintenue
.
C'est donc encore un renforcement de la recherche qui est souhaité
afin de trouver des solutions adaptées à chaque prise accessoire
par des mesures de prévention, d'échappement ou de valorisation
commerciale
.
-
Les arrêts temporaires de pêcherie
L'arrêt temporaire de pêcherie constitue un repos biologique tout
comme le cantonnement. Il s'en distingue par le fait qu'il n'est pas
dirigé sur un secteur géographique mais sur une espèce.
Ce système a l'avantage d'être plus facilement contrôlable,
le navire devant soit rester à quai, soit ne pas détenir de
captures de l'espèce concernée à bord. Il est
déjà pratiqué en Bretagne depuis longtemps pour certaines
activités (pêcheries de Saint Jacques fermées d'avril
à octobre, araignées fermées du 1
er
septembre
au 15 octobre).
Néanmoins, s'il devait être étendu à d'autres
pêcheries, il serait nécessaire d'en évaluer l'impact
économique afin de programmer un étalement des arrêts sans
lequel l'activité et la gestion des ports seraient difficiles. D'autre
part, les professionnels ne pourront accepter l'extension de cette solution
à de nouvelles espèces que si des compensations
financières sont prévues, du moins dans un premier temps.
Les plans de reconstitution du merlu et du cabillaud adoptés en
urgence par la commission européenne en juin dernier
(règlements 1162/2001 et 456/2001) doivent être saisis par
les professionnels comme une occasion de faire la preuve que la ressource peut
être préservée autrement qu'en « cassant des
bateaux ».
Ils se fondent en effet sur des mesures de pêche
sélective (interdiction de l'usage de chaluts aux mailles
inférieures à 100 mm) et constituent en cela une forme
d'étude de cas.
Le succès du mode de gestion drastique de la coquille Saint-Jacques a
aussi valeur d'exemple
: en réponse à
l'épuisement des stocks, une gestion serrée a été
mise en place autour de quotas, établis sur le fondement d'estimations
scientifiques approfondies de l'état des stocks, de temps de pêche
limités et contrôlés, et d'accès limité aux
seuls bateaux ayant acquis la licence de pêche à la coquille
Saint-Jacques. La préservation de cette ressource est ainsi
assurée d'une manière qui pourrait inspirer la future politique
commune de la pêche.
Approfondir la réflexion sur la dimension environnementale de la
PCP.
Les professionnels s'accordent avec la Commission pour dire que la PCP doit
mieux intégrer l'exigence de protection raisonnée de
l'environnement, en s'appuyant notamment sur des moyens de recherche
scientifiques accrus et une meilleure sélectivité des engins de
pêche.
Certes, l'activité de pêche a un impact, difficilement mesurable
d'ailleurs, sur l'environnement (perturbation des écosystèmes,
captures accidentelles d'espèces protégées...), impact
qu'il faudrait comparer à d'autres sources de mortalité
(pollution industrielle, rejet de boues, extraction de graviers,
aménagements portuaires...), plus graves à terre comme en mer.
Mais la pêche durable a également intérêt à ce
que l'écosystème littoral et côtier soit
préservé au mieux par l'ensemble des activités
économiques ayant un impact sur la qualité de l'environnement
marin.
Les professionnels de la pêche sont, en ce domaine, souvent les
victimes et non les responsables des atteintes à l'environnement.
4. Rendre efficace et équitable la politique de contrôle
Au
même titre que les limitations de capture, la politique de contrôle
en mer et à terre constitue un moyen primordial pour assurer une
pêche durable. Elle présente aujourd'hui des défaillances,
que la Commission a elle-même analysées dans son rapport de
septembre 2001 sur le contrôle de l'application de la PCP, tel qu'il
a été institué par le règlement CEE n 2847/03
du Conseil du 12 octobre 1993.
Le développement de la politique de contrôle des pêches
est une clef de la réussite de la politique commune des pêches et
de l'efficacité de ses instruments de gestion.
