Projet de loi de finances pour 2002 : Plan

II. LES PARTENAIRES DU CGP ET LES DESTINATAIRE DE SES TRAVAUX : UNE COOPÉRATION AVEC LE PARLEMENT SUSCEPTIBLE D'ÊTRE AMÉLIOREE

Comme le rappelle le rapport annuel du Commissariat général du plan (CGP), le Premier ministre a souhaité que cette institution spécifiquement française exerce une « fonction particulière » ^{1( * )} au sein du « dispositif français de préparation des décisions gouvernementales » ^{2( * )} . C'est donc dans le cadre de l'action gouvernementale que s'inscrivent les activités du CGP .

Votre rapporteur pour avis estime que le Commissariat général du plan devrait entretenir des relations plus étroites avec les deux chambres qui composent le Parlement . En effet, bien loin de n'être que l'un des organes de préparation des « décisions gouvernementales », pour reprendre les termes mêmes du rapport annuel précité, il doit être au service de l'Etat, à commencer par celui de la représentation nationale. Bien des progrès pourraient être accomplis sur ce point, faute de quoi l'on confondrait, de façon abusive, l'Etat avec l'exécutif, quand bien même celui-ci n'est qu'un des organes de celui-là.

Force est de constater, en effet, que le Commissariat général entretient des relations plus suivies avec le Conseil économique et social ou avec le Conseil d'analyse économique constitué par le Premier ministre qu'avec les deux Assemblées du Parlement.

1. Des relations assez suivies avec le Conseil économique et social

Le CGP entretient des contacts avec le Conseil économique et social (CES). C'est ainsi que celui-ci a été saisi par le Premier ministre, le 17 juillet 2000, pour débattre du Rapport sur les perspectives de la France dont M. Lionel Jospin avait demandé l'élaboration. Ce document, rendu public le 6 juillet 2000, a été élaboré à la suite des travaux d'une commission de concertation, nommée par arrêté du Premier ministre, laquelle comprenait des représentants des associations d'élus, des partenaires sociaux et des experts. Le Conseil économique et social a rendu son avis sur ce texte le 29 novembre 2000.

Cette consultation sur les travaux du plan entre pleinement dans le champ qu'ouvre l'article 70 de la Constitution du 4 octobre 1958, lequel prévoit que le Conseil économique et social peut être consulté par le Gouvernement sur tout problème de caractère économique ou social. Aussi votre commission des Affaires économiques se félicite-t-elle de la contribution du CES aux travaux du plan.

2. Le rôle spécifique du Conseil d'analyse économique

Le Conseil d'analyse économique (CAE) a été créé par décret du 23 juillet 1997. Il a pour mission de livrer au Premier ministre, qui le préside, des points de vue et des analyses d'experts en vue d'éclairer les choix du gouvernement en matière économique. Il comprend 39 membres désignés par arrêté du Premier ministre, dont le Commissaire au plan et le chef du service économique, financier et international qui en font partie de droit et participent à ses travaux.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, en réponse à ses questions, ce conseil est « un lieu de confrontation sans a priori où tous les avis peuvent s'exprimer, sans qu'il y ait nécessairement consensus. » En outre, « les travaux du CAE sont animés par une cellule permanente de 17 membres dont le Président délégué, le Secrétaire général, quatre conseillers scientifiques (dont deux sont en même temps membres du CAE), une assistante pour les publications, et une documentaliste. » Le budget du Conseil est de 2,46 millions de francs.

Les 33 rapports qu'il a élaborés ont été publiés et diffusés par la Documentation française, et tirés à 3.000 ou 4.000 exemplaires.

Outre un séminaire mensuel sur le développement, le CAE poursuivra, dans les mois à venir, ses travaux sur : les enchères publiques, les conséquences économique du vieillissement, la gouvernance mondiale, les perspectives de l'UMTS, l'effet de serre et la monnaie électronique.