La standardisation des procédures de contrôle,
l'uniformité, l'équité et la transparence dans leur
application amélioreront la lisibilité de la PCP pour l'ensemble
de la profession.
Garantir une application uniforme et équitable des
contrôles
Loin d'être hostiles aux inspections, les professionnels souhaitent au
contraire, comme la commission européenne, que celles-ci fassent l'objet
de procédures standardisées dans les différents Etats
membres afin de parvenir à un contrôle équitable. Ils
appellent également de leurs voeux des sanctions uniformes pour une
même infraction.
Si le règlement du Conseil instituant la notion de comportement graves
constitue un premier pas en ce sens, encore convient-il de poursuivre cette
démarche afin d'uniformiser les sanctions encourues dans les
différents Etats membres pour ces mêmes faits, et envisager en
amont une démarche visant à déterminer les
modalités et la durée des procédures de contrôle,
comme cela a déjà pu être fait dans le cadre de certaines
organisations régionales de pêche.
Simplifier et codifier la réglementation existante
Les mesures techniques de conservation résultent actuellement de
nombreux règlements émanant tant du Conseil que de la Commission,
ces règlements faisant l'objet de nombreux modificatifs. Cette
réglementation apparaît particulièrement complexe tant pour
la profession elle-même que pour les agents chargés de la faire
appliquer. Une réflexion doit être engagée rapidement afin
de parvenir à une simplification et une clarification de la
réglementation existante, condition première d'une meilleure
application.
Intégrer les nouveaux outils de contrôle
Votre rapporteur pour avis est favorable, comme les professionnels, au
développement du contrôle du positionnement par satellite ainsi
qu'à l'amélioration -voire la simplification- des livres de bord
grâce à l'informatique, afin d'obtenir des statistiques de
pêche plus précises.
Renforcer les moyens communautaires dans le cadre du contrôle
Plusieurs voies sont ouvertes pour un contrôle plus efficace.
La Commission européenne doit non seulement contribuer à
l'élaboration de la réglementation communautaire des
pêches, mais aussi voir ses moyens renforcés afin de pouvoir
participer de façon effective aux opérations de contrôle
dans le cadre de l'Union européenne, tant dans les eaux relevant de la
juridiction des Etats membres, qu'à terre.
Votre rapporteur pour avis souhaiterait que soit envisagé à cette
fin le développement du corps des inspecteurs communautaires -qui compte
aujourd'hui 25 membres-, lesquels accompagnent les inspecteurs nationaux
et contrôlent également les activités de certaines
pêcheries pratiquées dans les eaux internationales
gérées par les organisations régionales de pêche.
Leur habilitation pourrait être prévue auprès des
autorités judiciaires et administratives des Etats membres afin qu'ils
puissent constater valablement les infractions et être en mesure de
poursuivre celles-ci devant les juridictions de l'Etat concerné.
Cette possibilité de contrôle offerte aux inspecteurs
communautaires concourrait au développement de l'équité et
de la transparence évoquées ci-dessus.
De la même façon, la prise en charge effective des
opérations de contrôle des pêches dans le cadre des
organisations régionales de pêche devrait être
assurée au nom de l'Union européenne par ce corps d'inspecteurs
communautaires, à l'aide de moyens navals et aériens
affrétés par la Commission européenne. Cette
procédure, se substituant à celle reposant sur le volontariat des
Etats membres, rendrait ainsi plus rationnelle l'application de
réglementations techniques spécifiques en assurant par là
même une égalité de traitement entre les Etats quant
à leur application et à la charge du coût de ces
opérations.
Votre rapporteur pour avis regrette que le plan quinquennal mis en place pour
participer aux dépenses de contrôle des Etats membres en 1995
n'ait été reconduit que pour trois ans, et avec une enveloppe
financière en baisse (35 millions d'euros par an au lieu de 41). Il
appelle de ses voeux une clarification rapide par l'Union de la
répartition des responsabilités entre la Commission et les Etats
membres en matière de contrôle.
5. Prendre en compte la dimension sociale de la pêche
Le volet
social n'est abordé dans le Livre vert qu'à travers la
reconversion éventuelle de professionnels vers d'autres
activités. Cette lacune est préjudiciable à plus d'un
titre. D'une part, elle empêche de réduire les distorsions de
régimes sociaux entre les pays membres de l'Union, alors que
« l'harmonisation sociale dans le progrès »
-prévue à l'article 117 du Traité de Rome- est un des
objectifs majeurs de l'Union Européenne et que les métiers de la
pêche se distinguent par leur singulière dureté.
En second lieu, dans le cadre du marché unique et d'une politique
pleinement intégrée, elle laisse subsister des conditions de
travail très différentes qui sont une source de distorsions de
concurrence considérables entre les entreprises et constituent des
barrières à la libre circulation des travailleurs.
Enfin, elle néglige le fait que les activités de pêche et
d'aquaculture jouent un rôle déterminant pour la cohésion
économique et sociale de nombreuses régions littorales et
remplissent une mission d'animation et d'aménagement du territoire.
La mission d'animation du territoire européen conférée
à la P.C.P.
Elle devrait continuer de fonder durablement les interventions
financières structurelles à vocation socioéconomique de la
Communauté (via l'I.F.O.P.) et des Etats membres à l'attention du
secteur.
Ce soutien, loin de se circonscrire au seul accompagnement de la
restructuration du secteur des pêches (reconversions), devrait aussi
l'accompagner dans ses mutations (adaptation des entreprises aux nouvelles
données techniques, économiques, environnementales,
réglementaires, etc.).
L'amélioration des conditions de travail à la pêche.
Cette amélioration passe en particulier par :
- une politique d'amélioration des conditions de
sécurité et d'hygiène applicables aux équipages. La
pêche est en effet un secteur particulièrement dur et dangereux,
qui subit un niveau d'accidents extrêmement élevé ;
- une réduction du temps de travail à la pêche.
L'harmonisation de certains volets du droit du travail
Cette harmonisation pourrait notamment avoir lieu dans les domaines de :
- la formation professionnelle (mécanismes de reconnaissance des
diplômes et brevets, aides à l'adaptation des connaissances et des
savoir-faire des travailleurs ; aides à la reconversion
professionnelle, etc.) à l'heure où la pénurie de main
d'oeuvre laisse augurer une disparition de la pêche professionnelle faute
de marins qualifiés ;
- la couverture sociale des travailleurs (charges sociales, temps de
cotisation,...) ;
- la durée de la carrière des marins ;
- l'homogénéisation du temps de travail des marins, afin de
limiter les distorsions de concurrence entre Etats.
Préciser les dispositions particulières annoncées pour
la petite pêche
La petite pêche côtière -se caractérisant par des
sorties inférieures à 24 heures- joue un rôle
essentiel : génératrice d'emplois, actrice de
l'aménagement du territoire, animatrice du littoral, porteuse d'une
culture maritime et d'une attractivité touristique, et n'ayant enfin sur
la ressource qu'un impact faible, elle mérite un programme d'aide
spécifique, assorti de conditions d'éligibilité claires et
précises.
Les navires de la petite pêche représentent 80 % des
entreprises de pêche et 50 % des équipages en France.
L'importance économique de ce segment se mesure donc autrement que par
les quantités débarquées.
Si le Livre Vert en convient, il ne s'étend pas sur les voies et moyens
d'une déclinaison particulière de la PCP pour la petite
pêche.
Or la flottille des navires de petite pêche a concentré
l'essentiel des réductions de capacité enregistrées au
niveau français dans le cadre des POP successifs. En effet, le rapport
entre la « prime à la casse » et la valeur
vénale est beaucoup plus avantageux pour ces petites unités,
alors que l'impact en termes de préservation de la ressource de ces
sorties de flotte de navires souvent vétustes reste douteux. Il faut
donc revoir la logique du dispositif de préservation de la ressource.