Votre commission constate que la création du CAE est caractéristique de la multiplication des structures de réflexion qui gravitent dans l'orbite du plan et parfois même dans le champ des prérogatives du Commissariat général . Elle rappelle que sans compter les instances d'évaluation dont il assure le fonctionnement, le plan subventionne, outre le Conseil d'analyse économique, non moins de quatre organismes d'études économiques ou sociales (CREDOC, CEPREMAP, IRES, OFCE), outre les deux institutions qui lui sont budgétairement rattachées (CEPII et CSERC). Etait-il, dès lors si nécessaire de constituer une nouvelle structure ad hoc ? Ses créateurs ont-ils jugé l'indépendance des autres organismes d'études trop étendue à leur gré ? Votre rapporteur pour avis s'interroge sur ce point .

3. Des progrès à réaliser en matière de communication en direction des relais d'opinion et du grand public

Votre rapporteur pour avis considère qu'eu égard à la qualité des travaux du plan, il conviendrait de leur donner une plus grande diffusion.

Il résulte des informations qui lui ont été communiquées que les moyens humains et les crédits affectés à la communication du Commissariat général sont très -voire trop- limités . Il n'existe, pour le moment, pas de service spécifique de la communication dans cette institution dont l'une des fonctions est pourtant de contribuer aux débats -et donc à l'information- de notre société en général et de ses « relais d'opinion », en particulier. Des progrès mériteraient, à n'en pas douter, à coup sûr, d'être réalisés sur ce sujet essentiel dans un environnement ou le « faire savoir » est presque aussi prisé que le « savoir faire » .

Cette situation s'explique, pour partie, par une raison technique qui tient à la globalisation des crédits . Celle-ci, qui tend à assouplir le principe de spécialité des lignes budgétaires, aboutit à limiter la lisibilité des documents comptables annexés au projet de loi de finances en « noyant » les crédits de communication dans la masse des crédits de fonctionnement.

4. Une question de principe : les relations du Parlement et du Commissariat général

Pour votre rapporteur pour avis, il existe également un déficit de communication et d'échanges entre le Commissariat au plan et les deux chambres du Parlement.

C'est ainsi qu' il aurait été souhaitable que le Parlement soit officiellement consulté à l'occasion de l'élaboration de documents tels que le Rapport sur les perspectives de la France , eu égard à l'incidence que ce document est susceptible d'avoir sur les politiques publiques. Le rapporteur spécial des crédits du plan devant l'Assemblée nationale, M. Georges Tron a d'ailleurs également observé, dans son dernier rapport, que ce document devrait « être transmis au Parlement accompagné d'une lettre du Premier ministre précisant les principaux enseignements que le Gouvernement entend en tirer. [mais que] Cette lettre n'a toujours pas été adressée aux assemblées. » ^{3( * )}

Il existe donc une pleine convergence de vues entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur ce point . On rappellera, au demeurant que l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution dispose que ce sont des lois de programme -et non de simples rapports- qui « déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat . » Les activités du CGP intéressent donc, au premier chef, le Parlement, tant dans le cadre de son activité normative que dans celui du contrôle qu'il exerce sur l'action du Gouvernement .

Considérant que l'exécutif n'est pas le seul organe de l'Etat et prenant acte de ce que la planification , entendue comme la fixation d'objectifs globaux par une loi de plan, est tombée en désuétude depuis l'adoption de la loi n°83-653 du 29 juillet 1983 portant réforme de la planification, votre rapporteur pour avis juge souhaitable que le Parlement soit davantage associé au choix des sujets traités afin que ceux-ci contribuent à éclairer, chaque année, le débat relatif au projet de loi de finances. Le législateur serait ainsi à même de valider les conclusions des rapports et de suivre, à moyen terme, le sort fait aux recommandations issues des travaux du plan . Cette question est, au demeurant, intimement liée au renforcement des moyens d'évaluation de ces politiques qui fera l'objet du chapitre 3 du présent rapport pour avis.