En outre, la petite pêche est fortement dépendante de quelques
espèces (coquille Saint Jacques, langoustine, bar...) qui ne font pas
toujours l'objet d'une protection. C'est pourquoi il convient d'élaborer
pour ces espèces inféodées à l'espace côtier
des plans de gestion organisant une exploitation optimale des ressources dans
l'espace, dans le temps -suspension de la pêche en période de
frai, notamment pour le bar- et entre les différents segments de
flottille.
Enfin, la petite pêche, géographiquement très
éclatée et souvent peu organisée, doit être soutenue
dans ses initiatives collectives face aux multiples défis qu'elle doit
relever : accès à la ressource, au marché, à
la main d'oeuvre, au financement... Il convient donc de doter de plus de moyens
les organisations professionnelles de la petite pêche qui
répondent à un besoin d'animation particulièrement
important de ce segment. Il faut également faciliter l'accès au
marché de la petite pêche en aménageant pour elle les
dispositions limitatives des règlements nationaux Ofimer qui excluent du
champ d'intervention des aides les démarches visant à faire
valoir une marque collective. En effet, il est difficile pour les acteurs de la
petite pêche de se structurer autrement qu'autour d'une marque collective.
Votre rapporteur pour avis invite le Gouvernement, lors des prochains
débats entre Etats membres en vue d'élaborer le nouveau
règlement sur la PCP, à soutenir la position des professionnels
français face au Livre Vert : d'une part privilégier la
limitation des volumes de captures (TAC et quotas) comme instrument de gestion
de la ressource, accompagné de mesures techniques et d'un renforcement
des contrôles ; d'autre part, tenir compte de la dimension
socioéconomique et d'aménagement du territoire de
l'activité pêche. La France se doit de défendre ces deux
volets indissociables à Bruxelles, avec une ardeur à la mesure du
l'enjeu.
C. VOLET EXTERNE DE LA PCP : UN POSITIONNEMENT INTERNATIONAL À CONFORTER
1. Améliorer le réseau des accords de pêche sans occulter leur dimension commerciale
Les
accords de pêche communautaires (APC) désignent les accords
signés entre l'U.E. et un pays tiers visant à définir le
niveau ainsi que les conditions d'attribution et d'utilisation de droits
d'accès aux ressources halieutiques situées dans la zone
économique exclusive (ZEE) du pays tiers signataire.
Les APC relèvent de la politique commune des pêches dont ils
constituent l'un des volets.
Depuis le premier accord de pêche communautaire (APC) signé en
1977 avec les Etats-Unis, 29 accords au total ont été
signés.
Les APC ne constituent pas une catégorie homogène. Se retrouvent
sous cette même appellation différents accords que distinguent les
modes de compensation mis en oeuvre.
On parle d'
accords de réciprocité
lorsque l'APC repose sur
un échange de possibilités de pêche de part et d'autre. Ces
possibilités portent sur des espèces différentes et
permettent en général une continuité des activités
de pêche de chacun à l'intérieur de sa ZEE en fonction de
spécialités d'exploitation et d'intérêts commerciaux
distincts. La Norvège, la Suède avant son adhésion, les
Iles Féroé et l'Islande ont signé ce type d'accord.
Avec les pays tiers qui souhaitent concéder une part importante de
l'exploitation de leurs ressources dans leur propre ZEE, sans
réciprocité de droits d'accès, les APC se fondent sur le
versement d'une
contrepartie financière
à charge du budget
de l'U.E. et des armateurs qui bénéficient des droits
d'accès. L'ensemble des APC avec les pays africains et ceux de
l'Océan Indien entrent dans cette catégorie ainsi que l'accord
avec le Groënland.
Un autre aspect des APC est constitué par des dotations pour des actions
d'accompagnement de la coopération ou de contributions pour la dotation
directe de services publics propres au secteur des pêches :
recherche, formation ou administration.
Le budget communautaire consacré aux APC est passé de
5 millions d'euros en 1991 à près de 300 millions en
1997 et 276,1 millions en 2000. La contrepartie communautaire
(intervention publique) a été en moyenne, sur la période
1992-2000, de l'ordre de 270 millions d'euros (stabilité), tandis
que les redevances payées par les armateurs s'élevaient en
moyenne à plus de 32 millions d'euros (à la hausse). En
2000, les accords de pêche représentaient environ 28,5 % du
budget communautaire consacré à la politique commune de la
pêche (PCP). La contrepartie financière est de plus en plus
consacrée au financement d'actions ciblées telles que la
recherche, la formation, les appuis institutionnels, le contrôle et la
surveillance, les infrastructures à terre ou le soutien à la
pêche artisanale.
Pour la France, la politique communautaire des accords de pêche est un
élément essentiel de la PCP
. En effet, la flotte
française participe à deux types d'accords : les accords
« nord » constituent un accès indispensable aux
stocks (principalement lieu noir, cabillaud, maquereau, hareng, chinchard et
espèces profondes) de l'Atlantique nord pour nos navires basés
à Boulogne, Fécamp, Saint Malo, Lorient, et les accords
« ACP » permettent à la flotte thonière
d'avoir accès aux ZEE des Etats partenaires et ainsi de poursuivre la
ressource thonière du nord au sud de l'océan Atlantique et
à travers tout l'océan Indien occidental. L'exploitation de la
flotte française dans le cadre des accords permet ainsi à la
France de participer directement à l'approvisionnement de son
marché et de ses industries ; les aspects positifs des accords pour
l'Union européenne, notamment en matière de retombées
économiques et d'emplois, ont également été mis
à jour.
C'est pourquoi, votre rapporteur pour avis tient à réaffirmer
le rôle essentiel des accords de pêche dans la PCP, dans la ligne
des conclusions du Conseil des ministres de l'Union européenne du
30 octobre 1997 sur les relations extérieures en
matière de pêche. Ils contribuent à favoriser une
pêche durable et responsable, en luttant contre la pêche
illégale et en protégeant l'environnement
.
Les
accords de pêche de première génération
(essentiellement commerciaux, prévoyant un accès contre
redevance) négociés entre les pays riverains et l'Union
européenne sont le gage d'une bonne gouvernance qui évite la
privatisation rampante au profit des pavillons tiers et de complaisance de la
rente qui être dégagée d'une exploitation des ZEE des pays
en voie de développement contraire aux objectifs de la pêche
responsable, du principe de précaution, des organisations
régionales de pêche (O.R.P.) et de l'Union européenne.
Votre rapporteur pour avis souhaite que la Commission affirme en la
matière plus de détermination et de volonté à
participer activement, dans le respect du droit international et du principe de
la pêche responsable, à l'exploitation des ressources halieutiques
du globe partout où elles sont disponibles et accessibles, tant pour
assurer l'approvisionnement de la population que pour réduire sa
dépendance dans ce domaine vis-à-vis de l'extérieur.
Concernant les
accords dits de deuxième génération
,
comportant un volet « coopération et
développement » et signés essentiellement avec les pays
tiers en voie de développement, votre rapporteur pour avis rappelle le
caractère prioritairement commercial de ces accords, et estime que les
intérêts de la pêche communautaire doivent prévaloir.
Ceci n'empêche pas de favoriser le développement des
pêcheries locales, mais exige de soumettre les sociétés
mixtes aux mêmes règles sanitaires ou environnementales afin
d'éviter toute distorsion de concurrence.
C'est pourquoi il appelle le Gouvernement français à mieux
associer le secteur de la pêche aux négociations internationales
et à obtenir la stabilisation de la participation des professionnels au
financement de ces accords. En effet, la part de la redevance pour
l'accès à la ressource pèse de plus en plus dans les
coûts de production des professionnels concernés.
2. Défendre la pêche européenne dans les négociations commerciales internationales
Les
produits de la pêche sont consolidés au sein du GATT depuis les
années 1960. Lors des négociations du cycle de l'Uruguay,
les produits halieutiques et les produits industriels ont fait l'objet de
procédures de négociations similaires, comme lors des
précédents cycles de négociation.
Des négociations en vue de l'adoption du nouveau cycle de l'OMC ont
été menées en 2000 et se sont intensifiées en 2001
dans la perspective de la conférence ministérielle de Doha
(novembre 2001). Le contexte pour le secteur des produits de la
pêche se présente de manière défavorable comme cela
était le cas lors de la précédente conférence
ministérielle de Seattle.
En effet, un certain nombre de pays, tels les Etats-Unis, la
Nouvelle-Zélande, le Canada, le Chili, le Pérou, le Bangladesh et
les pays de l'APEC (Asia Pacific Economic Coorporation) se sont montrés
jusqu'à présent particulièrement
offensifs sur deux
thèmes : le démantèlement des protections tarifaires
d'une part, la disparition des subventions dans le secteur de la pêche
d'autre part
.
Ainsi, les pays de l'APEC, soutenus notamment par les Etats-Unis, avaient
placé les produits de la pêche parmi les secteurs pour lesquels
les droits de douane devaient être, selon eux, démantelés
en totalité en l'espace de dix ans.
Par ailleurs, les pays du groupe de Cairns, les Etats-Unis, la Norvège
et l'Islande notamment, préconisaient la constitution d'un groupe de
travail sur les subventions à la pêche avec l'objectif
affiché d'en obtenir la suppression. La création d'un tel groupe
a été à nouveau demandée dans la perspective du
nouveau cycle de négociations multilatérales.
Sur ces deux thèmes, votre rapporteur pour avis soutient que la France
et l'Union européenne ne peuvent accepter de telles propositions.
En ce qui concerne la libéralisation du commerce
, un
démantèlement total des droits de douane pour les produits de la
pêche, intégrés aux produits non agricoles, est
inacceptable. Seule une réduction limitée des protections aux
frontières, dans le cadre de la négociation globale des
différents secteurs non agricoles, est envisageable, les produits les
plus sensibles devant être par ailleurs préservés. Il
convient en effet de protéger notre filière pêche des
perturbations de marché que provoquerait, inévitablement, une
libéralisation excessive des droits de douane, et de maintenir les
avantages comparatifs accordés par l'Union, dans le cadre de sa
politique de développement, au profit de certains Etats tiers (pays ACP
par exemple).
En matière de subvention
, sous la pression de la France, l'Union
européenne a jusqu'ici toujours refusé que la question des
subventions dans le secteur de la pêche fasse l'objet d'une discussion
spécifique à l'OMC, d'autant que ce thème est
déjà examiné dans d'autres instances internationales
telles que la FAO ou l'OCDE. Ces subventions font partie intégrante de
la politique commune des pêches qui a pour objectif de faire en sorte que
l'activité de pêche se maintienne, grâce à un
encadrement sévère de celle-ci à travers les quotas de
pêche ou la limitation des capacités de la flotte, aux fins d'une
gestion durable et de la préservation de la ressource. Elles sont
nécessitées par l'écart notoire qui sépare dans le
contexte actuel le prix de la construction navale de ce que rapporte un navire,
ou le coût d'exploitation d'un navire du
« cash-flow » qu'il dégage.
Il est d'ailleurs significatif de constater que
le rapport de l'OCDE (2000)
sur les transferts publics à la pêche conclut que le Canada est le
pays qui subventionne le plus le secteur de la pêche (à hauteur de
25 %, contre 15 % par l'Union européenne)
.
Néanmoins, votre rapporteur pour avis est bien conscient que le contexte
international et communautaire, actuellement très favorable aux
préoccupations environnementales, rend la défense de cette
position de principe de plus en plus difficile. Si la France envisage
d'assouplir sa position en acceptant que la question des subventions à
la pêche soit évoquée, mais dans le cadre d'une
réflexion englobant l'ensemble des problématiques du secteur de
la pêche -accès à la ressource, encadrement de la flotte de
pêche, contrôles, pavillons de complaisance, mesures
techniques...-, elle ne doit pas hypothéquer la survie du secteur de la
pêche, sur laquelle votre rapporteur pour avis ne peut transiger.
Ce sujet demeure une préoccupation très forte de votre
Commission des Affaires Economiques, à la veille de la prochaine
conférence ministérielle de l'OMC.